喬亞南

〔摘要〕 政府職能轉(zhuǎn)移是我國(guó)當(dāng)前一項(xiàng)重要行政改革活動(dòng)，在中央的推動(dòng)下，各地積極開(kāi)展職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)，大量轉(zhuǎn)移活動(dòng)的合法性成為一個(gè)亟待研究的問(wèn)題。轉(zhuǎn)移活動(dòng)由一系列具體行政行為或活動(dòng)組成，不宜籠統(tǒng)而論其合法性，應(yīng)對(duì)各個(gè)具體行政行為分別進(jìn)行合法性辨識(shí)和討論。首先需要討論轉(zhuǎn)移活動(dòng)中的哪些行為或事項(xiàng)屬于法律保留范圍，在其范圍內(nèi)再討論該事項(xiàng)或行為的合法性，另外法律保留原則中“法律”的范圍直接影響著所謂合“法”性的判定。應(yīng)本著積極的態(tài)度從法律保留原則及合法性原則出發(fā)建構(gòu)政府職能轉(zhuǎn)移的正當(dāng)性，既落實(shí)依法行政原則，又能實(shí)現(xiàn)改革目的。

〔關(guān)鍵詞〕 政府職能轉(zhuǎn)移，正當(dāng)性，法律保留原則，合法性原則

〔中圖分類號(hào)〕D912.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0114-07

政府職能轉(zhuǎn)移是我國(guó)當(dāng)前一項(xiàng)重要的行政改革，在中央號(hào)召及大力推動(dòng)之下，各地積極開(kāi)展政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)。在既無(wú)法律也無(wú)法規(guī)依據(jù)，只有總體性規(guī)范的情況下，大量職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)的合法性問(wèn)題成為一個(gè)亟待關(guān)注的重要問(wèn)題。依法行政原則不可逾越，“現(xiàn)代法治要求行政在任何時(shí)候都不能在無(wú)法律的狀態(tài)下運(yùn)行” 〔1 〕。黨的十八屆四中全會(huì)決定要求“重大改革于法有據(jù)”，政府職能轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)重大改革，其合法性問(wèn)題應(yīng)當(dāng)受到行政法學(xué)界的關(guān)注和討論，應(yīng)當(dāng)在行政法視野下檢視轉(zhuǎn)移活動(dòng)的正當(dāng)性問(wèn)題，合法性問(wèn)題是轉(zhuǎn)移活動(dòng)正當(dāng)性的首要問(wèn)題，除此之外還有合理性、程序公正、公開(kāi)性以及信賴保護(hù)等問(wèn)題。政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)是由轉(zhuǎn)移職能的篩選、轉(zhuǎn)移計(jì)劃的制定、轉(zhuǎn)移條件的確定、承接組織的遴選、轉(zhuǎn)移決定的做出、轉(zhuǎn)移職能的交接、移轉(zhuǎn)后的監(jiān)督和管理等一系列事項(xiàng)和多個(gè)行政行為組成的，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)的合法性不宜籠統(tǒng)而言，應(yīng)針對(duì)其中存在的諸多具體行政行為進(jìn)行合法性辨識(shí)和討論。討論合法性問(wèn)題，首先需要討論法律保留問(wèn)題，即政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)中的哪些行為或事項(xiàng)屬于法律保留范圍，對(duì)于屬于法律保留范圍的事項(xiàng)才涉及討論其合法性問(wèn)題。另外，法律保留原則的“法律”范圍也是討論政府職能轉(zhuǎn)移合法性的重要問(wèn)題，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移實(shí)踐的合“法”性具有直接的現(xiàn)實(shí)意義。十八屆四中全會(huì)決定要求“實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接”“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”，因此不應(yīng)一般性地討論政府職能轉(zhuǎn)移的合法性問(wèn)題，不是簡(jiǎn)單地對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的改革行為做出是否合法的評(píng)價(jià)，而是以積極的態(tài)度討論政府職能轉(zhuǎn)移的合法性建構(gòu)問(wèn)題，其中包括再次審視法律保留原則在政府職能轉(zhuǎn)移改革中的適用問(wèn)題，尋找政府職能轉(zhuǎn)移的合法性出路，使得轉(zhuǎn)移活動(dòng)既符合依法行政原則又能達(dá)致改革目的。因此，本文從法律保留原則及合法性原則角度來(lái)論述政府職能轉(zhuǎn)移的合法性建構(gòu)問(wèn)題。

一、實(shí)質(zhì)法治觀下的法律保留原則：維護(hù)政府職能轉(zhuǎn)移的能動(dòng)性

依法行政原則有兩項(xiàng)內(nèi)容：法律優(yōu)先和法律保留?！胺蓛?yōu)先是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律約束，不得采取任何違反法律的措施；法律保留是指行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為，該原則的要求比優(yōu)先原則嚴(yán)格。” 〔2 〕103-104“法律優(yōu)先原則無(wú)限制和無(wú)條件地適用于一切行政領(lǐng)域，不論是干預(yù)行政還是給付行政，也不論是行政合同還是行政指導(dǎo)?！?〔3 〕政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)自然要受到法律優(yōu)先原則的約束，不能違反既有的法律規(guī)范。可是作為一項(xiàng)新的行政實(shí)踐，法律對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)的規(guī)定比較少，法律優(yōu)先原則的討論意義遠(yuǎn)低于法律保留原則的討論。值得探討的是法律保留原則如何規(guī)制政府職能轉(zhuǎn)移，或者說(shuō)如何基于法律保留原則證成轉(zhuǎn)移活動(dòng)的合法性及正當(dāng)性。同時(shí)，法律保留原則的內(nèi)涵本身需要從實(shí)質(zhì)法治觀及能動(dòng)行政的視角來(lái)予以審視，否則不足以支撐當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移的生動(dòng)實(shí)踐。

