趙培珪

重慶市酉陽(yáng)縣人民檢察院，重慶 409800

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在依法治國(guó)進(jìn)程和創(chuàng)新社會(huì)管理中發(fā)揮著特殊作用、擔(dān)負(fù)著重要使命。根據(jù)最高檢的部署要求，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索設(shè)立派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，為服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)平安建設(shè)、強(qiáng)化基層監(jiān)督等方面起到了很好的效果。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在適合新時(shí)代工作的新要求、群眾的新期待中，也存在一些問(wèn)題和不足，本文以重慶市某縣為例，對(duì)檢察室如何發(fā)展作一探討。

一、派出檢察室發(fā)展存在的問(wèn)題和不足

(一)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室認(rèn)識(shí)不到位

部分基層干部和少數(shù)干警對(duì)設(shè)置派出檢察室認(rèn)識(shí)不到位，重視不足。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)設(shè)置基層檢察室從無(wú)到有、從有到無(wú)，現(xiàn)在又重新設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對(duì)檢察室的生命周期不看好，持懷疑態(tài)度。有的群眾認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)就是打擊違法犯罪分子，自己是守法公民，和自己掛不上鉤離得很遠(yuǎn)，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對(duì)自己影響不大，沒(méi)有什么好處。有的群眾對(duì)檢察室不了解，曉度率低，有的群眾習(xí)慣性的找上級(jí)機(jī)關(guān)，認(rèn)為基層檢察室解決不了實(shí)際問(wèn)題。少數(shù)干警認(rèn)為，檢察室就是搞搞法制宣傳，發(fā)發(fā)傳單、走訪下群眾，收集摸排的一些線索自己也不能獨(dú)立辦理，又沒(méi)有考核項(xiàng)目，對(duì)全院整體績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有貢獻(xiàn)率，作用不大，可有可無(wú)；同時(shí)，在人手本身緊張的情況下，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室勢(shì)必分散了辦案力量，對(duì)主業(yè)工作是一種牽絆。

(二)檢察室法律地位不明確

目前，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室其主要依據(jù)是最高檢制定的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》，從《憲法》和《人民檢察院組織法》中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置沒(méi)有明確定位。唯一相關(guān)聯(lián)的規(guī)定只有《人民檢察院組織法》第二條，“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)”。條文中“根據(jù)工作需要”和“等”的字眼，就廣義上的解釋，為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室預(yù)留了法律空間，但該規(guī)定在肯定列舉的地域范圍中沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)置的是人民檢察院不是檢察室。

(三)檢察室工作職能不突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能。最高檢《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，都明確了派出檢察室的職責(zé)任務(wù)，市院印發(fā)的《重慶市檢察機(jī)關(guān)派出基層檢察室工作規(guī)則(試行)》和《重慶市檢察機(jī)關(guān)派出基層檢察室管理辦法(試行)》，對(duì)派出基層檢察室職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化。無(wú)論是最高檢的《條例》和《意見(jiàn)》，還是市院的《規(guī)則》和《辦法》，對(duì)檢察室的職責(zé)定位仍不夠全面具體，規(guī)定的履職范圍也比較原則，操作性不強(qiáng)，且大多職責(zé)也是案件最前端工作，如對(duì)“兩所一庭”的監(jiān)督，僅僅對(duì)派出所監(jiān)督有市檢察院和市公安局會(huì)簽的《關(guān)于派出基層檢察室開(kāi)展對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作工作的意見(jiàn)》為指導(dǎo)，對(duì)法庭、司法所的監(jiān)督，沒(méi)有形成協(xié)作機(jī)制，不能切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)。由于職能定位不突出，協(xié)作機(jī)制不完善，導(dǎo)致檢察室的工作側(cè)重點(diǎn)各有千秋，有的打造為辦案型檢察室，突出辦理批捕、起訴案件；有的打造為服務(wù)型檢察室，側(cè)重于接待當(dāng)事人申訴控告，法律宣傳和化解矛盾糾份，為業(yè)務(wù)部門(mén)提供案件線索；有的打造為全能型檢察室，既開(kāi)展法律服務(wù)，維護(hù)穩(wěn)定，又獨(dú)立辦理批捕起訴案件，黨委政府交辦的事也做，導(dǎo)致工作成效不明顯、亮點(diǎn)不突出，最終什么事也沒(méi)有做好。

