孫 思

（225000 揚州大學法學院 江蘇 揚州）

一、環(huán)境公益訴訟概念的界定及特性

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

我國現行的立法中都沒有準確、完整地定義環(huán)境公益訴訟這個概念，所以理論界對此多有爭議，主要存在三種不同的觀點：第一種觀點站在權利的角度對環(huán)境公益訴訟進行定義，即環(huán)境公益訴訟是為了保護社會公共的環(huán)境權利和其他相關的權利而進行的訴訟活動；第二種是站在環(huán)境公益訴訟啟動主體限制的角度來定義的，即“環(huán)境公益訴訟是環(huán)保組織為了保護公共環(huán)境利益，制止危害環(huán)境的行為，針對污染環(huán)境或破壞生態(tài)的企業(yè)提起的訴訟?！睆倪@個定義中可以看出，不僅限制提起環(huán)境公益訴訟的主體，而且其所討論的環(huán)境公益訴訟僅指環(huán)境民事公益訴訟而不包括環(huán)境行政公益訴訟。第三種是廣義的環(huán)境公益訴訟，它的定義是“任何行政機關或其他公共權力機構、法人或其他組織及個人的行為有使環(huán)境遭受侵害或者侵害之虞時，任何組織、法人、公眾團體或國家機關為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度?！边@種定義是以環(huán)境遭受侵害或可能遭受侵害為核心構建的，囊括了一切可能侵害環(huán)境的主體以及任何可以集體名義提起環(huán)境公益訴訟的主體，內容方面既涵蓋了環(huán)境民事公益訴訟又涵蓋了環(huán)境行政公益訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟的特性

1.環(huán)境公益訴訟所保護利益的特殊性

與傳統(tǒng)的民事訴訟保護私人利益不同，提起環(huán)境公益訴訟的原告資格不以“直接利害關系”為起訴的條件，換言之，提起環(huán)境公益訴訟不要求原告為環(huán)境侵害案件的直接受害人，凡是與被污染環(huán)境和生態(tài)破壞有關的個人、單位和組織均有權向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，如果環(huán)境侵害案件損害的是特定當事人的利益，那么它仍屬于一般侵權案件，通過正常的受損害的個人提起即可，無須通過環(huán)境民事公益訴訟的途徑加以解決。

2.主體的廣泛性

就當事人是否適格的判斷問題，傳統(tǒng)民事訴訟當事人理論認為只有實體權利的享有者和實體義務的承擔者才是民事訴訟適格的當事人，表現在我國的《民事訴訟法》中就是第119條，該條文規(guī)定了原告起訴的條件之一是“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！笨梢娢覈诿袷略V訟中采用的還是傳統(tǒng)的當事人理論。不同于私益訴訟，公益訴訟的一大顯著特點就是當事人具有不確定性，公益訴訟的起訴主體不要求“直接利害關系人”，環(huán)境公益訴訟也是如此。

3.救濟功能的特殊性

環(huán)境民事公益訴訟的目標既然是以保護生態(tài)環(huán)境為主要目標，那么其救濟功能應當限定在制止環(huán)境損害行為，消除因環(huán)境污染和生態(tài)損害而造成的消極影響，換言之，對于環(huán)境民事公益訴訟而言，其最終任務不是通過使污染企業(yè)承擔一定的損害賠償以達到懲戒的目的，而是應當將環(huán)境污染等生態(tài)問扼殺在萌芽狀態(tài)。所以環(huán)境民事公益訴訟與一般的環(huán)境民事侵權訴訟相比具有預防環(huán)境污染或者生態(tài)損害發(fā)生的功能，而不僅僅只是強調環(huán)境污染或者生態(tài)破壞后對損害后果的補償。

二、檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的法律依據和理論依據

（一）檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的法律依據

我國環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展大約可以《民事訴訟法》的兩次修訂作為時間節(jié)點，其一是2012年8月31日，其二是2017年7月1日。在2012年8月31日之前，《民事訴訟法》中并未規(guī)定有關環(huán)境民事環(huán)境公益訴訟的條文，各地法院對待環(huán)境公益訴訟的態(tài)度大致可以分為兩類，一類是以法律無明文規(guī)定為由不予受理，一類是在根據以往所受理的環(huán)保案件在積累的實踐經驗的基礎上，對環(huán)境民事公益訴訟案件進行審理，其主要依據的法律要件一般是地方法院自己制訂的解釋和規(guī)則。

