柴冬梅 徐 旭

重慶市人民檢察院第五分院，重慶 404100

校園欺凌和暴力引發(fā)的案件逐年攀升，其中一些典型案件導致了被害人重傷或者死亡的惡性后果，引起廣泛輿論關注。檢察機關一直重視未成年人的綜合保護和犯罪預防，積極參與校園安全建設。近年來，檢察機關在開展防治校園欺凌和暴力工作實踐中采取了一系列的防控措施推進安全校園建設。同時工作中也反映出一些問題，亟待采取措施進一步整改和完善。

一、檢察機關參與校園安全建設情況

2017年以來，最高人民檢察院先后出臺《未成年人刑事檢察工作指引(試行)》《關于全面加強未成年人國家司法救助工作的意見》、《關于開展未成年人刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理試點工作的通知》等文件切實提升未成年人檢察工作質(zhì)量，保障未成年人合法權益。針對校園安全方面存在的突出問題，最高人民檢察院與教育部等其他中央八部門專門制定了《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》等防控校園安全風險的文件，指導各地各級檢察機關積極參與校園安全建設。2017年以來，全國檢察機關批準逮捕發(fā)生在中小學校園的侵犯未成年人犯罪案件3081人、起訴3923人。案件辦理后，檢察機關還會會同相關主管部門對案發(fā)學校進行安全檢查整頓，幫助學校完善安全管理制度。

特別值得一提的是，近年來檢察機關針對未成年被害人的保護和救助措施有了明顯的提升。例如，對于有未成年被害人的犯罪存在發(fā)現(xiàn)滯后、客觀證據(jù)弱、被害人表達能力有限等不利因素，檢察機關在進一步明確辦案標準的同時推行適合未成年被害人特點的辦案程序和辦案場所。針對反復詢問、不當詢問造成二次傷害等問題，逐步推進“一站式詢問”制度。詢問未成年被害人前做好預案，并進行同步錄音錄像，盡力確保整個訴訟過程只詢問一次。目前，全國檢察機關已建立“一站式詢問”辦案區(qū)314個。另外在同步救助制度中，檢察機關除進行經(jīng)濟救助外，還立足本地實際與相關職能部門、公益組織、愛心企業(yè)密切合作，提供法律援助、心理干預、開通醫(yī)療綠色通道等后續(xù)保護。

重慶市檢察機關根據(jù)最高檢部署，通過單獨設立未成年人刑事檢察處、以“莎姐大普法”為平臺送法進校、建立全市未成年人檢察工作創(chuàng)新實踐基地、開展防治校園欺凌為主題的檢察開放日活動等工作，不斷探索針對在校未成年人的幫教觀護機制以及“一站式”辦案救助機制，取得良好成效。

二、問題及原因分析

(一)基礎研究數(shù)據(jù)統(tǒng)計不足

近年來校園安全問題日益得到各個職能部門的重視，但是有關校園欺凌和暴力并沒有形成統(tǒng)一的專門的分類統(tǒng)計，相關數(shù)據(jù)往往直接納入青少年違法犯罪中。例如在《中國法律年鑒》中就沒有專設校園欺凌和暴力數(shù)據(jù)統(tǒng)計的類項。由于沒有權威數(shù)據(jù)支持，造成在對校園欺凌和暴力問題進行研究分析時，調(diào)研依據(jù)往往局限于本部門本行業(yè)的數(shù)據(jù)樣本，研究視野較為狹隘，難以在宏觀上實現(xiàn)結(jié)論的普適性，研究適用價值不高。同時，由于目前各個職能部門的分析數(shù)據(jù)關注點和采集模式不同，還存在數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致、數(shù)據(jù)不全、數(shù)據(jù)間存在矛盾等問題。

