田文婧

寧夏大學(xué)，寧夏 銀川 750021

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。我國立法目前已經(jīng)有了量的積累，建設(shè)社會主義法治國家就要實現(xiàn)從量到質(zhì)的提高，立法評估制度可以更快更有效的提高立法的質(zhì)量。立法評估包括立法前評估、立法中評估和立法后評估，立法前評估制度的目的在于確定一項立法是否可以進(jìn)入立法程序，評估主要是分析立法的可行性、合法合理性、是否有必要性、總體的協(xié)調(diào)性和可操作性減少立法的成本。因此，分析我國現(xiàn)行存在規(guī)定和實踐中的立法前評估標(biāo)準(zhǔn)的衡量和評估的現(xiàn)狀及存在的問題，并針對性地完善這些不足值得我們進(jìn)行更深一步的深入研究。

一、立法前評估的現(xiàn)狀

從中央到地方，立法評估已經(jīng)得到立法者的重視，但是縱觀全國上下，我國大陸無論從實務(wù)界還是理論界大家更加側(cè)重立法后的評估，鮮有人論及立法前的評估。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，國外關(guān)于立法前的評估實施已有多年，理論研究也比較成熟?；貧w我國也應(yīng)該建立立法前的評估制度，保證立法的有效性、正當(dāng)性。

2008年第十一屆全國人大常委會第六次會議上，出席會議的香港人大代表羅范椒芬，首次提出一個議案出臺每一部法律通過向省、市、縣征求意見簡易的時候，應(yīng)該同時進(jìn)行要求各級政府進(jìn)行評估就每一步法律草案在當(dāng)?shù)貙嵤┑目尚行?、實施的螚立和實施的?guī)劃進(jìn)行評估。2015年新修訂的《立法法》第39條規(guī)定，法律案擬提請常委會會議深意通過的，在法律委員會提出審議報告之前，常委會工作機構(gòu)可以對法律法規(guī)規(guī)章在社會的社會實施效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評估。這是我國立法第一次對法律出臺前進(jìn)行評估作出的倡導(dǎo)性規(guī)定。縱觀全國的各個省市，有立法權(quán)的地方人大及其常委會已經(jīng)有了立法前分析評估制度的探索，評估結(jié)果也成為法規(guī)制定的重要依據(jù)，這些探索也都取得了一定的成效。

筆者統(tǒng)計了一些地方立法前評估制度實踐，其具體評估標(biāo)準(zhǔn)見下表。

評估主體評估對象評估內(nèi)容評估方法全國人大常委會法制工作委員會《測繪法(修訂草案)》其中各項制度的否實施、什么時候頒布、實施后的產(chǎn)生的社會效果和在實施中可能出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行的預(yù)測評估;征求專家學(xué)者的意見;對相關(guān)意見作了回應(yīng)和說明;山東省人大常委會《山東省專利保護(hù)條例(修訂)》立法項目的主要目的是什么、主要的內(nèi)容、實際的可行性、社會的影響力以及法規(guī)實施的成本效益等進(jìn)行全面評估;實地考察、專題調(diào)研陜西省人大《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》立法選題的制度設(shè)計的是否科學(xué)性、是否協(xié)調(diào)性和是否可操作;政治、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的影響;調(diào)研論證;提出立項論證報告;主任會議在最后進(jìn)行審定;廣東省人大常委會主任會議《地方性法規(guī)立項工作規(guī)定(試行)》《立法論證工作規(guī)定》立法的是否必要性和可行化的預(yù)測、協(xié)調(diào)性、是否最后可操作性;問卷調(diào)查、召開討論會座談會

二、立法前評估的制度設(shè)計

立法前的評估制度在我國具有構(gòu)建的必要，該制度不僅能和現(xiàn)行的立法程序相協(xié)調(diào)，完善現(xiàn)行立法程序的不足。而且，立法前的評估還有助于不斷推動立法的可學(xué)性，提高立法的水平。所以在構(gòu)建我國的立法前的評估制度，要借鑒國外的吩咐的經(jīng)驗的同時結(jié)合我國的國情構(gòu)建適合我國的立法前的評估制度。一部法律、法規(guī)、規(guī)章的出臺首先要問立這個法是否有必要，這個法要解決什么問題以及如何解決。應(yīng)該重點關(guān)注在評估中的主要目的、評估的各項主體、在評估的程序中、評估的目標(biāo)、評估最終獲得的結(jié)果要素。