(四)檢察室運(yùn)行模式不統(tǒng)一

探索設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是最高檢作出的重大決策部署，各個(gè)地方行動(dòng)不一，以重慶為例，多的區(qū)縣設(shè)置了4個(gè)檢察室，少的1個(gè)甚至沒(méi)有。有的迫于上級(jí)壓力，在決策前缺乏必要的調(diào)查論證，急功近利，盲目跟風(fēng)，存在一哄而上，搞一刀切的情況。機(jī)構(gòu)編制不一，地位尷尬。有的沒(méi)有行政級(jí)別和固定編制，如籌建的龔灘檢察室；有的批復(fù)了機(jī)構(gòu)級(jí)別，但沒(méi)有人員編制，如運(yùn)行的龍?zhí)稒z察室。辦公場(chǎng)所不一，形式各樣。在辦公場(chǎng)地來(lái)源上，有的由當(dāng)?shù)卣峁械淖庥棉k公用房，有的自建解決辦公用房；在辦公用房面積上，有的僅有20平方米，有的達(dá)6000余平方米，差距較大。人員配備不一，隨意性大。在人員配備的形式上，有的明確正式干警，實(shí)行定點(diǎn)+巡回的方式，長(zhǎng)期駐點(diǎn)蹲守辦公；有的安排正式干警“客串”，逢鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集或重大活動(dòng)定期辦公，平時(shí)由聘請(qǐng)的文員駐守；有的身兼數(shù)職，有工作安排便駐室辦公。在人員配備的數(shù)量上，有的只有1名正式干警，有的達(dá)32人。在人員配備的結(jié)構(gòu)上，有的均為老同志，年齡結(jié)構(gòu)老化，有的將檢察室作為解決職級(jí)待遇或“甩包袱”的地方；有的法律專業(yè)比例較低，有的缺乏業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)。工作職責(zé)不一，監(jiān)督乏力。沒(méi)有承辦具體案件的檢察室，既使通過(guò)座談交流、列席庭審、查閱案卷等形式，也很難深入其中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，法庭、派出所和司法所多是疲于應(yīng)對(duì)，監(jiān)督游離于表面，形成“虛化”。有的檢察室承辦批捕起訴案件，能從辦案中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，更重要的是，通過(guò)辦案讓監(jiān)督手段更具剛性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室發(fā)展的對(duì)策建議

(一)提高設(shè)置派出檢察室重要意義的認(rèn)識(shí)

一是踐行以人民為中心發(fā)展理念的重要舉措。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。要堅(jiān)持以最廣大人民根本利益為檢察工作的最高標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，以人民為中心想問(wèn)題、作決策、抓工作，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，是檢察機(jī)關(guān)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。雖然近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力不斷提升，服務(wù)基層群眾的舉措不斷豐富、形式不斷多樣，但面對(duì)基層工作的新形式、群眾的新期待，檢察工作尚不能完全滿足群眾日益增強(qiáng)的法治需求。適時(shí)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，在檢察機(jī)關(guān)與基層群眾之間架起一座橋梁，通過(guò)與基層群眾“零距離”、面對(duì)面的接觸，發(fā)揮檢察室貼近基層、貼近群眾的作用，打造老百姓家門(mén)口的“檢察院”，使檢察專業(yè)化與群眾路線更好地結(jié)合，讓更多的群眾聽(tīng)到檢察聲音、感受檢察服務(wù)。二是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的直接體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，關(guān)鍵和基礎(chǔ)在農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)。設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，更有利于收集基層信息、強(qiáng)化基層監(jiān)督，打擊危害農(nóng)村穩(wěn)定、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和侵害農(nóng)民利益的犯罪；有利于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村土地承包、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等民事行政訴訟的法律監(jiān)督；有利于開(kāi)展對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和危害食藥品安全提起公益訴訟。同時(shí)，還可以結(jié)合辦案助推鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。三是完善基層政法組織體系的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)設(shè)置了五級(jí)組織構(gòu)架的黨政體制，在相應(yīng)層級(jí)分別設(shè)置了行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，而檢察機(jī)關(guān)只設(shè)置到縣一級(jí)。目前，公安派出所、司法所均形成了“一鄉(xiāng)一所”的建設(shè)模式，法院也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)了片區(qū)法庭，只有檢察機(jī)關(guān)仍在探索性的建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，造成檢察機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的運(yùn)行和執(zhí)法司法活動(dòng)缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督。設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，使其與人民法庭、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所共同組成完備的基層政法組織體系，更好發(fā)揮基層司法機(jī)構(gòu)整體效能，進(jìn)一步促進(jìn)依法行政和構(gòu)建公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。

