劉峰銘

〔摘要〕 黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定是堅(jiān)持黨員主體地位和踐行黨內(nèi)民主的必然要求，是黨員行使黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)所賦予參與權(quán)的重要體現(xiàn)，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，提升黨內(nèi)法規(guī)的普及和執(zhí)行效果。黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與應(yīng)當(dāng)是一種全過(guò)程、全方位的參與?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的黨員參與范圍過(guò)于狹窄，參與方式比較單一。有必要在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，拓展黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)、審核和備案環(huán)節(jié)的黨員參與，探索建立黨內(nèi)法規(guī)聽(tīng)證制度，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī)，黨員參與，參與范圍，參與方式

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0038-06

剛剛結(jié)束的黨的十九大提出，堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。自黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治體系以來(lái)，學(xué)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)展開(kāi)了廣泛而深入的研究，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了重要理論支撐。黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)、民主制定是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方面，但綜觀現(xiàn)有研究成果，學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化，尤其是黨員參與問(wèn)題著墨不多。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道。制定黨內(nèi)法規(guī)無(wú)疑是一項(xiàng)重要的黨內(nèi)事務(wù)，需要廣大黨員的積極參與。鑒于此，本文擬就黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與問(wèn)題作探討。

一、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的依據(jù)

黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定有一定的依據(jù)，其中黨員主體理論和參與民主理論為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定奠定了理論基礎(chǔ)，黨章和其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中的黨員參與權(quán)條款為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了規(guī)范依據(jù)。

（一）黨員主體理論。黨員主體理論為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了根本依據(jù)。堅(jiān)持黨員主體地位是馬克思主義政黨建設(shè)的基本要求，馬克思、恩格斯在創(chuàng)建無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨過(guò)程中一直將黨員主體地位作為組織原則加以貫徹。黨員主體理論認(rèn)為，黨的一切權(quán)力來(lái)自于全體黨員，黨員是黨的主體和黨內(nèi)權(quán)力的來(lái)源。黨內(nèi)權(quán)力“作為一種政治權(quán)力，與其他公共權(quán)力一樣，首先屬于一種契約權(quán)”， 〔1 〕51來(lái)源于全體黨員的授予，黨員與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是權(quán)力的委托與被委托關(guān)系?！? 〕中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，同樣堅(jiān)持黨員的主體地位。黨的十七大提出尊重黨員主體地位的重大命題，黨的十八大將“尊重黨員主體地位”寫(xiě)入黨章。參與黨內(nèi)事務(wù)是黨員主體地位最基本、最直接的體現(xiàn)，是黨員主體地位的基礎(chǔ)?！? 〕黨員主體參與黨內(nèi)事務(wù)有間接和直接兩種形式，間接參與是指黨員民主選舉出代表，通過(guò)召開(kāi)黨員代表大會(huì)等方式來(lái)決定黨內(nèi)重大問(wèn)題；直接參與則是黨員通過(guò)黨內(nèi)各種制度及機(jī)制向黨組織直接提出意見(jiàn)建議，這是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)更為經(jīng)常、廣泛的方式。黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，是管黨治黨的重要依據(jù)，因而制定黨內(nèi)法規(guī)本身也是一項(xiàng)重要的黨內(nèi)事務(wù)，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)的制定乃是堅(jiān)持黨員主體地位的必然要求。