法律保留原則是法治國(guó)家原則的主要內(nèi)涵之一，法律保留對(duì)于法治國(guó)家原則的實(shí)現(xiàn)具有極為重要的意義，受到廣泛認(rèn)可。法律保留原則同時(shí)是行政法治原則的主要內(nèi)容，對(duì)于建構(gòu)行政合法性體系具有重要意義。法律保留與其說(shuō)是一個(gè)法律上的概念、不如說(shuō)是一個(gè)政治上的概念 〔4 〕11，內(nèi)涵價(jià)值比較復(fù)雜且隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。法律保留原則涉及法律與行政的關(guān)系、涉及權(quán)力分立、涉及權(quán)利保護(hù)與實(shí)現(xiàn)，所以其內(nèi)涵非常豐富而復(fù)雜，理論上有不同的認(rèn)識(shí)和表述，實(shí)踐中亦有不同的理解和適用。德國(guó)奧托·邁耶最早提出法律保留原則，他從權(quán)力分立的角度對(duì)法律保留的內(nèi)涵作出闡釋，認(rèn)為行政不同于司法，沒(méi)有像司法一樣的法律依附性，因?yàn)椤靶姓宰杂傻牧α孔饔?，而不是法律”，法律保留是“在特定范圍?nèi)對(duì)行政自行作用的排除” 〔5 〕72。我國(guó)臺(tái)灣翁岳生教授對(duì)法律保留原則的定義較為嚴(yán)格：“是指行政權(quán)之行動(dòng)，僅于法律有授權(quán)之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權(quán)依據(jù)?！?〔6 〕151臺(tái)灣陳新民教授則將法律保留原則限于“特定范圍”：“特定范圍內(nèi)的行政事項(xiàng)專屬于立法者規(guī)范，行政非有法律授權(quán)不得為之?！?〔7 〕52應(yīng)松年教授的定義更加具有立法意味：凡憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則或者只能由法律規(guī)定，或者必須在法律明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定?！? 〕32這個(gè)定義有明確的憲法意識(shí)，認(rèn)為法律規(guī)定事項(xiàng)上的憲法限制，符合實(shí)質(zhì)法治國(guó)家觀下的“法的支配”原理，即立法機(jī)關(guān)本身也要受到法治原則的約束，具有現(xiàn)代意義。姜明安教授認(rèn)為法律保留原則限于“人民基本權(quán)利的限制”事項(xiàng)：“憲法關(guān)于人民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項(xiàng)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為皆必須有法律授權(quán)，否則，其合法性將受到質(zhì)疑?！?〔9 〕68

總之，關(guān)于法律保留原則的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)上的紛爭(zhēng)依然會(huì)持續(xù)下去，不同的闡釋都有助于我們更好地理解法律保留的內(nèi)涵，更好地把握法律保留的時(shí)代發(fā)展。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)法治觀及能動(dòng)行政的視角來(lái)審視法律保留原則的內(nèi)涵。形式法治觀是就法治而法治，甚至把法治放置于人民權(quán)利之上，并將行政完全抑制于法律之內(nèi)，行政成了執(zhí)行法律的工具。而實(shí)質(zhì)法治觀則重視公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并對(duì)行政特性更加尊重和重視，一定程度上容忍行政權(quán)力的擴(kuò)張，認(rèn)為其有利于更好地實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利。能動(dòng)行政①與實(shí)質(zhì)法治國(guó)家觀有契合之處，要求賦予政府活力，以更好地提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共治理。以實(shí)質(zhì)法治觀及能動(dòng)行政視角，對(duì)法律保留原則的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，法律保留原則本身存在“法”的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)法治國(guó)家觀更加注重法的“質(zhì)量”和法的“良性”，即是否有助于公民幸福、自由和權(quán)益實(shí)現(xiàn)。第二，法律保留原則的視野不單是關(guān)切公民權(quán)利是否被侵害、防止政府不合理限制和剝奪公民權(quán)利，更要關(guān)切公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、促使政府積極地創(chuàng)造條件促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第三，更加重視權(quán)力分立原則及其對(duì)法律保留原則的制約，奧托·邁耶最初對(duì)法律保留原則的解釋有著明顯的權(quán)力分立意識(shí)，實(shí)質(zhì)法治國(guó)家觀亦建立在權(quán)力分立觀基礎(chǔ)上，重視行政在國(guó)家權(quán)力中的價(jià)值和在國(guó)家任務(wù)實(shí)現(xiàn)中的重要性，重新考量“排除行政自行作用”的事項(xiàng)。endprint