2012年8月31日《民事訴訟法》被修訂了，其中出現了有關環(huán)境民事公益訴訟的內容，《民事訴訟法》第55條對環(huán)境民事公益訴訟進行了原則性的規(guī)定，但并沒有明確規(guī)定檢察機關可以提起環(huán)境民事公益訴訟，為了彌補這一缺陷，最高人民檢察院作出《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，決定在全國13個省、自治區(qū)和直轄市開展為期兩年的公益訴訟試點，試點工作自2015年7月3日始至2017年7月2日止。檢察機關作為環(huán)境民事公益訴訟的主體參加到環(huán)境民事公益訴訟中有了初步的規(guī)定。

2017年7月1日《民事訴訟法》經過又一輪的修改，其中第55條規(guī)定分為兩款，第一款是對2012年修改的《民事訴訟法》第55條的繼承，第二款對有權提起環(huán)境民事訴訟的主體范圍進行了限定，并對各主體之間提起環(huán)境民事公益訴訟的順序進行了規(guī)定，可以明確的是，作為法律監(jiān)督機關的檢察院只有在環(huán)保行政機關和環(huán)保組織不履行職責和提起環(huán)境公益訴訟的情況下，其才可以作為主體向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。該法條第二款體現了檢察機關在我國現階段環(huán)境民事公益訴訟中的定位，其作為法律實施的監(jiān)督者不能超越自己現有的職權，去干預原本屬于行政機關及環(huán)保組織職能范圍內的事情。

（二）檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的理論依據

1.現代訴權理論

傳統(tǒng)的訴權理論認為訴權主要包括程序意義上的訴權和實體意義上訴權，訴權的實體內涵對應的是民事糾紛，是有關民事權益的爭議，即“原告行使訴權或提起訴訟所欲獲得的實體法上的具體法律地位或具體法律效果?！痹V權的程序內涵是指在程序上請求法院行使審判權，為的是啟動訴訟程序，二者統(tǒng)一存在、不可分離。傳統(tǒng)訴權理論認為，只有實體權利主體才能就訴訟標的所涉及的權利義務行使訴權，才能成為訴訟的當事人，考慮到環(huán)境侵權案件的特殊性，傳統(tǒng)的訴權理論已經難以滿足現實的需求?，F代訴權理論是對傳統(tǒng)訴權理論的適當擴張?，F代訴權理論認為，在一定條件下，程序訴權和實體訴權是可分離的，從而使其逐漸超越個人之利害關系，所以訴訟當事人不限于與案件處理結果有直接利害關系的當事人，也可以是為了維護他人權益，即現代訴訟理論將利益代表主體與利益歸屬主體區(qū)分開來。基于現代訴權理論，檢察機關在環(huán)境公益訴訟中雖然與案件的實體處理結果無直接利害關系，也可以成為案件的正當當事人。

2.當事人理論

民事訴訟一直以來都是強調對私人利益的維護，所以傳統(tǒng)的當事人理論認為，能夠成為案件的正當當事人的必須是實體法上的權利義務主體，按照傳統(tǒng)的當事人適格理論，檢察機關無法成為民事訴訟案件的當事人，隨著20世紀60年代民權運動的發(fā)展，人們將目光更多地投向了公共利益問題，公益訴訟設立的目的是為了保護公共利益，所以公益訴訟的程序設計及運行必須圍繞這個核心來進行。一般認為當事人適格理論經歷了四個階段，即“直接利害關系人”理論、“一般利害關系人”理論、“程序與實體上雙重適格當事人”理論和“程序當事人同實體適格當事人相區(qū)別”理論。當事人適格理論的發(fā)展體現出實體法上的當事人與程序法上的當事人相分離的趨勢，一定程度上體現出程序法獨立的價值，著重強調“程序當事人”，是否具有訴訟的利益是判斷程序當事人能否成為適格當事人的重要標準。當訴訟的利益成為司法救濟的對象時，為保護和救濟因違法行為受到侵害的威脅性損害的普遍公眾利益，法律有必要在一些特殊的領域賦予較為廣泛的市場主體以“訴訟的利益”以及為維護公益而享有的獨立訴權，允許國家機關、社會團體或者無利害關系的其他公民依法向法院提出公益訴訟。而為了保護公共利益代表國家提起公益訴訟的只能是檢察機關。

3.社會正義理論

《正義論》的作者羅爾斯認為：“因某一個巨大利益去犧牲個人之利益，這是不正義的，當處于弱勢的受害者獨自去尋求權利救濟時，法律之形式正義就會在某種程度上限制實體正義之實現，從而使法律權威和公眾對審判之信任受到挑戰(zhàn)?！苯鉀Q環(huán)境污染問題也可以通過個人提起私益訴訟或者由滿足條件的環(huán)保組織提起公益訴訟，但是在大多數情況下，前者需要面對的是有較強經濟實力的排污企業(yè)，達不到民事私益訴訟所要求的雙方當事人地位平等的要求。訴訟是一場長期的拉鋸戰(zhàn)，尤其是復雜的環(huán)境公益訴訟更是如此，檢察機關作為國家進行社會管理的部門，不存在訴訟能力不足的問題，因為其背后依靠的是強大的國家機器。

