摘 要 公務(wù)員培訓(xùn)是提升公務(wù)員能力，有效提高行政效率的重要途徑之一。但在傳統(tǒng)的公務(wù)員培訓(xùn)體制中，公務(wù)員培訓(xùn)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)單一、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)失效等問題。本文基于新公共管理理論對(duì)我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)體制所面臨的困境進(jìn)行分析并探索公務(wù)員培訓(xùn)體制改革對(duì)策具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 培訓(xùn) 新公共管理

作者簡(jiǎn)介：席姍姍 ，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.083

一、新公共管理理論簡(jiǎn)述

從西方行政學(xué)的發(fā)展歷程來(lái)看，新公共管理理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論，特別是官僚制理論的一次反叛。從20世紀(jì)70年代起，西方各國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多方面的挑戰(zhàn)，西方政府公共管理也遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于二戰(zhàn)后，西方各國(guó)普遍采用凱恩斯主義的主張，實(shí)行政府全面干預(yù)政策，主張政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行全面普遍的干預(yù)，導(dǎo)致西方社會(huì)高失業(yè)率、高通脹率和低增長(zhǎng)為特征的全面“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的滯脹相伴隨，政府公共管理也面臨重大挑戰(zhàn)，“政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失靈”等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，人們對(duì)政府的失望感不斷增加。這直接引發(fā)了20世紀(jì)后半葉的西方政府行政改革浪潮。新公共管理理論也隨西方各國(guó)行政改革的不斷推進(jìn)得以逐漸形成與完善。

“新公共管理理論在解釋政府困境時(shí)表現(xiàn)出優(yōu)越性”。新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。簡(jiǎn)要觀之，新公共管理理論主要包含以下內(nèi)容： 首先，主張建立顧客驅(qū)動(dòng)制度。新公共管理理論認(rèn)為，市場(chǎng)能夠保持高效率和高服務(wù)的重要原因就是能夠建立以顧客為導(dǎo)向的利益驅(qū)動(dòng)制度，通過顧客導(dǎo)向來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)等私營(yíng)部門的決策，尊重顧客的權(quán)利。其次，主張?jiān)谡块T引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！靶鹿补芾碇鲝堄檬袌?chǎng)的力量來(lái)改造政府，在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，在公共部門與私人部門間、公共部門機(jī)構(gòu)間展開競(jìng)爭(zhēng)”，從而提高政府的行政效率，保障政府公共產(chǎn)品的有效供給，降低政府運(yùn)行的行政成本。最后，主張采用私人部門的管理方法和模式。新公共管理理論認(rèn)為，無(wú)論是公共管理還是企業(yè)管理都具有管理的同一性，在本質(zhì)上具有一致性，私營(yíng)部門成功卓越的管理方式和方法是保持私人部門高效、靈活運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，也是私人部門保持創(chuàng)新能力和服務(wù)水平的重要手段。

二、我國(guó)傳統(tǒng)公務(wù)員培訓(xùn)制度的困境分析

（一）政府的培訓(xùn)職能定位不明確

建國(guó)以來(lái)，由于特殊的歷史原因，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相伴隨，在政治領(lǐng)域，我國(guó)也建立了相對(duì)集中的行政管理體制以與經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。在高度集中的政府行政管理體制下，政府一直在扮演著“生產(chǎn)者、控制者、監(jiān)督者”的角色，在我國(guó)形成了自上而下的行政管理模式。政府部門通過嚴(yán)格的行政命令和行政指令來(lái)進(jìn)行公共服務(wù)的提供和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理與管制，導(dǎo)致了效率低下，水平較低的現(xiàn)象。受我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的影響，我國(guó)大部分地區(qū)的現(xiàn)行公務(wù)員培訓(xùn)還是通過行政命令和行政指令來(lái)推行，這就導(dǎo)致了我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)的職能定位出現(xiàn)了問題。一方面，在我國(guó)有相當(dāng)一部分公務(wù)員的培訓(xùn)工作是不需要政府來(lái)承擔(dān)的，導(dǎo)致政府承擔(dān)了很多不該由政府而應(yīng)該歸屬于社會(huì)和市場(chǎng)的培訓(xùn)工作。政府沒有完全從傳統(tǒng)的全能型的政府模式中走出來(lái)。同時(shí)，壟斷型和封閉的培訓(xùn)模式也在一定程度上阻礙了行政資源的優(yōu)化配置，從而造成了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不必要的損失。政府全部承包的公務(wù)員培訓(xùn)制度不僅難以保證較高的培訓(xùn)質(zhì)量，也容易加深官場(chǎng)的官僚習(xí)氣，在一定程度上使公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成為了結(jié)交關(guān)系的場(chǎng)所而不是增加能力的地方。