只有用實(shí)質(zhì)法治觀審視法律保留原則，才能為政府職能轉(zhuǎn)移提供更廣闊的合法性出路。所謂政府職能轉(zhuǎn)移是政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能，使社會(huì)組織發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)更好地實(shí)現(xiàn)公共治理、提供公共服務(wù)。重視社會(huì)自我治理，是權(quán)力向社會(huì)回歸的過(guò)程，是從國(guó)家治理走向國(guó)家與社會(huì)共同治理的過(guò)程。以實(shí)質(zhì)法治觀視之，政府職能轉(zhuǎn)移是一種能動(dòng)行政，是政府主動(dòng)開(kāi)展的旨在創(chuàng)新公共治理的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)受到總體上的認(rèn)可。法律保留原則在規(guī)制政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)給政府留有充分的自主空間和創(chuàng)新機(jī)會(huì)，重視“行政”的“自行作用”對(duì)公共治理的重要性，避免對(duì)“行政”過(guò)于鉗制。法律保留原則的實(shí)施，一方面要避免侵益行為的出現(xiàn)，另一方面應(yīng)當(dāng)關(guān)切公民權(quán)利在政府職能轉(zhuǎn)移中的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎毮艿哪康脑谟诟玫貙?shí)施職能，維護(hù)公益和增進(jìn)人民福祉。從國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)移是民營(yíng)化的一項(xiàng)新實(shí)踐。民營(yíng)化浪潮從來(lái)都是從政府開(kāi)始的，立法部門(mén)在民營(yíng)化浪潮中，即便不是完全唱反調(diào)，也是謹(jǐn)慎而消極的，抬出來(lái)的理由多是法治原則以及合法性問(wèn)題等。政府職能轉(zhuǎn)移又是政府推行的一項(xiàng)新的有關(guān)行政任務(wù)的民營(yíng)化改革，立法部門(mén)及其尚方寶劍——“依法行政原則”如何施展功用，直接影響了職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)開(kāi)展的廣度和深度。筆者認(rèn)為依法行政原則對(duì)于國(guó)家而言非常重要，但該原則的內(nèi)容一直處于發(fā)展中，法律與行政的關(guān)系還將處于爭(zhēng)議和討論之中，為了給政府職能轉(zhuǎn)移騰挪出更多的法治空間，應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)法治觀審視法律保留原則的內(nèi)容及其發(fā)展，在此基礎(chǔ)上討論法律保留原則如何規(guī)制政府職能轉(zhuǎn)移。

二、政府職能轉(zhuǎn)移中的法律保留事項(xiàng)識(shí)斷

（一）法律保留范圍的學(xué)說(shuō)評(píng)介與本文采選

法律保留原則是行政法上一個(gè)持續(xù)爭(zhēng)議的問(wèn)題，其中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)多是集中于關(guān)于法律保留原則的適用范圍問(wèn)題，本文同樣涉及該問(wèn)題，哪些轉(zhuǎn)移行為或活動(dòng)受到法律保留原則的限制是本文欲探討的重要問(wèn)題。法律保留原則的對(duì)象和范圍不是恒定不變的，而是隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，具有時(shí)代性，存在著如下諸種不同學(xué)說(shuō)，這對(duì)于我們理解法律保留范圍提供了有益視角，而就政府職能轉(zhuǎn)移而言，應(yīng)當(dāng)適用哪種學(xué)說(shuō)，須予以辨析。

第一，關(guān)于侵害保留說(shuō)。侵害保留說(shuō)是法律保留的古典理論，是關(guān)于法律保留原則的最早學(xué)說(shuō)，法律保留的提出便是基于防止行政權(quán)力隨意侵害公民權(quán)利的價(jià)值取向，具有明顯的近代色彩。侵害保留學(xué)說(shuō)作為最早的保留學(xué)說(shuō)對(duì)于我們深刻理解法律與行政的關(guān)系具有很大的意義。但是現(xiàn)代社會(huì)行政行為和活動(dòng)涉及面的廣闊性使得侵害保留說(shuō)的涵攝范圍不足，大量的非侵害性行政行為似乎逃脫了法律保留的范圍，所以在二戰(zhàn)后被全部保留說(shuō)所修正。因?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)移活動(dòng)不是一項(xiàng)具體的行政行為而是一項(xiàng)活動(dòng)，總體上難以把“職能轉(zhuǎn)移”判斷為侵益行為或是授益行為，而且轉(zhuǎn)移活動(dòng)中包含著多個(gè)行政行為，亦較難用侵益性特征進(jìn)行明確地識(shí)別，所以侵害保留說(shuō)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移來(lái)說(shuō)是不可行的。

第二，關(guān)于全部保留說(shuō)。二戰(zhàn)以后隨著行政權(quán)力急劇膨脹，深入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)方面，在侵害保留說(shuō)難以對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行合法性規(guī)制的情況下，全部保留說(shuō)理論出現(xiàn)并積極主張擴(kuò)大法律保留的范圍。就政府職能轉(zhuǎn)移來(lái)說(shuō)，全部保留說(shuō)顯然不可取，轉(zhuǎn)移活動(dòng)本身需要政府具有較高的能動(dòng)性和自主性，否則改革不能成功，例如承接組織的選擇，需要政府根據(jù)職能實(shí)施的具體要求以及承接組織的具體情況予以擇定，再如政府與承接組織簽訂的契約系政府與承接組織共同商定而成，雖載有政府的法定義務(wù)但仍存巨大協(xié)商空間，如此等等，這些事項(xiàng)無(wú)須納入法律保留范圍而由法律予以規(guī)定。