4.訴訟信托理論

訴訟信托理論是以公共信托理論為基礎，它強調將保護公共財產的訴權委托給國家，如果說公民環(huán)境權理論確認的是實體權利的委托，那么訴訟信托理論確立的則是程序性權利的委托。訴訟信托的成立須以實體性權利和程序性權利同時轉移為前提，受托人即在此語境下的國家或者政府以當事人的身份為實現實體利益進行訴訟，產生的利益歸于受益人，如果政府不履行自己的信托義務，那么基于信托關系，任何公民或者有關組織有權利向法院提起環(huán)境公益訴訟來監(jiān)督政府職責的履行。

三、對新《民事訴訟法》第五十五條的評價

（一）優(yōu)點

首先應當肯定的是第五十五條的修改注意到了對檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的前置程序的設計，明確規(guī)定：“在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！彪m然條文中沒有進一步對前置程序進行細致地設計，但相比較于之前條文粗放型的規(guī)定無疑是巨大的進步。具體來說，該條文的修改明確了檢察機關在環(huán)境公益民事公益訴訟中法律監(jiān)督者的地位，對應了我國《憲法》中有關檢察機關職能的規(guī)定，再者從訴訟經濟和效率方面來講，由法律規(guī)定的機關和社會組織優(yōu)先提起環(huán)境民事公益訴訟減輕了檢察機關的訴訟負擔，這樣的處理能夠在很大程度上節(jié)約有限的司法資源，降低訴訟成本，能夠使環(huán)境問題得到盡快地解決，避免環(huán)境事件進一步醞釀發(fā)酵。

（二）缺點

1.剝奪了公民提起環(huán)境民事公益訴訟的權利

新《民事訴訟法》第五十五條中并沒有規(guī)定公民有提起環(huán)境民事公益訴訟的權利，能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的只有法律規(guī)定的行政機關、人民檢察院和環(huán)保組織。環(huán)境污染的直接受害者是公民，他們受傷害最深、最直接，卻沒有賦予其提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。

我國《憲法》第二條第三款明確了公民有義務參與到國家的建設中?！董h(huán)境保護法》中也規(guī)定了“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，該條明確指出公民享有保護環(huán)境的基本權利。相應地在作為程序法的《民事訴訟法》中也應當規(guī)定公民個人有權提起環(huán)境公益訴訟。

2.環(huán)境行政主管機關作為提起環(huán)境民事公益訴訟主體的非必要性

新《民事訴訟法》第五十五條表明 “法律規(guī)定的機關可以向人民法院提起訴訟”，結合第五十五條的第二款規(guī)定可知，此處法律規(guī)定的機關特指環(huán)境行政主管機關。民事訴訟制度的重要功能之一是要實現對已遭受損害或將要遭受損害的民事權利的司法救濟，是實現社會各方利益平衡的重要途徑。

在我國行政權力往往是最有效率的，我們需要擔心的是環(huán)境行政機關的行政不作為，從我國的政府職能部門的設置情況來看，環(huán)境行政主管機關隸屬于地方政府，其人、財、物等均受制于地方，環(huán)境污染大部分是由地方企業(yè)造成的，地方企業(yè)的發(fā)展關乎該地區(qū)每年的財政收入，當環(huán)境利益與地方經濟利益相沖突時，很多地方政府會傾向于保護地方經濟發(fā)展，而犧牲環(huán)境利益，這直接導致了地方環(huán)境行政主管機關的行政不作為，我們沒有必要再通過民事訴訟補強行政機關處理環(huán)境事件的能力，可以考慮將環(huán)境行政主管部門納入環(huán)境行政公益訴訟的調整范疇。

[1]別濤.中國的環(huán)境公益訴訟及其立法設想——環(huán)境公益訴訟[M]. 北京：法律出版社,2007年版,第4頁.

[2]呂忠梅,吳勇.環(huán)境公益訴訟之訴訟制度構想——環(huán)境公益訴訟[M]. 北京：法律出版社,2007年版,第23頁.

[3]江偉、肖建國.民事訴訟法[M].北京：中國人民大學出版社,2015年版,第40頁.

[4]齊樹潔.我國公益訴訟主體之界定——兼論公益訴訟當事人適格之擴張[J].河南財經政法大學學報,2013年第1期.

[5][美]羅爾斯.《正義論》[M]. 北京：法律出版社,1993年版,第20頁.