（二）參與民主理論?，F(xiàn)代意義的政黨是代議制民主的產(chǎn)物，而由于黨員人數(shù)眾多，政黨本身通常也是以代議制的形式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)擁有8900多萬(wàn)名黨員和450多萬(wàn)個(gè)基層黨組織的大黨，黨內(nèi)民主的主要形式不是直接民主，而是“通過(guò)層層的代議制來(lái)實(shí)現(xiàn)黨組織上下互動(dòng)和運(yùn)行”， 〔4 〕其具體形態(tài)是黨的代表大會(huì)制度。代議制民主的優(yōu)越性在于克服了民主的地域和人口限制，解決了民主的規(guī)模問(wèn)題，但代議制畢竟是少數(shù)人的決議，難以保證公意的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)代議制民主的固有缺陷，美國(guó)學(xué)者佩特曼提出參與民主理論，認(rèn)為民主理論的核心是“參與”，參與民主理論的要義是“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過(guò)程”“所有人最大限度的參與是民主的核心”?！? 〕15但參與民主并非對(duì)代議制民主的否定，而是將直接民主和代議制民主相結(jié)合，推動(dòng)代議制民主的完善。黨內(nèi)法規(guī)盡管是由黨的特定組織按程序制定發(fā)布的，但其所體現(xiàn)的并非制定機(jī)關(guān)的意圖或少數(shù)黨員的意愿，而是作為“統(tǒng)一整體”的黨的意志，即全黨的“公意”?！? 〕13建立健全黨內(nèi)法規(guī)制定的黨員參與機(jī)制，在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中廣泛征求黨員意見(jiàn)，保證黨員充分行使黨內(nèi)參與權(quán)，是參與民主理論在黨內(nèi)建設(shè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

（三）黨章依據(jù)。黨章是黨的總章程和根本法，也是黨員權(quán)利的保障書(shū)。黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的黨章依據(jù)主要體現(xiàn)在黨員權(quán)利條款之中。黨章第四條規(guī)定黨員所享有的一系列權(quán)利中有多項(xiàng)與參與權(quán)有關(guān)，可以從中延伸解讀出黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)利。首先，黨員有權(quán)“參加黨的有關(guān)會(huì)議，閱讀黨的有關(guān)文件”。黨的有關(guān)文件包括黨內(nèi)法規(guī)草案，黨員可以通過(guò)參加黨內(nèi)法規(guī)座談會(huì)、論證會(huì)獲悉黨內(nèi)法規(guī)草案內(nèi)容。其次，黨員有權(quán)“在黨的會(huì)議和報(bào)刊上，參與討論黨的政策問(wèn)題”。政策要以文本為依托，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)重要政策的規(guī)范載體，黨員在黨內(nèi)法規(guī)座談會(huì)、論證會(huì)或黨報(bào)黨刊上參與討論黨內(nèi)法規(guī)的制定，是黨員參與黨的政策問(wèn)題討論的重要表現(xiàn)形式。再次，黨員有權(quán)“對(duì)黨的工作提出建議”。黨建工作包括黨的思想、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)，制定黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)制度建設(shè)的題中之義。唯有廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作建言獻(xiàn)策，制定者才能集思廣益，制定出體現(xiàn)全黨意志、符合黨建實(shí)際的黨內(nèi)法規(guī)。最后，黨員如對(duì)黨的決議和政策有異議，可“向黨的上級(jí)組織直至中央提出”。據(jù)此，黨員如認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)同憲法、法律或上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的，應(yīng)當(dāng)有權(quán)向中央提出審查建議。

（四）黨規(guī)依據(jù)。在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)體系中，除了黨章之外，主要有《黨員權(quán)利保障條例》（2004年）、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012年）和《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016年）對(duì)黨員參與作出了相關(guān)規(guī)定?！饵h員權(quán)利保障條例》細(xì)化了黨章中的黨員權(quán)利條款，并規(guī)定了相應(yīng)的保障措施和責(zé)任追究?jī)?nèi)容。如第十四條、第十五條規(guī)定，黨組織應(yīng)當(dāng)“創(chuàng)造條件保障黨員參加其有權(quán)參加的各種會(huì)議”“為黨員提供閱讀黨內(nèi)文件的必要條件”。第三十三條強(qiáng)調(diào)，“保障黨員權(quán)利是黨的各級(jí)組織和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要職責(zé)?！睘閺V大黨員行使參與權(quán)提供了制度性保障。《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式確認(rèn)了黨員參與權(quán)，并規(guī)定了黨員參與權(quán)的行使范圍和保障制度?！? 〕 被喻為黨內(nèi)“立法法”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循“堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主”等原則。第十六條、第十九條分別規(guī)定，起草黨內(nèi)法規(guī)要“充分了解廣大黨員的意見(jiàn)和建議”，黨內(nèi)法規(guī)草案“應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)”。這些規(guī)定為黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定提供了具體的規(guī)范依據(jù)。endprint