第三，關(guān)于重要事項(xiàng)保留說(shuō)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，行政行為多樣性及面向的廣闊性進(jìn)一步加強(qiáng)，使得人們不得不反思“全能立法”，并逐漸認(rèn)識(shí)到即便法律泛濫成災(zāi)，不僅仍舊難以規(guī)范政府復(fù)雜多樣的行為、活動(dòng)，而且還不利于滿足民眾的給付需求。因此，重要性保留說(shuō)作為一種折衷式的嘗試被提出來(lái)。該說(shuō)是由德國(guó)學(xué)者提出，后來(lái)，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的判決采信了重要性學(xué)說(shuō)。由此，重要性學(xué)說(shuō)成為一種比較重要的法律保留原則學(xué)說(shuō)。雖然該學(xué)說(shuō)目前在德國(guó)是通說(shuō)，卻也遭到學(xué)者們的猛烈批評(píng)，有學(xué)者認(rèn)為該學(xué)說(shuō)沒(méi)有資格成為“理論”，只是內(nèi)容空洞的自明之理，不能稱之為理論上的創(chuàng)見(jiàn)，連一般外行的非法律人也會(huì)感到不可思議；還有學(xué)者認(rèn)為所謂重要性之“大口徑”公式根本無(wú)法適當(dāng)解決復(fù)雜的憲法問(wèn)題，其背后隱藏的其實(shí)只不過(guò)是解釋者主觀的價(jià)值偏好而已?！?0 〕175毛雷爾也認(rèn)為：“這種理論在具體案件中幾乎不能取得明確的結(jié)果?！?〔2 〕110重要事項(xiàng)保留說(shuō)對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)移而言似乎有一定的參考價(jià)值。政府職能轉(zhuǎn)移本身就是一項(xiàng)非常重要的活動(dòng)，因?yàn)樯婕暗絿?guó)家與社會(huì)之間的公共職能的再分配，所以職能轉(zhuǎn)移本身具有相當(dāng)?shù)闹匾?，按照重要性保留說(shuō)似乎整個(gè)轉(zhuǎn)移活動(dòng)都在法律保留范圍之內(nèi)，但這是不現(xiàn)實(shí)的，職能轉(zhuǎn)移中的許多細(xì)節(jié)問(wèn)題無(wú)須法律直接規(guī)定，否則會(huì)大大降低轉(zhuǎn)移活動(dòng)的效率。那么，將政府職能轉(zhuǎn)移中的各個(gè)事項(xiàng)按照重要性來(lái)考量法律保留的范圍，應(yīng)該是比較可取的做法。

第四，關(guān)于權(quán)力保留說(shuō)。該說(shuō)系日本學(xué)者提出，基于對(duì)上述學(xué)說(shuō)的批判，該說(shuō)認(rèn)為行政主體對(duì)人民行使公權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)以允許其行使公權(quán)力的法規(guī)范為依據(jù)，不管該行為是侵益性的還是授意性的，都應(yīng)當(dāng)有法律的授權(quán)；該說(shuō)是以權(quán)力性行為和非權(quán)力性行為這種分類創(chuàng)意為背景，而這種分類早已在行政法學(xué)界稱為共識(shí)，因此，該說(shuō)比較容易被接受?！?1 〕107政府職能轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)行政活動(dòng)，包括一系列多個(gè)行政行為，使用權(quán)力性行為和非權(quán)力性行為分類來(lái)辨別這些行為的性質(zhì)有一定的必要。

上述每一種學(xué)說(shuō)都曾劃過(guò)一片歷史的天空，具有一定的時(shí)代性。每一種學(xué)說(shuō)都為法律保留原則的具體實(shí)施提供了一個(gè)有益的角度，除了全部保留說(shuō)現(xiàn)在看來(lái)過(guò)于絕對(duì)之外。如楊建順老師所言：“除了完全的全部保留說(shuō)之外，其他各種觀點(diǎn)都值得予以最低限度的維持，同時(shí)要結(jié)合其他主張來(lái)進(jìn)行綜合理解?！?〔11 〕112上文有述，重要事項(xiàng)保留說(shuō)對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)移而言似乎有一定的參考價(jià)值，因?yàn)槁毮苻D(zhuǎn)移是一項(xiàng)總體活動(dòng)，其中包括多個(gè)行政行為或多項(xiàng)具體行政活動(dòng)，似乎很有必要區(qū)分一下這些行為和活動(dòng)的重要程度，這些行為或活動(dòng)在實(shí)際中的確也存在重要程度的高低不同，對(duì)整個(gè)轉(zhuǎn)移活動(dòng)的完成、轉(zhuǎn)移目的的實(shí)現(xiàn)所起到的作用也不同。但是重要性的標(biāo)準(zhǔn)如何厘定？筆者認(rèn)為這個(gè)重要性可以從兩個(gè)角度相結(jié)合來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，一是對(duì)整個(gè)職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)的重要性，二是對(duì)相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的重要性。其中可以將權(quán)力保留說(shuō)加以運(yùn)用，因?yàn)闊o(wú)論是前者、還是后者，是否涉及公權(quán)力運(yùn)行及其涉及的程度都是其重要性評(píng)價(jià)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文認(rèn)為對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)中的法律保留事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)結(jié)合重要事項(xiàng)保留說(shuō)和權(quán)力保留說(shuō)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行判斷。endprint