(二)社會綜合治理工作開展不足

其一，有關治理校園欺凌和暴力的法制化水平不高?，F(xiàn)有針對未成年人保護的立法和部門規(guī)定較為原則和宏觀，沒有形成校園安全建設方面的專門性立法。包括《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》在內(nèi)的各類行政法規(guī)也是框架性的。各類工作開展的具體細則不明。其二，各級各地檢察機關社會化綜合治理工作開展較為零散。很多具體工作尚處于摸索階段，沒有形成可供復制可供推廣的典型模式。第三，職能和財政配備不到位，很多具體工作難以全面鋪開、有效執(zhí)行。發(fā)生校園欺凌和暴力后，對事件的專業(yè)性調(diào)查，對學生的心理治療、人身保護、救濟等工作所產(chǎn)生的費用如果僅僅依靠加害學生及其法定代理人的認賠認繳，往往容易因為加害方的逃避、拒絕導致救濟的滯后和不及時。同時由于缺乏統(tǒng)一的專業(yè)機構，而相關職能部門也沒有為治理校園欺凌和暴力配置相應的專業(yè)部門和人員，故對于校園暴力和欺凌缺乏統(tǒng)一的社會化調(diào)控和調(diào)配，對于很多問題存在多頭重復治理或者推諉甚至是治理真空。第四，早期不良行為的干預機制尚未有效建立。在《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》中有對實施欺凌和暴力的中小學生采取矯治措施、教育懲戒，對屢教不改的登記入學生綜合素質(zhì)評價，必要時轉(zhuǎn)入專門學校就讀的規(guī)定，一定程度上體現(xiàn)了頂層設計中建立分級干預機制的傾向，但并不健全。對校園欺凌和暴力行為的治理并非簡單的從課堂到牢房，簡單的刑罰處罰容易讓心智并不成熟的未成年人產(chǎn)生逆反心理和扭曲人格，未來再犯率高。未成年人校園暴力和欺凌成因很多，不能完全歸責于未成年人而忽略家長、學校、社會在其中的影響。這仍然需要多部門的共同努力，逐步建立與刑法制度相銜接的科學和完備的早期不良行為干預體制。

(三)社會調(diào)查工作開展不充分

檢察機關在辦理未成年人刑事案件中，逐步開始推廣和使用社會調(diào)查報告，并將其作為法庭調(diào)查的重要組成部分。但調(diào)研中也反映出一些問題。如由于目前社會調(diào)查報告的制作主體并不統(tǒng)一，一般以承辦案件的偵查機關為主?，F(xiàn)有的社會調(diào)查報存在社會調(diào)查工作不足，報告過于簡單化、形式化、模板化的問題，而檢察機關在收到這類社會調(diào)查報告后也沒有開展有針對性的完善和復核工作。導致檢察機關舉示的社會調(diào)查報告內(nèi)容簡單、分析淺顯、流于形式、針對性不強，不能全面反映未成年犯罪嫌疑人學習生活交往背景，不能為庭審和裁判提供作案動機、主觀過錯、認罪態(tài)度等方面的價值性參考。

三、完善路徑及對策

(一)進一步推動建立統(tǒng)一綜合性的治理機制

檢察機關應當在正常履職的基礎上，積極推動頂層設計。要在宏觀層面尋求法制規(guī)范、綜合治理之道。主要從以下幾個方面著手。一是，推動出臺有關預防、懲治校園欺凌和暴力的具體規(guī)定、操作細則。明確和細化各部門的操作規(guī)范。二是在條件成熟時，推動建立校園欺凌和暴力對策委員會，賦予其包括心理安撫、暫時保護、及時治療、專門調(diào)查、先行補償、代位追償、后續(xù)監(jiān)管等在內(nèi)的職能。該機構作為第三方常設機構專職統(tǒng)一辦理涉及有關校園欺凌、暴力的預防、治理、事后處置協(xié)調(diào)工作，保證各項細化措施落到實處。設立第三方專職機構不僅能夠避免各部門履職重合或治理空白，也能更好地以中立立場參與一般性情況調(diào)查、保障被害人的權益。三是建立專門的“校園欺凌和暴力案件數(shù)據(jù)庫”。各部門之間以大數(shù)據(jù)為平臺實現(xiàn)信息共享。通過對典型案例的比對和分析，為校園欺凌和暴力的防治做好樣本支持，摸清底數(shù)、分析規(guī)律，便于更早地、有針對性地發(fā)現(xiàn)問題學生和教育的薄弱環(huán)節(jié)。四是適時建立學生早期不良行為檔案和分層級干預機制，與刑事制裁銜接。在強化相關職能部門之間的配合和信息共享的基礎上，將記過記檔、電子監(jiān)控、停課休學、轉(zhuǎn)學工讀、社區(qū)矯治等治理模式根據(jù)欺凌和暴力行為的不同程度進行分化運用。