二、黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的意義

黨員是黨的肌體細(xì)胞和活動(dòng)主體，黨內(nèi)法規(guī)是全黨意志的集中體現(xiàn)。黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定既有利于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，保障黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性，也有利于提升黨內(nèi)法規(guī)的普及和執(zhí)行效果，使黨內(nèi)法規(guī)成為黨員自覺(jué)遵守的行為規(guī)范。

（一）有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的生命線。2016年12月，習(xí)近平總書(shū)記提出“力爭(zhēng)到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，既要科學(xué)設(shè)計(jì)總體制度框架，又要科學(xué)制定每一部黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)出自制定者之手，高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)固然仰賴(lài)于制定者的智慧，但也離不開(kāi)充足信息的保障。從信息學(xué)角度來(lái)講，信息是立法的依據(jù)，立法就是將信息轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻倪^(guò)程，信息質(zhì)量決定著立法質(zhì)量。因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程從本質(zhì)上講，就是對(duì)信息進(jìn)行搜集、整理和使用的過(guò)程。如果制定者對(duì)相關(guān)信息的掌握不充分，就無(wú)法有效地將這些信息運(yùn)用到黨內(nèi)法規(guī)制定中去，從而影響黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)是黨員意志的規(guī)范形式，黨內(nèi)法規(guī)制定者肩負(fù)著使全體黨員的利益訴求和意志按照民主集中制的原則充分表達(dá)出來(lái)、匯集起來(lái)，通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)將其上升為全黨意志的責(zé)任。黨內(nèi)法規(guī)的真正來(lái)源是黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。離開(kāi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供的立規(guī)素材，制定黨規(guī)就成了無(wú)米之炊；沒(méi)了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)這個(gè)源頭活水，黨規(guī)制度就成了一潭死水?！? 〕349實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)源于廣大基層黨員的日常積累，黨規(guī)制定者囿于精力和能力的有限性等客觀因素，難以全面掌握相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)信息，在起草過(guò)程中往往存在信息不完全和不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。黨員參與拓寬了信息來(lái)源渠道，有助于克服制定者單方面收集信息的片面性，彌補(bǔ)制定者個(gè)人注意力的缺陷，使其最大限度地保持理性的精神，避免可能出現(xiàn)的疏漏。

（二）有利于提升黨內(nèi)法規(guī)的普及效果

黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)納入社會(huì)主義法治體系，使得黨規(guī)和國(guó)法并列成為我國(guó)法治體系的重要組成部分。2016年中宣部和司法部聯(lián)合發(fā)布的《“七五”普法規(guī)劃》提出，“深入宣傳黨內(nèi)法規(guī)”，首次將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容。知法是守法的必要前提，而普法則是知法的客觀需要。普及黨內(nèi)法規(guī)意在促使廣大黨員了解、認(rèn)同并遵守黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)而推動(dòng)黨員模范遵守國(guó)家法律，由此帶動(dòng)廣大群眾學(xué)法守法。我國(guó)普法工作歷時(shí)三十余載，為此投入了大量的人力物力，雖然官方媒體頻頻報(bào)道普法的“累累碩果”，但不能否認(rèn)普法尚未取得預(yù)期成效的事實(shí)。普法效果不彰的原因之一在于普法理念的落后，即只注重單向灌輸而忽視受眾的參與互動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)證明，一次生動(dòng)的參與勝過(guò)數(shù)次乏味的說(shuō)教。參與具有宣傳的價(jià)值功能，“是一種宣傳渠道，通過(guò)它公眾有所知悉，并使某些內(nèi)容得到鞏固和強(qiáng)化?！?〔8 〕黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的過(guò)程，其實(shí)也是黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育過(guò)程。對(duì)于廣大黨員來(lái)說(shuō)，參與黨內(nèi)法規(guī)制定不僅實(shí)現(xiàn)了自我意志的真實(shí)表達(dá)，而且進(jìn)一步加深了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的理解，為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。因此，黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的過(guò)程也是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的理解和認(rèn)知過(guò)程，不啻為一次生動(dòng)直觀的普法過(guò)程。這一過(guò)程有助于提升黨內(nèi)法規(guī)的普及效果，促成廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的自覺(jué)遵守。