（二）政府職能轉(zhuǎn)移中的法律保留事項(xiàng)

政府職能轉(zhuǎn)移既是行為又是活動(dòng)，是由多個(gè)行政行為組成的一項(xiàng)具有較強(qiáng)的過(guò)程性的活動(dòng)，比較適合用重要事項(xiàng)保留說(shuō)來(lái)進(jìn)行保留范圍的判斷，因?yàn)橹匾马?xiàng)保留說(shuō)可以“為宏觀的行政活動(dòng)提供適當(dāng)?shù)呐袛嗷鶞?zhǔn)” 〔11 〕107。因此，可以通過(guò)重要性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)作出總體評(píng)價(jià)，然后輔以權(quán)力保留說(shuō)再進(jìn)行具體識(shí)別，兩方面相結(jié)合來(lái)進(jìn)行法律保留事項(xiàng)的判斷。前文有述，重要性標(biāo)準(zhǔn)至少有兩個(gè)面向：一是對(duì)整個(gè)職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)的重要性，二是對(duì)相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的重要性。以此重要性標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)中具有足夠重要性并進(jìn)入法律保留范圍的事項(xiàng)如下。

第一，職能轉(zhuǎn)移決定。這是誰(shuí)有權(quán)力決定職能轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。所謂轉(zhuǎn)移決定，既包括開(kāi)啟轉(zhuǎn)移程序的決定，也包括將職能轉(zhuǎn)移給承接組織的最終決定。行政法治的基本含義認(rèn)為行政主體沒(méi)有將擁有的職能或持有的權(quán)力轉(zhuǎn)授權(quán)給其他組織的權(quán)力，職能的轉(zhuǎn)移抑或權(quán)力的移交仍須法律再一次授權(quán)和確認(rèn)，否則職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)本身的合法性受到質(zhì)疑，承接組織的職能及權(quán)力來(lái)源的合法性亦受到質(zhì)疑。而且，職能轉(zhuǎn)移涉及國(guó)家與社會(huì)權(quán)力分配格局的重新調(diào)整，涉及公權(quán)力主體的變更，涉及職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移或回歸，屬于重要事項(xiàng)，首當(dāng)其沖適用法律保留原則。承擔(dān)行政職能的行政主體不僅無(wú)權(quán)將該其享有的職能轉(zhuǎn)授權(quán)給社會(huì)組織，甚至也無(wú)權(quán)真正開(kāi)啟職能轉(zhuǎn)移程序，應(yīng)當(dāng)由對(duì)職能做出規(guī)定的立法機(jī)關(guān)來(lái)考量是否應(yīng)當(dāng)將該職能從原職能承擔(dān)部門(mén)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，這同時(shí)是對(duì)公共利益如何實(shí)現(xiàn)的再次考量。原職能承擔(dān)部門(mén)基于政府職能轉(zhuǎn)變的改革需要，可以論證和擬定轉(zhuǎn)移計(jì)劃，也可以向立法部門(mén)提出建議，但無(wú)權(quán)直接開(kāi)啟轉(zhuǎn)移程序，應(yīng)當(dāng)由立法部門(mén)決定或批準(zhǔn)開(kāi)啟轉(zhuǎn)移程序。此外，社會(huì)組織顯然不能因?yàn)樵毮艹袚?dān)部門(mén)“自作主張”移交職能而獲得實(shí)施公共行政職能的資格或者獲得公權(quán)力主體地位，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法律的再次授權(quán)來(lái)獲得前述資格和地位。在承接組織遴選結(jié)束后，即便是政府發(fā)布公告將職能轉(zhuǎn)移，也應(yīng)當(dāng)是基于法律的規(guī)定，而不是政府完全自主地轉(zhuǎn)移職能。