（二）培訓(xùn)機(jī)構(gòu)單一、缺乏競(jìng)爭(zhēng)

在我國(guó)目前的公務(wù)員培訓(xùn)體系中，公務(wù)員培訓(xùn)工作主要依靠各級(jí)黨校和行政學(xué)院以及各部門舉辦的培訓(xùn)班。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)單一，而且培訓(xùn)方法單調(diào)。但從培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的選擇上，單獨(dú)從公務(wù)員角度來(lái)看，有相當(dāng)大的一部分公務(wù)員并不愿去黨校、行政學(xué)院或干部培訓(xùn)學(xué)校進(jìn)修和培訓(xùn)。相反，他們更愿意到高校等其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)擁有了較為完善的在職教育系統(tǒng)，很多公務(wù)員都選擇通過在職教育來(lái)提升自己的能力。但傳統(tǒng)的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并不是完全的教育機(jī)構(gòu)，也不具有體系化和全面化，他們更多的是一種專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。以黨校為例，加強(qiáng)黨員干部的理論修養(yǎng)、作風(fēng)建設(shè)是黨校的長(zhǎng)項(xiàng)，黨校對(duì)黨政方針政策的研究是他們研究的指明燈，能夠有效地提高公務(wù)員的整體理論水平和黨性修養(yǎng)。但當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)除了上面我們提到的公務(wù)員理論水平和黨性修養(yǎng)外，還有公務(wù)員專業(yè)技術(shù)方面的培訓(xùn)。而這些培訓(xùn)單單在黨?；蛘咝姓W(xué)院是很難得到培訓(xùn)的。再加之，近年來(lái)，黨校和行政學(xué)校的師資力量補(bǔ)充有限，除了省級(jí)黨校和發(fā)達(dá)地區(qū)市級(jí)黨校，其他地區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)黨校的教師力量薄弱，難以適應(yīng)公務(wù)員培訓(xùn)的要求。當(dāng)我國(guó)現(xiàn)存的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制使得黨校和行政學(xué)院成為公務(wù)員培訓(xùn)的首選和唯一之選，這就導(dǎo)致了公務(wù)員培訓(xùn)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)缺乏，導(dǎo)致培訓(xùn)機(jī)構(gòu)水平降低和效率低下。

（三）缺乏市場(chǎng)取向的服務(wù)理念

在公務(wù)員培訓(xùn)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)公務(wù)員培訓(xùn)的市場(chǎng)化進(jìn)程，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果，也是提高公務(wù)員培訓(xùn)工作整體水平，建設(shè)符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才需求的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的必然要求。在我國(guó)的大部分地區(qū)，受制于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)的行政管理體制的影響，公務(wù)員培訓(xùn)仍然由政府全權(quán)負(fù)責(zé)。無(wú)論是公務(wù)員培訓(xùn)的管理體制還是辦學(xué)機(jī)制，上到公務(wù)員培訓(xùn)的整體戰(zhàn)略，下到公務(wù)員培訓(xùn)的課程設(shè)置全都有政府負(fù)責(zé)，直接導(dǎo)致公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制缺乏彈性和應(yīng)變性，機(jī)構(gòu)僵化、人員流動(dòng)性差、激勵(lì)機(jī)制失效、人浮于事等問題突出，嚴(yán)重制約了我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和我國(guó)公務(wù)員整體能力的提升。另外，公務(wù)員培訓(xùn)大都是指令性的任務(wù)或者升職的必然程序，缺乏公務(wù)員主動(dòng)學(xué)習(xí)的積極性。公務(wù)員培訓(xùn)大都是去黨校、行政學(xué)院進(jìn)行培訓(xùn)。在現(xiàn)有體制下，黨校、行政學(xué)院缺乏生源、質(zhì)量和外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力，黨校等公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)質(zhì)量普遍降低。而且，黨校和行政學(xué)院老師多是行政或事業(yè)編制，缺乏同行間的壓力，教師教好教壞、學(xué)生學(xué)好學(xué)壞都是一個(gè)結(jié)果。教師缺乏有效的人員流動(dòng)和退出機(jī)制，學(xué)員缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和懲戒機(jī)制。endprint

