王衛(wèi)真

近年來，在墾區(qū)集團化的改革中，不斷推進農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化，不斷創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式，在處置原劃撥土地時，大多選擇作價出資（入股）的方式?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)[2015]33號）和《關(guān)于擴大國有土地使有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)[2016]20號）對省級以上政府批準實行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司等農(nóng)墾企業(yè)，其使用的原生產(chǎn)經(jīng)營性國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，經(jīng)批準可以采取作價出資（入股）方式處置作出了原則規(guī)定。但在具體操作上還沒有專門的政策，主要還是參照國企改革土地資產(chǎn)處置政策辦理。本文就國企改革土地資產(chǎn)處置政策做以介紹，以便于農(nóng)墾企業(yè)在改革中處置土地資產(chǎn)時借鑒和參考。

一、國有企業(yè)改革中以國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地政策的產(chǎn)生和發(fā)展

以國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地政策，是適應國有企業(yè)改革提出的。1992年，國家土地管理局和國家體改委聯(lián)合出臺的《關(guān)于印發(fā)<股份制試點企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定>的通知》，首次提出國有企業(yè)實行股份制改造必須實行土地資產(chǎn)作價出資（入股）處置，要求“改組或新設(shè)股份制企業(yè)時，涉及的國有土地使用權(quán)必須作價入股”。1993年，國家頒布的《公司法》第二十四條明確規(guī)定：“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資”。1998年，原國家土地管理局頒布了《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局第8號令），對國家作價出資（入股）政策的內(nèi)涵及適用范圍予以明確。同年，《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國務院令第256號）頒布，將國有土地使用權(quán)作價出資或者入股明確為土地有償使用方式之一。至此，源于企業(yè)改制的國有土地使用權(quán)作價出資（入股）成為國有土地有償使用的法定方式。

二、國有企業(yè)改革中以國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地政策的概念、權(quán)能及特點

（一）概念

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局第8號令）明確，國有土地使用權(quán)作價出資（入股）是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。國家作價出資方式和國家作價入股方式是兩種方式，但這兩種方式?jīng)]有質(zhì)的區(qū)別，其的區(qū)別在于：國家作價出資方式，適用于新設(shè)企業(yè)為有限責任公司；國家作價入股方式，適用于新設(shè)企業(yè)為股份有限公司。

（二）權(quán)能

土地使用權(quán)作價出資（入股）的權(quán)能等同于出讓土地使用權(quán)，在批準的使用年期內(nèi)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。經(jīng)批準改變用途的，應補繳不同用途的土地出讓金差價。其政策依據(jù)主要有以下兩個：一是，1997年，原國家土地管理局印發(fā)的《對關(guān)于執(zhí)行股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定中幾個問題的請示的批復》（國土批[1997]56號）中有明確規(guī)定，即：對原劃撥土地使用權(quán)采取國家股入股的，股份制企業(yè)對入股的土地享有出讓土地使用權(quán)同等的權(quán)利。二是，國土資規(guī)[2016]20號文進一步明確“作價出資或者入股土地使用權(quán)實行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價管理制度”。

（三）特點

從上述概念和權(quán)能可以看出，國有企業(yè)改革時，以國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地，具有以下三個特點：一是企業(yè)取得土地使用權(quán)的同時，政府沒有收取相應的土地價款，而是把這部分價款作為國家資本金又投向了企業(yè)。二是企業(yè)不必一次性支付數(shù)額較大的土地出讓金，卻擁有了與出讓土地使用權(quán)一樣的權(quán)能，降低了企業(yè)改革的成本。三是國家與企業(yè)在土地資產(chǎn)上形成利益共享、風險共擔的關(guān)系。

三、國有企業(yè)改革中以國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地政策的適用范圍和條件

（一）適用范圍

根據(jù)國土資源部《關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)[1999]433號）的規(guī)定，采用國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地，主要適用于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，承擔國家計劃內(nèi)重點技術(shù)改造項目的企業(yè)。這類企業(yè)的改制方案，通常是由國務院或省級人民政府批準的。