第二，轉(zhuǎn)移過(guò)程的總體規(guī)范。這是如何進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。將職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織是一項(xiàng)程序性較強(qiáng)的活動(dòng)，其間會(huì)經(jīng)歷轉(zhuǎn)移職能的篩選、轉(zhuǎn)移計(jì)劃的制定、轉(zhuǎn)移條件的確定、承接組織的遴選、轉(zhuǎn)移決定的作出、轉(zhuǎn)移職能的交接、移轉(zhuǎn)后的監(jiān)督和管理等程序，其中包含一系列的行為或活動(dòng)，這些行為或活動(dòng)的重要性值得評(píng)析。本文認(rèn)為，職能轉(zhuǎn)移程序如何設(shè)置、轉(zhuǎn)移條件的設(shè)置、轉(zhuǎn)移活動(dòng)實(shí)施主體的設(shè)置、轉(zhuǎn)移后監(jiān)管主體的設(shè)置以及如何保證遴選的公正性是重要事項(xiàng)，其重要性甚至可以等同于轉(zhuǎn)移決定。因?yàn)檫@些事項(xiàng)一方面對(duì)于整個(gè)職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)具有非常重要的意義，另一方面對(duì)于相對(duì)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)也很有意義。這些事項(xiàng)關(guān)系到能否遴選到合適的社會(huì)組織、職能轉(zhuǎn)移目的能否達(dá)到、公共利益能否實(shí)現(xiàn)以及未來(lái)相對(duì)人能否獲得良好的公共服務(wù)或者社會(huì)能否獲得良好的公共治理，所以這些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于法律保留的范圍，應(yīng)由法律對(duì)這些事項(xiàng)作出規(guī)定。同時(shí)，鑒于職能轉(zhuǎn)移本身是一項(xiàng)極富創(chuàng)新性、靈活性的活動(dòng)，法律應(yīng)當(dāng)作出總體規(guī)范，而不必規(guī)定得過(guò)于細(xì)致，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地為政府的自由裁量留出空間，因?yàn)檎哂谐袚?dān)和履行該職能的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于應(yīng)由何種條件的社會(huì)組織承擔(dān)該職能以及轉(zhuǎn)移后如何實(shí)施職能等問(wèn)題最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)當(dāng)使政府能動(dòng)地實(shí)施職能轉(zhuǎn)移，發(fā)揮政府智慧來(lái)完成職能的社會(huì)化過(guò)程。除了上述應(yīng)當(dāng)屬于法律保留的重要事項(xiàng)之外，其他事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由政府自行實(shí)施，尊重政府的自主性和能動(dòng)性。

三、合法性原則中 “法”的范圍：重視規(guī)章對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的合法性證成價(jià)值

（一）合法性原則中“法”的范圍擴(kuò)展

法律保留原則是合法性原則的基礎(chǔ)性原則，因?yàn)榉杀Ａ粼瓌t論辯了行政與法律關(guān)系的基本問(wèn)題，但這不妨礙在法律保留事項(xiàng)范圍內(nèi)討論行政的合法性成為一個(gè)專門(mén)性問(wèn)題。合法性原則正是要求行政機(jī)關(guān)在法律保留范圍內(nèi)確保合法行政，著眼于行政行為或活動(dòng)在該范圍內(nèi)如何保持合法性以及合法性如何判定，即符合怎樣的標(biāo)準(zhǔn)才算是具有合法性。合法性原則是指行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須依據(jù)法規(guī)范、符合法規(guī)范，不得與法規(guī)范相抵觸；合法性原則是行政法治原則的重要組成部分，它在行政法中具有不可替代的地位。〔11 〕115一般認(rèn)為合法性原則包括以下三個(gè)方面的要求 〔12 〕65：任何行政職權(quán)都必須基于法律授權(quán)才能存在；任何行政職權(quán)的行使應(yīng)依據(jù)法律、遵守法律，不得與法律相抵觸；任何行政職權(quán)的授予和委托及其運(yùn)用都必須具有法律依據(jù)，符合法律宗旨。

但是，合法性原則中的“法”的范圍是值得討論的問(wèn)題，這涉及到法律保留原則中“法律”的范圍問(wèn)題。在現(xiàn)代國(guó)家，法律保留從絕對(duì)保留發(fā)展為絕對(duì)保留和相對(duì)保留相結(jié)合，并且相對(duì)保留事項(xiàng)逐漸增多。部分涉及基本權(quán)利的重要事項(xiàng)由議會(huì)法律予以規(guī)定，而其他事項(xiàng)則授權(quán)給政府進(jìn)行立法予以規(guī)定，前者被稱為絕對(duì)保留，后者被稱為相對(duì)保留?！胺杀Ａ粼瓌t中的“法律”不再僅指議會(huì)所制定的狹義上的法律，而是包括行政機(jī)關(guān)的行政立法在內(nèi)的廣義上的法律，也就是說(shuō)不再一概適用國(guó)會(huì)保留或稱絕對(duì)保留?！?〔1 〕法律保留原則中“法律”范圍的調(diào)整直接影響合法性原則中“法”的范圍的變化，例如“法”的范圍從憲法、法律擴(kuò)展至政府通過(guò)立法活動(dòng)制定的“規(guī)章”。目前，我國(guó)大多數(shù)政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)便是由政府規(guī)章予以規(guī)范的，由于職能轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)新的改革，相關(guān)法律、法規(guī)還沒(méi)有出臺(tái)，但政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)早已在全國(guó)各地如火如荼地開(kāi)展起來(lái)了。筆者認(rèn)為規(guī)章目前對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)發(fā)揮了重要的合法性支撐作用。與法律、法規(guī)相比，規(guī)章有靈活性及適應(yīng)發(fā)展性，有時(shí)行政官員不是不依法行政，而是他們要“依”的“法”尚不存在，需要他們自己去制定。