（四）培訓(xùn)缺乏有效的績(jī)效評(píng)估和激勵(lì)約束化機(jī)制

在我國(guó)的公務(wù)員培訓(xùn)中，很多公務(wù)員并不是自愿來(lái)接受培訓(xùn)，有一些公務(wù)員接受培訓(xùn)是政府部門的行政指令，因此就造成了一些公務(wù)員很不情愿去參加培訓(xùn)，在培訓(xùn)的過程中消極面對(duì)。同時(shí)由于公務(wù)員培訓(xùn)缺乏有效的績(jī)效評(píng)估和激勵(lì)約束機(jī)制，現(xiàn)在的一般性評(píng)估很容易通過，這也就導(dǎo)致公務(wù)員在培訓(xùn)中具有了得過且過的思想。而另一方面，黨校和行政學(xué)院的教師大都是事業(yè)編制，他們的工資福利和他們的職稱相關(guān)，而他們的職稱卻很少和公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量有關(guān)，甚至對(duì)于一些黨?；蛐姓W(xué)院老師來(lái)說(shuō)，培訓(xùn)公務(wù)員已經(jīng)成為他們可有可無(wú)的一種工作，一些老師接受培訓(xùn)公務(wù)員的任務(wù)也是基于組織強(qiáng)制的命令而非自愿。而由于“評(píng)估還沒有深入到行為層和結(jié)果層，評(píng)估內(nèi)容過于淺顯，不夠深入和全面”，在這種氛圍下，公務(wù)員培訓(xùn)問題重重。

三、新公共管理理論視角下的公務(wù)員培訓(xùn)改革對(duì)策探析

（一）實(shí)現(xiàn)政府在公務(wù)員培訓(xùn)中的角色轉(zhuǎn)變

新公共管理理論認(rèn)為政府的工作應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”，政府并不精通于向社會(huì)提供各種服務(wù)，其認(rèn)為在日益多元化的社會(huì)里，政府試圖壟斷性提供各種服務(wù)已經(jīng)不可能。因此，政府應(yīng)該從完全承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)的任務(wù)中脫離出來(lái)，政府不應(yīng)該直接提供公務(wù)員的培訓(xùn)，而應(yīng)該從全局和戰(zhàn)略的高度來(lái)制定合適和有效的公務(wù)員培訓(xùn)制度，引導(dǎo)公務(wù)員培訓(xùn)市場(chǎng)的多元化、差異化發(fā)展，變公務(wù)員培訓(xùn)的直接提供者為公務(wù)員培訓(xùn)的指導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，從而實(shí)現(xiàn)政府在公務(wù)員培訓(xùn)中的職能轉(zhuǎn)變。伴隨著政府在公務(wù)員培訓(xùn)中職能的轉(zhuǎn)變，政府提供者的作用減少，但必須加強(qiáng)政府監(jiān)督者的作用。這也就要求政府必須發(fā)揮好公務(wù)員培訓(xùn)監(jiān)督者的作用。伴隨著公務(wù)員培訓(xùn)市場(chǎng)的多元化、差異化發(fā)展，公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)除了黨校、行政學(xué)院以及干部學(xué)院以外，還有高校、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等部門。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的增加也使得培訓(xùn)質(zhì)量存在一定問題，這就要求政府必須加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，提高公務(wù)員培訓(xùn)質(zhì)量。

（二）構(gòu)建開放競(jìng)爭(zhēng)的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制