(一)立法前評估的目的

立法前評估的目的：評估立法的合法性、必要性、統(tǒng)一性和可操作性，評估立法對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響，達(dá)到資源的合理配置。立法前的評估也是一個信息收集的過程，為立法提供一個充分、全面、客觀的數(shù)據(jù)。同時也是人民群眾參與立法的平臺，實現(xiàn)公開立法、民主立法。

(二)立法前評估的主體

結(jié)合目前我國地方立法前評估的實踐經(jīng)驗來看，以立法起草單位作為立法前評估的主體較為常見。從我國的機構(gòu)設(shè)置和職能分配來看，也沒有必要再單獨的設(shè)立專門機關(guān)進(jìn)行立法前的評估。立法前的評估主導(dǎo)者還應(yīng)該是立法工作機構(gòu)，政府的相關(guān)部門、群眾團(tuán)體、專家學(xué)者應(yīng)該作為參與者提出寶貴意見。

立法起草單位進(jìn)行自我評估：第一，了解立法的實際狀況，明確立法的必要性。第二，立法起草單位掌握大量的材料和數(shù)據(jù)，資料來源豐富。第三，立法評估的過程中出現(xiàn)的問題可以得到及時的解決，評估報告也會受到執(zhí)行相關(guān)部門的重視。由于立法評估要求專業(yè)性很強，需要評估者不僅僅要熟練的掌握立法技術(shù)，還要對相關(guān)的理論知識做到熟悉，還要廣泛收集該法在實行中規(guī)范的行為主體的主要的想法、意見。所以立法前評估的參與者還應(yīng)該包括政府的相關(guān)的立法部門、人民群眾、團(tuán)體、專家、大學(xué)學(xué)者。評估的信息和數(shù)據(jù)應(yīng)該全面和真實，要盡量減少評估的不確定性因素，所以需要第三方參與者提供更多客觀、全面、準(zhǔn)確的信息。

(三)立法前評估的范圍

縱觀國外的立法前評估的經(jīng)驗來看，將立法前的評估作為強制性要求的很少，大多數(shù)國家更多是鼓勵和倡導(dǎo)的方式，對出臺的法律進(jìn)行評估。站在成本和收益的角度看，為了實現(xiàn)社會效益的最大化，選擇立法前的評估時應(yīng)當(dāng)是對社會影響重大的法律案。應(yīng)該包括以下內(nèi)容：(1)切實關(guān)系到公民利益的，限制公民權(quán)利或課以公民義務(wù)的；(2)對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大影響的；(3)政府行為關(guān)系到公民利益的，例如：行政許可、行政處罰、征收征用、行政賠償補償?shù)?。界定立法前的評估范圍可以避免不必要的花銷，節(jié)省人力物力財力，也可以克服評估制度啟動的隨意性，提高評估的質(zhì)量，而不是走過場。

(四)立法前評估的指標(biāo)

立法前質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括以下幾個方面：

第一，立法的必要性。立法的制定都會不同的程度的給社會帶來影響，所以立法評估要做好量化的工作，將社會效益放在首要位置，明確人民群眾是否需要，是否符合社會發(fā)展的需要，立法的時機是否適宜。立法前評估的必要性的指標(biāo)應(yīng)該著重兩方面：一是是否有其他方案替代立法，如果有其他措施可以規(guī)制就說明沒必要立法。二是考慮立法的收益，收益大于支出才可以立法。