（二）規(guī)章在我國(guó)法律體系中具有重要地位

然而就我國(guó)而言，關(guān)于規(guī)章是否包含在該“法”的范圍曾經(jīng)是頗有爭(zhēng)議的 〔13 〕，目前來(lái)看也不是每位學(xué)者都絕然地認(rèn)同規(guī)章屬于“法”的范圍，存在擔(dān)心政府自證其合法性的疑慮②，但學(xué)界總體上還是認(rèn)為可以將規(guī)章納入合法性原則的“法”的范圍。即便如此，似乎規(guī)章仍被放在較為不重要的位置上，似乎是把規(guī)章作為法律、法規(guī)的一種不得已的補(bǔ)充，對(duì)于規(guī)章在我國(guó)行政法律體系中的地位認(rèn)識(shí)不足。在筆者看來(lái)，規(guī)章本身就是“法”，是我國(guó)法律體系的重要組成部分。endprint

首先，在我國(guó)規(guī)章具有憲法地位，規(guī)章制定權(quán)直接來(lái)源于憲法規(guī)定。憲法第90條規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委有權(quán)根據(jù)法律以及國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令制定規(guī)章，因此，與其說(shuō)政府對(duì)于規(guī)章的立法權(quán)來(lái)源于“議會(huì)”的授權(quán)，不如說(shuō)來(lái)自于憲法的授權(quán)，即為憲法授權(quán)，非議會(huì)所能“予奪”。其次，我國(guó)規(guī)章大多數(shù)是職權(quán)立法，少數(shù)是授權(quán)立法。我國(guó)憲法中規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部門(mén)的規(guī)章制定權(quán)，這項(xiàng)立法權(quán)直接來(lái)源于憲法規(guī)定，而不是來(lái)源于其他機(jī)關(guān)的授權(quán)，因此在權(quán)源上講是職權(quán)立法，不是授權(quán)立法。我國(guó)立法法規(guī)定，地方政府③ 可以制定地方政府規(guī)章，不僅可以為執(zhí)行法律法規(guī)而制定規(guī)章，還可以依職權(quán)對(duì)本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)制定規(guī)章并無(wú)須以該事項(xiàng)之法律法規(guī)的存在為前提，后者不需要法律法規(guī)的授權(quán)便可實(shí)施，所以應(yīng)屬于職權(quán)立法。第三，我國(guó)規(guī)章不只是執(zhí)行性立法，更是創(chuàng)設(shè)性立法。例如根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，無(wú)論是部門(mén)規(guī)章還是地方政府規(guī)章，既可以是對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行，也可以是在無(wú)法律法規(guī)的情況下對(duì)部門(mén)職權(quán)或地方職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)予以規(guī)定，而且，后者的情況大量存在，且隨著地方立法權(quán)的放開(kāi)，其數(shù)量估計(jì)會(huì)超過(guò)前者。第四，規(guī)章不僅是國(guó)家法，（地方政府規(guī)章）更是自治法或者具有較強(qiáng)自治意味的法規(guī)范，這是由我國(guó)多級(jí)多層次的立法體制決定的，地方立法對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展具有重要意義。

（三）重視規(guī)章對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的合法性證成價(jià)值

就政府職能轉(zhuǎn)移而言，更有必要討論一下規(guī)章的意義，規(guī)章目前在政府職能轉(zhuǎn)移中扮演了較為重要的規(guī)范作用。政府職能轉(zhuǎn)移是新事物，立法部門(mén)尚沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，相關(guān)的立法活動(dòng)還沒(méi)有真正開(kāi)展，中央出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范性文件，但還未達(dá)到法律或法規(guī)的層面。另外，在中央的大力倡導(dǎo)下，各地紛紛開(kāi)展政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)，似乎無(wú)法有足夠的耐心等待法律法規(guī)的制定或出臺(tái)，所以制定規(guī)章來(lái)規(guī)范本地的職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)，抑或制定行政規(guī)范性文件來(lái)予以規(guī)范。本文認(rèn)為在中央立法以及法規(guī)未能跟進(jìn)的情況下，地方加強(qiáng)規(guī)章立法是比較可取且值得鼓勵(lì)的做法，規(guī)章可以為政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)提供合法性支撐。上文有述，職能轉(zhuǎn)移程序如何設(shè)置、轉(zhuǎn)移條件的設(shè)置、轉(zhuǎn)移活動(dòng)實(shí)施主體的設(shè)置、轉(zhuǎn)移后監(jiān)管主體的設(shè)置以及如何保證遴選的公正性是重要事項(xiàng)，屬于法律保留范圍，然而這個(gè)“法律”的范圍也可以包括“規(guī)章”，應(yīng)當(dāng)尊重規(guī)章的功用以及合法性證成價(jià)值。尤其是在我國(guó)，規(guī)章具有憲法地位，是我國(guó)法律體系的重要組成部分。不宜認(rèn)為我國(guó)目前職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)只有規(guī)章規(guī)范而合法性不足?！霸诿绹?guó)法律秩序的結(jié)構(gòu)中，法規(guī)（規(guī)章）猶如汪洋大海，法律只是漂浮在大海中的少數(shù)孤島?！?〔14 〕350我國(guó)亦如此，規(guī)章盡管效力較低，但數(shù)量龐大的規(guī)章在我國(guó)行政法治實(shí)踐中發(fā)揮著非常重要的作用，而且就當(dāng)下行政法的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，規(guī)章對(duì)于能動(dòng)行政的發(fā)展、對(duì)于政府管理方式的變革和服務(wù)水平的提高具有更為重要的意義。用更為靈活、方便的規(guī)章來(lái)確認(rèn)和推動(dòng)如火如荼的政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)，是地方政府比較現(xiàn)實(shí)又可取的辦法，而且規(guī)章授權(quán)總比“行政規(guī)范性文件”授權(quán)要正式得多。政府職能轉(zhuǎn)移是能動(dòng)行政在實(shí)踐中的重要表現(xiàn)，雖然需要法律支持以符合法律保留原則，但更加需要規(guī)章支持以賦予政府更多的能動(dòng)性和活力，所以本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重和重視規(guī)章在“政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)合法性證成”上的價(jià)值和功用。另須說(shuō)明的是，雖然規(guī)章可以作為當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)的總體合法性支撐，但本節(jié)所羅列的上述重要事項(xiàng)中沒(méi)有包括法律法規(guī)規(guī)定的職能的“轉(zhuǎn)移決定”，該決定只能由法律法規(guī)作出重新授權(quán)，否則政府不能自主轉(zhuǎn)移該職能。