(二)進一步加強未成年人檢察社會化建設

檢察機關要在進一步筑牢未成年人檢察專業(yè)化基礎的同時加強未成年人檢察社會化建設。一是要逐步推動未成年人司法全領域全過程專業(yè)化。加強與司法行政機關、公安機關、人民法院的銜接和配合，推動未成年人法律援助專業(yè)律師隊伍的建立，探索與人民法院少審庭、家庭審判庭在案件受理范圍、刑事政策把握等方面的統(tǒng)一口徑，推動司法“一站式”辦案模式。二是要加強未成年人檢察社會支持體系。深化觀護基地建設，推動基層檢察院因地制宜建立觀護基地，打造觀護示范點。探索拓展觀護基地效能。將符合條件的違法未成年人、未成年被害人等納入觀護、救助、關愛范疇。加強未成年人司法社工的培育和引入。三是要積極參與校園欺凌和暴力問題防治的社會治安綜合治理。立足辦案，分析未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪的特點、態(tài)勢、原因等，形成調(diào)研報告，為黨委、政府加強和改進未成年人保護和校園欺凌暴力預防工作提供意見建議。

(三)進一步豐富普法形式

除單純校園課堂式宣講、派發(fā)紙質(zhì)宣傳冊、開通電話咨詢專線等傳統(tǒng)模式外，還可以通過微信、微博、微電影等微平臺增強宣傳工作的趣味性，通過對互聯(lián)網(wǎng)資源的合理運用以契合當前未成年人學習生活習慣，提高學生的接受度。針對泛泛而談、普法教育多，具體問題解決少的問題。應協(xié)調(diào)各職能部門相互配合，開通統(tǒng)一的服務熱線和互聯(lián)網(wǎng)咨詢平臺，從心理和實際解決問題方面幫助學生。

(四)以社會調(diào)查為平臺完善聯(lián)動機制

針對社會調(diào)查不足的問題，檢察機關的工作可以從兩個方面入手。一是強化社會調(diào)查報告的制作。目前，社會調(diào)查報告并非專門的司法文書，過程亦非法定的刑事訴訟必須的環(huán)節(jié)，其制作流程中涉及的主體、模式、格式等沒有并沒有統(tǒng)一的標準，亟需實踐的創(chuàng)新和發(fā)展。對此，有必要從行為模式、健康狀況、家庭環(huán)境、學校經(jīng)歷、社交影響、成長背景等不同方面和層次規(guī)范社會調(diào)查報告的版式。針對未成年人的社會調(diào)查，原則上應當有法定代理人在場，并在相關筆錄上簽字。二是強化責任主體之間的合作。檢察機關可以聯(lián)合公安機關加強與街道、司法所等社區(qū)矯正機構的配合，依靠這些機構和組織選聘工作人員擔任社會調(diào)查員制作調(diào)查報告。一方面這些工作人員長期從事社區(qū)工作，具有相當?shù)娜罕姽ぷ骰A，對相關情況的把握更為全面和準確，其形成調(diào)查報告更具有真實性；另一方面這些工作人員有專門的時間和渠道開展社會調(diào)查工作，能夠彌補偵查機關和檢察機關在社會調(diào)查工作時間和方法方面的欠缺。三是加強社會調(diào)查報告在刑事訴訟程序中的使用。檢察機關應針對社會調(diào)查報告中的相關內(nèi)容并結(jié)合前科、動機、到案情況、到案后的認罪態(tài)度作出風險性和保護性評估結(jié)論，區(qū)分家庭、學校與行為人之間的責任。四是建立社會調(diào)查監(jiān)督體系。針對未成年及其法定代理人對社會調(diào)查報告有重大異議的，可以由檢察機關邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師代表、相關利害關系人舉行聽證會，對社會調(diào)查報告的客觀性和真實性進行監(jiān)督。