第二，立法的合法性。立法草案的制定要在法律的規(guī)定的范圍內(nèi)，符合法律原則，要符合上位法的目的宗旨，與整個法律體系相協(xié)調(diào)。全國有些地方立法經(jīng)常違背上位法的規(guī)定，所以在立法前的評估中應(yīng)該加強對立法草案的合法性進(jìn)行審查，重點評估立法草案中是否有減損公民權(quán)利增加其義務(wù)的規(guī)定。同時也要對立法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性進(jìn)行評估，做到法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間不沖突、不抵觸。

第三，立法的影響性。立法前的評估要預(yù)測立法草案在實施的過程中是否能夠達(dá)到事先預(yù)定的目標(biāo)，為了減少錯誤立法的成本，就要從源頭上提高立法的質(zhì)量。立法項目啟動時就要對立法將來對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化產(chǎn)生的影響進(jìn)行預(yù)期評估，立法是否滿足了社會對公平、秩序、穩(wěn)定、正義等的要求，是否可以促進(jìn)社會的發(fā)展，是否可以解決社會問題，是否會對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生影響，以及對政府執(zhí)法，公民守法、司法活動產(chǎn)生的影響作評估。

第四，立法的效益性。立法前的評估最重要的一點是要估算立法在審批通過之后帶來的增益以及損失，并對該增益和損失進(jìn)行定量科學(xué)的分析。通過成本——收益分析，以最小的投入成本獲得最大的收益，在多個備選方案中選擇效益最大，部門執(zhí)法效率最快，社會認(rèn)同和支持度最高的方案，在解決現(xiàn)存問題的同時，避免負(fù)面效應(yīng)的出現(xiàn)。

(五)立法前評估的方法

立法評估的結(jié)果越合理、可操作性越強，最終被采納的機率也就越高。合理的評估結(jié)果離不開正確的評估方法，立法前的評估可以采取以下方法進(jìn)行：

1.成本效益分析

在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中，其中莫過于實證經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析法最適合研究“法律評估”的問題，為了更好的說明法律的運用效果與人們的預(yù)期效果是否契合，做成本——效益分析的研究是最好的選擇。

從我國目前的實踐情況來看，幾乎沒有立法的效果和收益分析、成本在量化的預(yù)算，這就直接導(dǎo)致了立法的莽撞、不嚴(yán)謹(jǐn)隨意，立法的最后取得的成效不高。成本效益分析法，就是指如果評估的效益超過成本，則行政立法方案就是理想的。其中成本包括了從立法到執(zhí)法再到司法最后還有公民守法各個環(huán)節(jié)，效益就是立法在實踐中所帶來的社會秩序、價值觀念、經(jīng)濟(jì)增長的有益增加。成本效益的分析方法一方面可以反映方案的積極效應(yīng)和方案的消極效應(yīng)另一方面也可以保證政策符合社會利益的需要。成本和效益都需要做定量分析，即通過貨幣價值計算方式進(jìn)行比較。定量分析的客觀性和科學(xué)性可以顯著提升立法質(zhì)量和立法工作的聲譽。當(dāng)前推行以定量分析為主的評估還有很大的難度，因為我們目前還有專門的技術(shù)進(jìn)行量化，當(dāng)然并非所有的指標(biāo)都可以或都有必要進(jìn)行量化，這就需要我們的傳統(tǒng)的定性法，定性分析是立法評估的主體和基礎(chǔ)。

2.聽取專家和公民意見

國外的實踐表明，公民參與到立法評估的程序中是一個日益融合的趨勢，公民參與是促進(jìn)立法前評估質(zhì)量的有效手段。為保障公民的參與，在立法制定的過程中立法機關(guān)要向公眾開放。立項環(huán)節(jié)，廣大民眾可以通過微信、網(wǎng)頁推送、電子郵件等方式向立法機關(guān)提出意見，立法機關(guān)在收到意見書后也應(yīng)該在網(wǎng)站、報紙上對意見的采納與否予以回復(fù)，建立起立法機關(guān)與公眾的交流平臺。在擬定立法計劃時，也應(yīng)該公開起草的部門、起草的主要包括什么、起草的依據(jù)是什么、立法的是否必要性、是否可行性。當(dāng)然立法還需要專業(yè)的人做專業(yè)的事，立法機關(guān)參考民眾的意見很局限，也需要通過召開座談會、專家論證會、實地考察、專題調(diào)研等方式提高評估的科學(xué)性和專業(yè)性。最后對匯集的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析。