新公共管理理論認(rèn)為，“政府是最習(xí)慣于采取壟斷方式進(jìn)行管理活動(dòng)的，它常常把競(jìng)爭(zhēng)看作是一種浪費(fèi)和重復(fù)”。其認(rèn)為“競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新……競(jìng)爭(zhēng)提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣”。在公務(wù)員培訓(xùn)體制中，也應(yīng)該逐步放棄政府完全主導(dǎo)的模式，向公務(wù)員培訓(xùn)體制注入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建開放競(jìng)爭(zhēng)的公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制。在公務(wù)員培訓(xùn)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已經(jīng)在西方國(guó)家得到很好的推廣。英國(guó)文官學(xué)院就已經(jīng)通過改革從完全撥款單位變成了自負(fù)盈虧的單位，其公務(wù)員培訓(xùn)質(zhì)量也得到了很大的提升。在我國(guó)，只有把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制中來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)公務(wù)員培訓(xùn)的市場(chǎng)化，提高現(xiàn)有公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員培訓(xùn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)然，我國(guó)的公務(wù)員培訓(xùn)市場(chǎng)化和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不是完全的照搬西方模式，而應(yīng)該和我國(guó)的基本國(guó)情相結(jié)合，對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)的不同內(nèi)容進(jìn)行不同的劃分。對(duì)于公務(wù)員專業(yè)能力的培訓(xùn)應(yīng)該進(jìn)行市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高其效率。但對(duì)于黨性培養(yǎng)、政治理論、國(guó)家大政方針等培訓(xùn)則需要在黨校、行政學(xué)院等地方進(jìn)行，這既保證了公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量，也發(fā)揮了黨校、行政學(xué)院在這方面的作用。

（三）健全公務(wù)員培訓(xùn)評(píng)估激勵(lì)約束機(jī)制

公務(wù)員培訓(xùn)的最終目的是提高公務(wù)員的綜合能力以及專業(yè)能力，從而更好地為社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)。但公務(wù)員綜合能力的提升以及培訓(xùn)目標(biāo)的達(dá)成單獨(dú)依靠培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或公務(wù)員個(gè)人是很難實(shí)現(xiàn)的。這就要求我們必須健全公務(wù)員培訓(xùn)評(píng)估的激勵(lì)約束機(jī)制。一方面，從公務(wù)員個(gè)人來(lái)看，如果缺乏健全的公務(wù)員培訓(xùn)評(píng)估機(jī)制，很難較好地對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行測(cè)評(píng)，而缺乏有效測(cè)評(píng)的公務(wù)員培訓(xùn)也會(huì)使公務(wù)員培訓(xùn)流于形式，成為公務(wù)員結(jié)交關(guān)系的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。而且沒有評(píng)估測(cè)評(píng)的公務(wù)員培訓(xùn)，公務(wù)員也不會(huì)安心接受培訓(xùn)，也不會(huì)激發(fā)公務(wù)員參加培訓(xùn)的積極性，使公務(wù)員培訓(xùn)成為公務(wù)員人人躲避的任務(wù)。另一方面，從公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，缺乏健全的公務(wù)員培訓(xùn)評(píng)估機(jī)制就會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)質(zhì)量的降低和培訓(xùn)資源的閑置與浪費(fèi)。應(yīng)建立公務(wù)員培訓(xùn)的反向測(cè)評(píng)機(jī)制，通報(bào)批評(píng)考試不合格的，并對(duì)其采取一定的措施。加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的考核，建立公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

新公共管理理論自上世紀(jì)七八十年代出現(xiàn)并最終形成以來(lái)，對(duì)西方行政體制改革起到了很好的理論指導(dǎo)作用。在當(dāng)前我國(guó)的特殊國(guó)情下，新公共管理理論對(duì)我國(guó)仍具有一定的指導(dǎo)意義。通過新公共管理理論對(duì)我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)體制進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其困境，找尋其對(duì)策具有很好的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，在公務(wù)員培訓(xùn)體制改革中對(duì)新公共管理理論的運(yùn)用并不是照搬西方理論與經(jīng)驗(yàn)，完全西化，而是在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的前提下對(duì)我國(guó)的公務(wù)員培訓(xùn)體制進(jìn)行分析。我國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)體制是公務(wù)員制度的重要組成部分，其改革仍然任重而道遠(yuǎn)。

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