（三）有利于保障黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而執(zhí)行是這項(xiàng)系統(tǒng)工程的重要一環(huán)。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)普遍存在實(shí)施不通暢、執(zhí)行不到位等突出問(wèn)題，不但危及黨內(nèi)法規(guī)自身的建設(shè)，而且阻礙了全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)。法律的有效實(shí)施必須以公民的認(rèn)可和接受為前提，黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施也取決于廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同和接受程度。黨員通過(guò)參與黨內(nèi)法規(guī)制定，能夠充分了解黨內(nèi)法規(guī)的制定意圖和內(nèi)容，和制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通交流并表達(dá)意見(jiàn)，使其合理訴求在黨內(nèi)法規(guī)中得到體現(xiàn)和反映，不僅能夠提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性與可行性，而且有助于增強(qiáng)黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同感，提高黨內(nèi)法規(guī)的可接受性。“如果人們被允許參與決定，他們就會(huì)覺(jué)得受到了比較公正的對(duì)待?！?〔9 〕377黨內(nèi)法規(guī)的效力來(lái)自于科學(xué)、民主的制定程序。黨員參與會(huì)因?yàn)槌绦虻墓鰪?qiáng)服從黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)感。如果黨內(nèi)法規(guī)由廣大黨員參與制定，就意味著它符合廣大黨員的真實(shí)意愿，就會(huì)得到黨員的支持和認(rèn)同，進(jìn)而產(chǎn)生規(guī)范的內(nèi)化效應(yīng)，即黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)化于心成為黨員自覺(jué)遵守的行為準(zhǔn)則，從而提高黨內(nèi)法規(guī)的可實(shí)施性。因此，唯有在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中引入黨員參與機(jī)制，充分保障普通黨員的參與權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)才能夠獲得廣大黨員的普遍認(rèn)同和自覺(jué)服從，從而降低黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行成本。

三、黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的范圍

黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的范圍與制定程序緊密相關(guān)，黨員參與應(yīng)當(dāng)是一種全過(guò)程的參與，即應(yīng)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制定的立項(xiàng)、起草、審批和備案等各個(gè)環(huán)節(jié)。黨員參與只有深嵌于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，才能實(shí)現(xiàn)有效參與。目前黨員參與僅局限于黨內(nèi)法規(guī)的起草環(huán)節(jié)，參與范圍過(guò)于狹窄，有必要進(jìn)一步拓展至黨內(nèi)法規(guī)的立項(xiàng)、審核和備案等環(huán)節(jié)。

（一）立項(xiàng)環(huán)節(jié)

黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)即編制黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃和計(jì)劃，是黨內(nèi)法規(guī)制定程序的開(kāi)端。通過(guò)立項(xiàng)對(duì)制定黨內(nèi)法規(guī)的必要性、緊迫性和可行性進(jìn)行深入論證，根據(jù)黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實(shí)際情況，對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)擬完成的黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目作出總體部署安排?？茖W(xué)的規(guī)劃有助于優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定程序，克服黨內(nèi)法規(guī)的“碎片化”現(xiàn)象，避免隨意性和盲目性，保證黨內(nèi)法規(guī)制定的有序運(yùn)行。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)的立項(xiàng)程序，其中第九條規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)建議的提出主體包括中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和各省級(jí)黨委。從黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)申請(qǐng)多由黨內(nèi)工作部門(mén)提出，并由黨內(nèi)有關(guān)法制機(jī)構(gòu)予以匯總研究、擬定規(guī)劃和計(jì)劃，報(bào)制定機(jī)關(guān)審批。黨內(nèi)工作部門(mén)對(duì)黨內(nèi)事務(wù)更為了解，由其提出立項(xiàng)建議有利于保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作更好地適應(yīng)黨的建設(shè)實(shí)際和黨的事業(yè)發(fā)展需要。但僅賦予黨內(nèi)機(jī)構(gòu)立項(xiàng)動(dòng)議權(quán)并不利于保證黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)、規(guī)劃和計(jì)劃制定的民主性和科學(xué)性，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)提出的立項(xiàng)建議存在部門(mén)利益傾向，容易忽視廣大黨員的立場(chǎng)和利益。黨內(nèi)法規(guī)制定涉及廣大黨員的切身利益，應(yīng)當(dāng)集思廣益，面向廣大黨員征集立規(guī)項(xiàng)目。令人遺憾的是，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒(méi)有賦予普通黨員提起制定黨內(nèi)法規(guī)的建議權(quán)。黨員在黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的缺位，難以從源頭上保證黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性需求。為保障黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的充分參與，建議參考國(guó)家立法程序，賦予普通黨員以黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)動(dòng)議權(quán)。endprint

