溫州甌江口產業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

城市軌道交通領域實施建設用地使用權作價出資的思考

溫州甌江口產業(yè)集聚區(qū)土地儲備中心 鄭巧鳳

軌道交通是城市公共交通網絡的核心組成部分，推進軌道交通場站及周邊土地進行綜合開發(fā)利用，是進一步提高城市土地資源集約利用水平、緩解公共交通基礎設施建設投融資壓力和加強軌道交通運營收支平衡的有效途徑，對提升軌道交通建設、運營管理水平具有重要意義。但軌道交通建設項目一般投資額較大的特點，如何解決資金來源及日常運行虧損，成為擺在地方政府面前現(xiàn)實而又緊迫的問題。

一、建設用地使用權作價出資的定義

關于建設用地使用權作價出資，目前相關法律法規(guī)或行政規(guī)定并未給出明確的定義。

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》（國土資源部8號令）中給出了國有企業(yè)改制過程中，“國家以土地使用權作價出資（入股）”的定義，其規(guī)定：“本規(guī)定所稱國家以土地使用權作價出資（入股）是指國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業(yè)，該土地使用權由新設企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關于土地使用權的規(guī)定轉讓、出租、抵押。土地使用權作價出資（入股）形成的國家股股權，按照國有資產投資主體由有批準權的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權持股單位持有”。根據《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》的規(guī)定，土地“以作價出資（入股）方式處置的，土地使用權在使用年期內可依法轉讓、作價出資、租賃或抵押”。

因此，筆者認為，建設用地使用權作價出資是指國家以一定年限的國有土地使用權作價，作為投資投入股份有限公司或者有限責任公司，相應的土地使用權轉化為國家對企業(yè)出資的國家資本金或股本金。作價出資（入股）取得的建設用地使用權的性質與出讓土地使用權權利性質一致，在使用年期內可以依法轉讓、作價出資、出租、抵押等。建設用地使用權人將建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。

二、建設用地使用權作價出資的法律法規(guī)政策規(guī)定

《中華人民共和國土地管理法》第五十四條“使用權取得方式”中明確：“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府批準，可以以劃撥方式取得……”。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權作價出資或者入股”。

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》（國土資源部8號令）中規(guī)定“根據國家產業(yè)政策，需由國家控股的關系國計民生、國民經濟命脈的關鍵領域或基礎性行業(yè)企業(yè)，經省級以上人民政府土地行政管理部門批準，可以采取國家以土地作價出資（入股）方式處置”。

《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)〔2001〕44號）中規(guī)定：“對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的企業(yè)，方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地”。

《中華人民共和國物權法》第一百三十七條規(guī)定：“設立建設用地使用權可通過出讓或劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣、等公開競價的方式出讓”。

此外，國辦發(fā)〔2011〕59號、國辦發(fā)〔2015〕42號還分別明確了“政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發(fā)市場”“公共服務領域的部分設施項目”用地，可以采用作價出資（入股）

的方式辦理用地手續(xù)。

從上述法律法規(guī)，及政策文件規(guī)定不難看出，建設用地作價出資（入股）是與出讓、租賃等方式并列的建設用地有償使用的方式之一。作價出資（入股）土地使用權的權利性質與出讓土地使用權權利性質一致，在使用年期內可依法轉讓、出租、抵押等。但該方式的使用范圍有嚴格的限定，除部分公益性項目或公共服務設施項目用地外，必須是具有省級以上人民政府批準的國有企業(yè)，改制時對其使用的生產經營性國有劃撥土地，方可采用此方式配置。

三、相關地區(qū)建設用地使用權作價出資基本做法及問題

1.基本做法

目前，全國范圍內除深圳、南寧、貴陽市已實施開展了對建設用地使用權作價出資工作的探索外，未見其他城市開展該項工作的相關報道。

一是深圳市相關做法。深圳市為了解決機場、軌道交通等大型基礎設施建設項目的建設資金及運行成本問題，將作價出資方式供應建設用地使用權作為土地利用管理綜合改革試點的內容，在該方面進行了探索。該市直接以《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條確認“國有土地使用權作價出資或者入股”是國有土地有償使用方式之一以及《深圳市土地出讓條例》為依據，由深圳市人民政府選擇經營性開發(fā)用地實施作價出資，將土地使用權注入國有獨資的市地鐵集團有限公司、市機場集團有限公司、市特區(qū)建設發(fā)展集團有限公司等全資國有企業(yè)，封閉運行。完成增資手續(xù)后由機場或地鐵集團進行開發(fā)運行，土地使用權可依法轉讓、出租、抵押。目前，該市已經完成了部分經營性用途地塊的作價出資工作。