(二)明晰管理模式強(qiáng)化組織保障

一是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律地位。建議提請(qǐng)修改《人民檢察院組織法》，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室寫(xiě)入檢察院組織法，明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置檢察室的規(guī)定，讓檢察室的職能職責(zé)上升到法律的層面，使其履行職能職責(zé)有法可依、有法為據(jù)。二是進(jìn)一步科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)檢察室。要因地制宜、量力而行，充分考慮現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力等條件，統(tǒng)籌擬選址鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、社會(huì)治安形勢(shì)、輻射功能強(qiáng)度等因素，科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)，做到成熟一個(gè)、設(shè)立一個(gè)、鞏固一個(gè)，不搞齊步走、一刀切。三要進(jìn)一步理清關(guān)系加強(qiáng)內(nèi)部管理。要建立統(tǒng)一規(guī)范的組織體系，在市院設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全市檢察室工作的指導(dǎo)，增強(qiáng)工作力度，做實(shí)管理舉措。要理順業(yè)務(wù)部門(mén)和檢察室的關(guān)系，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)縣檢察院各業(yè)務(wù)部門(mén)和檢察室的職責(zé)，完善業(yè)務(wù)指導(dǎo)、線索移送、案件辦理機(jī)制，形成工作合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。要建立檢察室干警交流輪崗制度，檢察室工作條件艱苦，工作量和工作難度大，到檢察室工作一定期限的干警要實(shí)行交流輪崗，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)做實(shí)做穩(wěn)檢察室新的增長(zhǎng)點(diǎn)

充分發(fā)揮檢察室作為“莎姐”工作下沉到鄉(xiāng)村的平臺(tái)作用，實(shí)現(xiàn)基層檢察室與“莎姐”工作同臺(tái)共舞、同向發(fā)力，共同推動(dòng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化水平的提升。一要靈活形式開(kāi)展法制教育。結(jié)合中小學(xué)生品德教育和身心發(fā)展特點(diǎn)，編寫(xiě)法制教育講稿，編印動(dòng)漫手冊(cè)，增強(qiáng)法制教育的針對(duì)性和實(shí)效性。突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，開(kāi)展校園欺凌預(yù)防宣傳、青少年維權(quán)教育，通過(guò)以案說(shuō)法、法制講座、互問(wèn)互答等形式，提高學(xué)生參與的趣味性、積極性，在寓教于樂(lè)的過(guò)程中，靈活多樣地培養(yǎng)未成年人尊法學(xué)法守法用法、自愛(ài)自護(hù)的意識(shí)和能力，從源頭上預(yù)防和減少案件發(fā)生。要落實(shí)中小學(xué)校法制副校長(zhǎng)制度，聯(lián)合法院開(kāi)展“法庭進(jìn)校園”。要利用“莎姐”大普法契機(jī)，因地制宜建設(shè)預(yù)防犯罪法治教育基地，重點(diǎn)開(kāi)展法制宣傳、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，講好檢察故事、傳播法治能量、傳遞司法信心，引導(dǎo)基層群眾明大德、守公德、嚴(yán)私德。二要努力挽救涉罪未成年人。認(rèn)真貫徹“教育、感化、挽救”的方針，對(duì)擬作不起訴的案件協(xié)助開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，制作社會(huì)調(diào)查報(bào)告。對(duì)不起訴的在校未成年犯罪嫌疑人，與教委主管部門(mén)和就讀學(xué)校銜接，幫助重返校園完成學(xué)業(yè)。開(kāi)展未成年社區(qū)矯正對(duì)象調(diào)查摸底，定期開(kāi)展巡訪和幫教，幫助涉罪未成年人更好地實(shí)行成長(zhǎng)；建立未成年矯正對(duì)象關(guān)愛(ài)微信群，引導(dǎo)自立自強(qiáng)，協(xié)助學(xué)藝求職順利回歸社會(huì)。要探索引入第三方機(jī)構(gòu)，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，開(kāi)展對(duì)涉罪未成年人跟蹤幫教，提高未成年人司法保護(hù)質(zhì)量和效果。