（二）起草環(huán)節(jié)

黨內(nèi)法規(guī)的起草標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)從規(guī)劃計(jì)劃向?qū)嵸|(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)化，在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中處于基礎(chǔ)性地位。起草程序的核心是起草主體的歸屬問(wèn)題，即由誰(shuí)來(lái)具體實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的起草工作。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)委、中央各部門(mén)負(fù)責(zé)起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)委、中央有關(guān)部門(mén)共同起草。從目前黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的起草主體多由黨內(nèi)職能部門(mén)承擔(dān)。黨內(nèi)部門(mén)主導(dǎo)起草的最大優(yōu)勢(shì)在于能夠利用黨內(nèi)部門(mén)熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)、了解黨內(nèi)事務(wù)管理實(shí)際情況的有利條件，能夠發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，起草的成本相對(duì)低，效率較高。但部門(mén)起草也有其難以克服的弊病，即起草部門(mén)傾向于擴(kuò)大自己部門(mén)的權(quán)力或維護(hù)本部門(mén)的利益，使黨內(nèi)法規(guī)草案帶有部門(mén)保護(hù)主義的色彩。實(shí)踐中，一些部門(mén)在起草黨內(nèi)法規(guī)時(shí)還存在閉門(mén)造車(chē)現(xiàn)象，沒(méi)有廣泛聽(tīng)取普通黨員的意見(jiàn)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后接受度和認(rèn)同度較低。解決之道是要打破部門(mén)起草黨內(nèi)法規(guī)草案的局面，拓寬黨內(nèi)法規(guī)的起草渠道，委托教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的黨建專(zhuān)家、法律學(xué)者起草，并吸納廣大黨員參與討論。對(duì)此，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十六條、第十九條規(guī)定了制定者要充分了解廣大黨員意見(jiàn)和建議、就草案廣泛征求意見(jiàn)等要求。但現(xiàn)有規(guī)定仍有不足，表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)草案征求意見(jiàn)范圍并不明確，必要時(shí)才面向全黨征求意見(jiàn)。而對(duì)何謂“必要時(shí)”，并沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)，完全取決于制定者的主觀判斷和自由裁量，實(shí)踐中鮮見(jiàn)就黨內(nèi)法規(guī)草案在全黨范圍征求意見(jiàn)的情形。為了保障黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)全體黨員的共同意志，有必要明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)必須在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)的情形，減少執(zhí)行過(guò)程中的不確定性和隨意性。

（三）審核環(huán)節(jié)

為保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，審核也是制定過(guò)程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十一條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)草案由負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，并列舉了主要的審核內(nèi)容。征求意見(jiàn)情況是草案送審稿的必要組成部分，但審核內(nèi)容卻遺漏對(duì)意見(jiàn)處理情況的審核要求，這不利于保證黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》沒(méi)有規(guī)定具體的審核方式，在實(shí)踐中，黨內(nèi)負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)審查黨內(nèi)法規(guī)草案的形式主要有：要求起草單位介紹情況、實(shí)地調(diào)查研究、內(nèi)部組織論證、協(xié)調(diào)部門(mén)間意見(jiàn)分歧等。這些做法更多遵循內(nèi)部工作的程序習(xí)慣，沒(méi)有充分體現(xiàn)民主立規(guī)的原則要求。雖然《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》要求在起草環(huán)節(jié)就黨規(guī)草案征求意見(jiàn)，但征求意見(jiàn)畢竟是由起草單位自行組織，容易受起草者個(gè)人主觀偏見(jiàn)的影響。而審核機(jī)構(gòu)一般獨(dú)立于起草單位，立場(chǎng)相對(duì)客觀中立，由其征求意見(jiàn)能起到更好的效果。但《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒(méi)有規(guī)定審核機(jī)構(gòu)在審查黨內(nèi)法規(guī)草案時(shí)應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取黨內(nèi)意見(jiàn)，這顯然不符合現(xiàn)代民主政黨所要求的、也是制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的黨內(nèi)民主原則。為提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平，審核機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)審查有關(guān)部門(mén)在起草環(huán)節(jié)的征求意見(jiàn)情況，并將聽(tīng)取意見(jiàn)列為必要的審核方式，廣泛聽(tīng)取普通黨員的意見(jiàn)。