二是南寧市相關做法。南寧市通過地方立法的方式解決作價出資法律依據不足的問題。目前南寧市正在制定《南寧市城市軌道交通管理條例》，該條例中明確了城市軌道交通建設項目國有土地使用權作價出資的相關規(guī)定，明確在保證公益性、公共性設施優(yōu)先安排的前提下，對軌道交通場站周邊及上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)用地實行作價出資，并賦予該市政府作價出資方案的審批權。作價出資的對象限定為“本市國有軌道交通建設和運行單位”。該條例實施后，直接解決該市在土地作價出資方面的法律支撐問題。

三是貴陽市相關做法。貴陽市在建設用地作價出資方面主要參照國企改制中土地作價出資有關做法，但在具體操作上稍有區(qū)別。就軌道交通建設中作價出資問題，貴陽市人民政府向貴州省國土資源廳和貴州省人民政府上報了專門的報告，并經省政府同意。在具體執(zhí)行上，參照國有企業(yè)改制中劃撥土地使用權處置的方式，由該市軌道交通公司提出具體的作價出資方案和作價出資金額，經市國土資源局審核后，由軌道交通公司上報市政府審批后執(zhí)行。在作價出資地塊的范圍上，該市與南寧市基本類似，主要為軌道交通場站周邊及上蓋綜合開發(fā)地塊。

2.存在問題

從目前上述三個城市開展相關工作有關情況看，在軌道交通領域開展建設用地使用權作價出資工作，將可能主要面臨以下三方面的問題。

一是開展該項工作的法律依據不足，對經營性用地直接以作價出資方式供地，有違法物權法等相關法律對土地供應方式規(guī)定的嫌疑。二是土地作價后對國有資產管理造成較大的壓力。建設用地使用權作價后，將直接以國有資產的形式進行管理，在土地市場不穩(wěn)定的前提下，如地價大幅下降，則該部分國有資產額度將直接受到影響，為國有資產保值增值帶來較大壓力。三是對軌道交通公司開發(fā)能力帶來較大挑戰(zhàn)。建設用地使用權作價出資后，將由軌道交通公司進行直接的開發(fā)建設，尤其是商品開發(fā)性項目的開發(fā)要求軌道交通公司具有較強的開發(fā)實力。

四、關于溫州市在軌道交通領域實施作價出資的建議

綜合以上法律法規(guī)政策文件的規(guī)定，以及借鑒國內深圳、南寧、貴陽等地的做法，對溫州市在軌道交通領域實施作價出資工作提出如下建議。

1.關于作價出資的對象。必須是本市國有獨資的城市軌道交通建設運行企業(yè)（市鐵投集團）。

2.關于作價出資地塊的范圍。必須嚴格限定在軌道交通上蓋或與軌道交通站場實施綜合開發(fā)的地塊。

3.關于審批依據和審批權限。建議參照南寧市相關做法，盡快啟動城市軌道交通建設的地方立法，解決軌道交通建設項目實施土地作價出資的法律依據和地方政府的審批權限問題。在地方立法到位前，建議參照國有企業(yè)改制中土地作價出資有關審批權限，土地作價出資方案經省國土資源廳審核后報省人民政府批準。

4.關于作價出資地塊的權能。在作價出資手續(xù)履行完畢后，作價出資使用權可依法轉讓、出資、抵押。由市國資管理部門做好國有資產的管理。

5.其他。鑒于溫州市區(qū)房地產市場供求形勢及市鐵投集團的開發(fā)建設經驗，建議嚴格控制作價出資規(guī)模，穩(wěn)步推進，避免對房地產市場形成較大沖擊或形成土地閑置。