近年來，隨著改革的不斷深化，國有土地使用權(quán)作價出資（入股）政策的適用范圍已從國企改革土地資產(chǎn)處置逐步擴大到了科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制、事業(yè)單位改革、文化體制改革和農(nóng)墾改革等重大改革涉及的原劃撥土地處置。特別是2015年出臺的中發(fā)[2015]33號文，首次將國有農(nóng)用地納入土地資產(chǎn)處置范圍，明確農(nóng)墾改革中可按需要采取作價出資（入股）方式處置原劃撥國有農(nóng)用地，將國有土地使用權(quán)作價出資（入股）政策在適用的地類上，從國有建設(shè)用地擴展到了國有農(nóng)用地。

（一）條件

便于準確理解和把握上述適用范圍，根據(jù)國土資源部《關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)[2001]44號）等有關(guān)文件要求，采取國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地，除必須權(quán)屬合法、無爭議，已辦理土地登記，有土地使用權(quán)證書外，還須同時具備兩個條件：一是必須是省級以上人民政府批準實行授權(quán)經(jīng)營或國家控股公司試點的企業(yè)，也就是通常說的要有國家授權(quán)投資機構(gòu)資格；二是改制方案必須經(jīng)省級以上人民政府批準。目前，企業(yè)擁有的授權(quán)投資機構(gòu)資格，都是由國務院或省級人民政府授予的。

在辦理企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置中是否擁有授權(quán)投資機構(gòu)資格一般存在兩種情況，一種是企業(yè)在組建時，國務院或省級人民政府就已經(jīng)批準其為國家授權(quán)投資機構(gòu)，這種企業(yè)在進行土地處置時，已經(jīng)符合采取國家作價出資（入股）方式處置土地的資格要求。另一種是改制時企業(yè)尚不具備授權(quán)投資機構(gòu)資格，這種企業(yè)擬對其改制涉及的原劃撥土地如擬采用國家作價出資（入股）方式處置，需要向省級以上人民政府提出授權(quán)投資機構(gòu)資格申請，這個申請通常在企業(yè)改制方案中一并提出，經(jīng)批準后，獲得授權(quán)投資機構(gòu)資格。

四、國有企業(yè)改革中以國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地的審批和辦理程序

（一）審批流程及權(quán)限

按照現(xiàn)行政策規(guī)定，國有企業(yè)改革時，采取國家作價出資（入股）方式處置原劃撥土地的，由省級以上國土資源主管部門分兩次受理并批復：

第一次是土地資產(chǎn)處置總體方案的核準。根據(jù)省級以上人民政府的企業(yè)改革批準文件，由企業(yè)擬定土地資產(chǎn)處置總體方案并向有批準權(quán)的國土資源主管部門申請核準，核準通過后，由國土資源主管部門向企業(yè)下發(fā)核準函。土地資產(chǎn)處置總體方案核準后，由企業(yè)自主委托具備相應土地估價資質(zhì)的機構(gòu)進行評估，依據(jù)土地狀況和估價結(jié)果，擬訂土地資產(chǎn)處置的具體方案，并向土地所在地的市、縣國土資源主管部門申請初審，由土地所在地的市、縣國土資源主管部門對土地產(chǎn)權(quán)狀況、地價水平進行審查并出具初審意見。

第二次是土地資產(chǎn)處置批復。經(jīng)土地所在地的市、縣國土資源主管部門初審合格后，由企業(yè)持改制方案、土地估價報告、土地資產(chǎn)處置具體方案和初審意見，到原核準的國土資源主管部門申請辦理土地估價報告?zhèn)浒负屯恋刭Y產(chǎn)處置審批。獲得批準后，由企業(yè)持處置批準文件到國有資源管理部門辦理國有資本金轉(zhuǎn)增手續(xù)后，再到土地所在地的市、縣土地行政主管部門辦理土地變更登記。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國土資源主管部門對土地資產(chǎn)處置方案核準和審批實行集體會審，初審機關(guān)不得干預土地資產(chǎn)的具體處置方式。