（四）備案環(huán)節(jié)

備案是黨內(nèi)法規(guī)在制定完畢后由制定機(jī)關(guān)報(bào)送有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)存檔以備審查，其處于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的末端，是保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的最后一道防線。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十條建立了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制，即由中央對(duì)中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和各省級(jí)黨委報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查。與之配套的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》進(jìn)一步就備案的范圍、方式、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)和處理方式等內(nèi)容作出具體規(guī)定。在學(xué)理上，備案審查方式有主動(dòng)審查和被動(dòng)審查之分，目前黨內(nèi)法規(guī)在審查方式上呈現(xiàn)出“一維性”的鮮明特征，表現(xiàn)在僅規(guī)定了依職權(quán)的主動(dòng)審查，缺乏依申請(qǐng)的被動(dòng)審查。主動(dòng)審查不以其他主體提出審查要求或建議為前提，堅(jiān)持“有備必審”，保證了審查的全面性，但也容易因無(wú)的放矢而陷入泛泛而審的窠臼，使審查效果大打折扣。比較而言，被動(dòng)審查具體指向相關(guān)主體提出審查要求或建議的黨內(nèi)法規(guī)，更有針對(duì)性，審查力度也更大。同時(shí)，被動(dòng)審查能夠激發(fā)申請(qǐng)人的積極性，形成倒逼機(jī)制，有助于推動(dòng)備案審查工作的高效運(yùn)行。如前所述，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)提出審查建議也是黨員行使參與權(quán)的一種方式，黨員提出審查建議的權(quán)利蘊(yùn)含在黨員基本權(quán)利之中?！?0 〕為克服現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)備案模式的弊端，切實(shí)保障黨內(nèi)法規(guī)制定中的黨員參與權(quán)，有必要借鑒《立法法》關(guān)于公民建議審查程序的規(guī)定，進(jìn)一步開(kāi)放提請(qǐng)審查程序，為黨員提請(qǐng)審查黨內(nèi)法規(guī)提供渠道 〔11 〕，從而建構(gòu)一種主動(dòng)審查和被動(dòng)審查相結(jié)合的雙維審查模式 〔12 〕。

四、黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的形式

參與形式是指參與所采用的方法和手段，有學(xué)者歸納了立法領(lǐng)域常見(jiàn)的八種參與形式：公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議、立法調(diào)研、書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、公布法律草案、列席和旁聽(tīng)審議?！?3 〕從現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的形式主要有座談會(huì)、論證會(huì)和網(wǎng)上征詢(xún)，參與形式比較單一，有必要在制定重要黨內(nèi)法規(guī)時(shí)引入聽(tīng)證程序。

（一）座談會(huì)、論證會(huì)

