張婧宜 曾桂芳

華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，河北 唐山 063000

一、行政公益訴訟訴前程序概述

2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，[1]使行政公益訴訟開(kāi)始有據(jù)可循。2017年6月27日決定在《行政訴訟法》第25條增加一款作為第四款，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力，鋪開(kāi)了行政公益訴訟的局面。與此同時(shí)，還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在提起行政訴訟之前，“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議督促其依法履行職責(zé)”可見(jiàn)行政公益訴訟訴前程序指的是檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為而影響公共利益的行為先行通過(guò)檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或依法履行職責(zé)。由此可見(jiàn)，行政公益訴訟的訴前程序主要內(nèi)容為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督建議。

二、行政公益訴訟訴前程序性質(zhì)

(一)前置性

在新修訂的《行政訴訟法》第25條第四款的條款表述中，使用了“應(yīng)當(dāng)”一詞?！皯?yīng)當(dāng)”是在命令性條款中使用的詞語(yǔ)，而命令性條款則要求相關(guān)的主體必須為一定行為。由此可以看出，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，必須先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，即提起公益訴訟必須先啟動(dòng)訴前程序，由此可見(jiàn)，訴前程序在整個(gè)訴訟中具有必經(jīng)性和前置性。

(二)獨(dú)立性

訴前程序不依附于訴訟程序而存在，其自身具有獨(dú)立性。在檢查機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前，要先建議、督促行政機(jī)關(guān)改正違法行為或履行職責(zé)。訴前程序以這樣一種柔和的對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式，一方面是對(duì)行政權(quán)行使的一種尊重，另一方面促使行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的程序。[2]以不通過(guò)訴訟的方式解決行政機(jī)關(guān)不作為和亂作為的問(wèn)題，達(dá)到了和訴訟同樣的效果。因此，行政公益訴訟訴前程序可以以其自身的功能化解糾紛，而不必經(jīng)訴訟程序，具有獨(dú)立性。

(三)限權(quán)性

行政公益訴訟的訴前程序是檢察院行使監(jiān)督權(quán)的一種新型方式。作為公共利益的代表，檢察院在掌握權(quán)力的同時(shí)也需要依法履行職責(zé)。倘若賦予檢察院直接啟動(dòng)訴訟程序而無(wú)需經(jīng)過(guò)其他步驟，將可能導(dǎo)致權(quán)力濫用或權(quán)力怠于行使，進(jìn)而造成制度資源的浪費(fèi)。[3]而訴前程序的設(shè)立，不僅是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督，也是通過(guò)行政機(jī)關(guān)自身糾錯(cuò)的方式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的一種牽制和限制。因此，法定訴前程序?qū)z察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一種限制權(quán)利的程序，因此其亦具有限權(quán)性。

三、行政公益訴訟訴前程序價(jià)值

(一)提供了對(duì)公共利益多元化救濟(jì)途徑

行政機(jī)關(guān)依法履行對(duì)社會(huì)的治理責(zé)任，而行政機(jī)關(guān)一些亂作為或不作為常常會(huì)致使公共利益受損。行政公益訴訟的出臺(tái)彌補(bǔ)了這個(gè)缺陷，拓展了在行政訴訟框架制度下加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為司法監(jiān)督的空間，彌補(bǔ)了對(duì)公共利益進(jìn)行司法救濟(jì)的空白。[4]而行政公益訴訟的訴前程序以檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的方式，行政機(jī)關(guān)自查、自省、自己改正問(wèn)題，這種方式則為解決行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為提供了新思路。

(二)節(jié)約成本、提高效率

訟是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的活動(dòng)。而行政公益訴訟的案件大多數(shù)為侵犯公共利益或者國(guó)家利益的案件。對(duì)于此類(lèi)案件，若耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，會(huì)大量的耗費(fèi)國(guó)家財(cái)力、物力、人力資源。訴前程序以行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)為主，且行政機(jī)關(guān)職能范圍內(nèi)具有行政專(zhuān)長(zhǎng)，能夠快速、專(zhuān)業(yè)的反映到問(wèn)題所在、并及時(shí)改正，可起到節(jié)約成本、提高效率的作用，且更有利于糾正錯(cuò)誤。

(三)提高行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性

從權(quán)利的劃分來(lái)看，在訴前程序中是監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系；而在行政訴訟程序中則變?yōu)樗痉?quán)與行政權(quán)的對(duì)抗。在訴前程序中，是由檢察機(jī)關(guān)的建議而啟動(dòng)的一種行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行自我糾錯(cuò)的程序。進(jìn)入司法程序后，司法機(jī)關(guān)對(duì)案件展開(kāi)調(diào)查、作出判決，行政機(jī)關(guān)被動(dòng)履行判決。從行政機(jī)關(guān)自身利益角度看來(lái)講，主動(dòng)改正違法行為、履行職責(zé)更有利于其自身職能的發(fā)揮。因此，相比較之下，訴前程序有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性，提高行政效率和行政質(zhì)量。

(四)維護(hù)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的和諧

在訴訟過(guò)程中，兩造勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)針?shù)h相對(duì)的局面。這種狀態(tài)容易造成檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的沖突和矛盾。而訴前程序以檢察機(jī)關(guān)柔和的建議，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)為主，有利于維護(hù)雙方的和諧關(guān)系。