3.替代方案的比較分析

通過成本收益的分析，應(yīng)該多制定幾個備選方案，擇優(yōu)選擇達(dá)到利益最大化。備選方案可以從以下角度考慮：如果不立法是否有其他方法規(guī)制出現(xiàn)的問題；通過立法來規(guī)制設(shè)定不同的行政手段來比較；

在評估分析時，應(yīng)當(dāng)有替代性方案的比較分析，比較選出最佳的方案。替代方案可以考慮三個層次：法案被完全否定，即不立法時的方案；法案已設(shè)計的規(guī)制方式以外的其他規(guī)制方式；法案已設(shè)計的行政主體或行政管理手段以外的其他主體或手段。

(六)立法前評估的程序

立法是依照一定程序進(jìn)行的活動，所以立法前的評估也應(yīng)該遵循一定的程序的規(guī)范進(jìn)行，我國的立法前的評估程序可以包括以下幾個階段：

1.評估的啟動階段

在評估的啟動階段，從我國目前的現(xiàn)狀看，立法機關(guān)是啟動評估的主體。在啟動階段需要重點關(guān)注評估的對象，即哪個方案需要啟動評估程序；在組織的過程中，應(yīng)該制定評估方案，針對不同的立法草案制定不同的方案，明確評估的意義、評估的時間、評估的方法以及經(jīng)費等問題。

2.評估的實施階段

我國現(xiàn)行的立法前評估的實施階段主要是針對重要的立法項目進(jìn)行的評估。由立法機關(guān)根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)和收集到的信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析最終完成的自我評估報告。再由第三方針對評估報告進(jìn)行評審提出相關(guān)意見，立法機關(guān)應(yīng)該重點關(guān)注反面意見。在實施階段，組織評估的機關(guān)主要是利用這個平臺收集關(guān)于法案在實施的過程中的預(yù)期問題和潛在的風(fēng)險的各種信息，最后總和分析這些信息。

3.評估的完成階段

經(jīng)過實施程序之后，進(jìn)入最后的終結(jié)階段。在評

估的完成階段重點關(guān)注兩個問題：第一，評估報告的內(nèi)容包括什么？第二，評估結(jié)果的效力。評估的內(nèi)容主要分為三塊，即存在的問題，合理的解釋，解決方案。主要論證該立法草案將解決的社會問題以及該法案支出的成本費和取得的收益的詳盡分析。評估結(jié)果的效力，僅具有參考價值并沒有強制執(zhí)行的效力，沒有法律約束力，最終該草案是否予以批準(zhǔn)進(jìn)入立法程序還需考慮其他因素。

三、立法前評估報告的效力

立法前評估報告的效力是立法前評估程序中必須予以高度重視的內(nèi)容，也是整個評估工作的關(guān)鍵所在。立法前的評估報告僅作為立法項目審議時的參考，不具有強制的約束性。我們也很難把握它在整個草案審議的過程中的重量。但可以肯定的是立法前的評估是提高立法質(zhì)量的有效手段，立法前的評估不能流于形式，成為“走過場”“完任務(wù)”的負(fù)擔(dān)。為了避免這一情況的發(fā)生，就要實現(xiàn)立法前評估工作的常態(tài)化，賦予立法前評估報告實質(zhì)價值，最終實現(xiàn)常態(tài)化的目標(biāo)。具體而言，就是要求立法機關(guān)在審議時必須參考評估報告，如果該評估報告的結(jié)論是草案的制定沒有必要、不合法、不具有可執(zhí)行性，則該立法項目就要進(jìn)入待定區(qū)，如果因為特殊原因必須要繼續(xù)的時候，則需要向社會予以公開并進(jìn)行有力的說理。只有立法前評估結(jié)果對立法產(chǎn)生了實質(zhì)影響，才能實現(xiàn)立法前評估制度的價值與目標(biāo)。

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