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了座談會(huì)和論證會(huì)兩種常見(jiàn)的征求意見(jiàn)形式。座談會(huì)是指黨內(nèi)法規(guī)制定者邀請(qǐng)有關(guān)人員或單位參會(huì)，聽(tīng)取其利益訴求的參與形式。座談會(huì)的主要特點(diǎn)有：一是簡(jiǎn)便易行，制定者在制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中，可隨時(shí)根據(jù)需要舉行座談會(huì)，視情況邀請(qǐng)有關(guān)方面的黨員同志參加座談，討論的內(nèi)容可針對(duì)法規(guī)全部?jī)?nèi)容或選擇法規(guī)的某些疑難問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題座談。二是討論深入，參加人員在座談會(huì)上可以與制定者直接進(jìn)行互動(dòng)交流，發(fā)言的時(shí)間、順序不受限制，能夠自由地表達(dá)意見(jiàn)觀點(diǎn)，從而使討論更加深入，更有利于問(wèn)題的解決。論證會(huì)是指黨內(nèi)法規(guī)制定者邀請(qǐng)有關(guān)方面的專(zhuān)家學(xué)者從科學(xué)性、可行性等角度，就黨內(nèi)法規(guī)的一些技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)業(yè)論證的參與形式。論證會(huì)有兩個(gè)顯著的特征：一是專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，參加論證會(huì)的人員多為在某一領(lǐng)域具有專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)的專(zhuān)家，就制定黨內(nèi)法規(guī)而言，主要是指法律學(xué)者和黨建專(zhuān)家。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)制定涉及一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題時(shí)，就有必要召開(kāi)論證會(huì)。二是權(quán)威性高，專(zhuān)家的論證意見(jiàn)雖然形式上只是作為意見(jiàn)參考，但因其具有較高的權(quán)威性，實(shí)質(zhì)上會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定產(chǎn)生較大影響，成為制定者立規(guī)的重要依據(jù)。實(shí)踐中，黨員參與的主要形式是座談會(huì)。以2015年新修訂的《廉潔自律準(zhǔn)則》和《紀(jì)律處分條例》為例，中央紀(jì)委在起草法規(guī)修訂稿期間曾多次召開(kāi)座談會(huì)，面向黨員代表征求意見(jiàn)建議，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性。但總體而言，有關(guān)部門(mén)在起草黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中邀請(qǐng)座談、論證的對(duì)象主要是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和專(zhuān)家學(xué)者，普通黨員的參與度較低，有待于進(jìn)一步提升。endprint

（二）網(wǎng)上征詢(xún)

網(wǎng)上征詢(xún)即利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)征求意見(jiàn)或建議，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新興的一種參與形式。座談會(huì)、論證會(huì)等傳統(tǒng)參與形式受到地域、時(shí)間等因素的制約，參與成本高且效率低下，參與缺乏廣泛性和普遍性，無(wú)法保證參與意見(jiàn)的代表性。而網(wǎng)上征詢(xún)能夠克服這些缺陷，其優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)單易行，覆蓋面廣?；ヂ?lián)網(wǎng)突破了傳統(tǒng)溝通交流方式的時(shí)空限制，為人們提供了一個(gè)低成本且更為便捷的參與渠道，提高了參與效率和參與代表性，使征求意見(jiàn)更加民主。國(guó)外許多政黨很早就開(kāi)始探索利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，創(chuàng)新黨員民主參與的途徑和形式。如英國(guó)工黨早在20 世紀(jì)90 年代末即建立了專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站，公布黨內(nèi)正在討論的重要文件草案，征求普通黨員的意見(jiàn)和建議?！?4 〕電子黨務(wù)是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展而興起的電子信息平臺(tái)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的政黨通過(guò)電子黨務(wù)建立了與黨員直接溝通的信息化渠道。

我國(guó)在立法領(lǐng)域中較早地引入了網(wǎng)上征詢(xún)的參與方式，國(guó)務(wù)院自2007年起就啟用了“行政法規(guī)草案意見(jiàn)征集系統(tǒng)”，面向社會(huì)公開(kāi)法規(guī)草案并征求意見(jiàn)。近年來(lái)，黨中央有關(guān)部門(mén)加快黨建信息化的進(jìn)程，積極推行電子黨務(wù)，先后開(kāi)通“中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)”“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”等網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。順應(yīng)現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了網(wǎng)上征詢(xún)的征求意見(jiàn)方式，拓寬了黨員參與的途徑和渠道，創(chuàng)新了黨員參與的載體和形式。網(wǎng)上征詢(xún)形式增強(qiáng)了黨員參與的積極性，理想情況下，黨員可以直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)為黨內(nèi)法規(guī)的制定建言獻(xiàn)策，便于匯集廣大黨員的智慧，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)、民主制定。但就目前而言，由于缺乏具體的網(wǎng)絡(luò)參與渠道，這種參與形式尚未付諸實(shí)踐。為充分發(fā)揮網(wǎng)上征詢(xún)高效便捷的參與優(yōu)勢(shì)，建議依托“中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)”和“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”等現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開(kāi)設(shè)“黨內(nèi)法規(guī)征求意見(jiàn)”專(zhuān)欄，公布黨內(nèi)法規(guī)草案，面向全體黨員甚至是社會(huì)公眾征求意見(jiàn)。