據(jù)企業(yè)資產(chǎn)隸屬關(guān)系不同，審批權(quán)限也不同。一般分兩種情況：

一種情況是改制方案由國務院或國務院授權(quán)部門批準的，其土地資產(chǎn)處置方案報國土資源部審批，同時提交土地估價報告。企業(yè)取得土地資產(chǎn)處置批復后，到土地所在地的市、縣國土局辦理變更登記手續(xù)。

另一種情況是改制方案由省級人民政府或其授權(quán)部門批準的，其土地資產(chǎn)處置方案報同級國土資源主管部門審批，同時提交土地估價報告。企業(yè)取得土地資產(chǎn)處置批復后，到土地所在地的市、縣國土局辦理變更登記手續(xù)。除特別規(guī)定外，目前市、縣人民政府無權(quán)批準以國家作價出資（入股）方式處置企事業(yè)單位原劃撥土地。

（二）辦理程序

國有企業(yè)改革在申請土地資產(chǎn)處置時，可根據(jù)《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局第8號令）等有關(guān)文件要求，按以下程序辦理：

1.擬定土地使用權(quán)處置方案。企業(yè)改革涉及土地使用權(quán)處置時，由原企業(yè)擬定土地使用權(quán)處置方案。方案的主要內(nèi)容應包括改革的形式和內(nèi)容、現(xiàn)使用土地的狀況和擬處置土地的狀況，擬采用的處置方式等。

2.土地評估結(jié)果確認和土地使用權(quán)處置方案審批。企業(yè)應自主委托具有相應土地估價資質(zhì)的機構(gòu)進行土地評估，并依據(jù)土地狀況和評估結(jié)果，擬定土地資產(chǎn)處置的具體方案。地價評估結(jié)果和土地使用權(quán)處置方案應當報有批準權(quán)的人民政府國土資源主管部門確認和審批。報批時還應同時提交企業(yè)改革的批準文件、土地使用權(quán)證書以及其他有關(guān)材料。

3.變更土地登記。土地使用權(quán)處置方案經(jīng)批準后，企業(yè)應持批準文件和其它有關(guān)文件，到土地所在地的市、縣國土資源主管部門辦理土地登記手續(xù)，取得作價出資（入股）土地使用權(quán)。

附：相關(guān)法規(guī)政策

（一）法律法規(guī)

1.《土地管理法》

2.《城市房地產(chǎn)管理法》

3.《土地管理法實施條例》

4.《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務院55號令）

（二）中共中央國務院文件

1.《國務院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）

2.《國務院關(guān)于促進企業(yè)兼并重組的意見》（國發(fā)[2010]27號）

3.《國務院關(guān)于進一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》（國發(fā)[2014]14號）

4.《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2014〕15號）

5.《中共中央、國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)2015（22）號）

6.《中共中央、國務院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)（2015）33號）

7.《國務院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕82號）

（三）原國家土地管理局和國土資源部有關(guān)文件

1.《對關(guān)于執(zhí)行股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定中幾個問題的請示的批復》（國土批[1997]56號）

2.《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局8號令）

3.《國土資源部關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見的通知》（國土資發(fā)[1999]433號）

4.《關(guān)于印發(fā)<企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置審批意見（試行）>和<土地估價報告?zhèn)浒皋k法（試行）>的通知》（國土資廳發(fā)[2001]42號）

5.《國土資源部關(guān)于改革土地估價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)（2001）44號）

6.《國土資源部 發(fā)展改革委 科技部 工業(yè)和信息化部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 商務部關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）

7.《關(guān)于擴大國有土地使有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)[2016]20號）