（三）聽(tīng)證會(huì)

聽(tīng)證即聽(tīng)取當(dāng)事人和利害相關(guān)人的意見(jiàn)，源于英國(guó)的自然公正原則，原是司法領(lǐng)域的重要程序，后來(lái)被擴(kuò)展到立法和行政領(lǐng)域，現(xiàn)已成為世界各國(guó)普遍認(rèn)同和采用的一種程序性制度。聽(tīng)證是一種十分重要的參與形式，較之于座談會(huì)和論證會(huì)，其優(yōu)勢(shì)在于能夠以一種看得見(jiàn)的程序性形式搭建起利益博弈的平臺(tái)。一是開(kāi)放度高。座談會(huì)和論證會(huì)的參加人員由組織者事先內(nèi)部選定，從邀請(qǐng)參會(huì)到召開(kāi)會(huì)議以及會(huì)議結(jié)束并不公開(kāi)。而聽(tīng)證會(huì)參加人員具有開(kāi)放性，如果公眾感興趣就可以報(bào)名參加，聽(tīng)證會(huì)通常是公開(kāi)舉行并允許公眾旁聽(tīng)。二是程序性強(qiáng)。座談會(huì)和論證會(huì)在形式上沒(méi)有具體的程序規(guī)定和明確的原則要求，聽(tīng)取的意見(jiàn)也僅供參考，屬于非制度化的參與方式。相比之下，聽(tīng)證會(huì)具有鮮明的程序特征，具有準(zhǔn)司法程序的性質(zhì)。聽(tīng)證會(huì)結(jié)果的效力也遠(yuǎn)高于座談會(huì)和論證會(huì)，將作為立法的重要依據(jù)。

我國(guó)法律制度首次規(guī)定聽(tīng)證程序的是1996年《行政處罰法》，之后1997年通過(guò)的《價(jià)格法》確立了價(jià)格聽(tīng)證制度。在總結(jié)行政聽(tīng)證經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2001年《立法法》將聽(tīng)證制度全面適用于立法領(lǐng)域。黨的十七屆四中全會(huì)提出，要建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽(tīng)證咨詢(xún)制度。黨內(nèi)聽(tīng)證制度為廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)提供了更為暢通和直接的渠道和平臺(tái)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化要通過(guò)建立黨內(nèi)法規(guī)聽(tīng)證等具體制度來(lái)落實(shí) 〔15 〕，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證程序是其一大缺憾，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)制定中引入國(guó)家立法中的聽(tīng)證程序，要求制定機(jī)關(guān)在制定與廣大黨員切身利益直接相關(guān)的重要黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，召開(kāi)有黨員或黨員代表參加的聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)為避免聽(tīng)證會(huì)流于形式，有必要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)聽(tīng)證程序作出具體規(guī)定，明確聽(tīng)證的適用范圍和操作程序，規(guī)定普通黨員應(yīng)占聽(tīng)證參加人員的最低比例，切實(shí)保障普通黨員的參與權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

2017年6月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，提出探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。廣大基層普通黨員是基層黨建和作風(fēng)建設(shè)不可或缺的參與者和踐行者，基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等方面黨內(nèi)法規(guī)的制定與廣大基層普通黨員的切身利益緊密相關(guān)，是黨內(nèi)法規(guī)制定中黨員參與的重要領(lǐng)域。因此，不妨以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的擴(kuò)張為契機(jī)，由副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中嘗試拓展黨員參與范圍，豐富黨員參與形式，探索建立黨內(nèi)法規(guī)聽(tīng)證程序制度，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化水平。

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責(zé)任編輯 陳 鵑endprint