四、政府職能轉(zhuǎn)移的合法性建構(gòu)路徑

政府職能轉(zhuǎn)移的合法性建構(gòu)路徑的探討非常有意義，本文對(duì)我國(guó)目前的政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)持積極肯定的態(tài)度，但政府職能轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)在合法軌道上進(jìn)行，不能罔顧法治，對(duì)于已有的法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件，政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)不能違反，對(duì)于轉(zhuǎn)移活動(dòng)出現(xiàn)的新的做法、新的制度以及新的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的支持，以防止政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)脫離法治基礎(chǔ)空轉(zhuǎn)。除了規(guī)章可以對(duì)整個(gè)政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)提供合法性支撐和規(guī)范之外，就政府職能轉(zhuǎn)移的合法性建構(gòu)路徑，本文另提出如下具體建議。

第一，凡涉及法律規(guī)定的職能事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移，都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改法律或者由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出授權(quán)決定。這其中可以具體化為兩項(xiàng)要求。首先，地方開(kāi)展職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)應(yīng)當(dāng)注意不要涉及法律規(guī)定的事項(xiàng)，即便存在有關(guān)中央文件要求對(duì)某一領(lǐng)域的行政職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，只要立法機(jī)關(guān)沒(méi)有修改法律或者作出新的決定，便只能按照原法律規(guī)定執(zhí)行。其次，如果確需轉(zhuǎn)移法律規(guī)定的職能事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或常委會(huì)修改法律或者作出授權(quán)決定。例如2012年，在國(guó)務(wù)院的要求下，廣東省作為試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展行政審批改革，但是其中有25項(xiàng)職能涉及法律規(guī)定，即便有國(guó)務(wù)院的總體要求，廣東省仍然不能違反法律規(guī)定，所以報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定，2012年12月第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》，明確將25項(xiàng)法律規(guī)定的職能在廣東“調(diào)整實(shí)施”，其中要求15項(xiàng)政府職能停止實(shí)施并轉(zhuǎn)移給具備條件的社會(huì)組織。④

第二，凡涉及行政法規(guī)規(guī)定的職能事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移，都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院作出授權(quán)決定。地方開(kāi)展政府職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)應(yīng)當(dāng)避免涉及行政法規(guī)職能事項(xiàng)，如果確需轉(zhuǎn)移行政法規(guī)規(guī)定的職能事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院修改行政法規(guī)或者作出授權(quán)決定。例如2012年，廣東省行政審批改革中涉及66項(xiàng)行政法規(guī)規(guī)定的職能事項(xiàng)，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出授權(quán)決定，國(guó)務(wù)院在2012年10月發(fā)布《國(guó)務(wù)院同意廣東行政審批改革批復(fù)》，明確規(guī)定66項(xiàng)行政審批在廣東行政區(qū)域停止實(shí)施，其中大部分事項(xiàng)交由具備條件的社會(huì)組織承接實(shí)施。⑤

第三，凡涉及部門(mén)規(guī)章規(guī)定的職能事項(xiàng)，若非該部門(mén)決定轉(zhuǎn)移，其他部門(mén)在做出轉(zhuǎn)移決定之前，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)相應(yīng)的部門(mén)修改部門(mén)規(guī)章或者作出授權(quán)決定。筆者注意到現(xiàn)實(shí)中存在一種情況：部門(mén)規(guī)章授權(quán)省級(jí)政府相應(yīng)部門(mén)實(shí)施某項(xiàng)職能，省級(jí)政府則將該項(xiàng)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織實(shí)施，例如《廣東省人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄（第一批）》決定將“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)二級(jí)資質(zhì)核準(zhǔn)”轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織實(shí)施，該職能來(lái)源于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)章《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第十一條第二款的規(guī)定：“二級(jí)資質(zhì)及二級(jí)資質(zhì)以下企業(yè)的審批辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)制定?！?⑤省級(jí)政府是否可以將被授權(quán)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織？本文持否定態(tài)度，這應(yīng)當(dāng)屬于違反合法性原則的行為。因?yàn)榘凑蘸戏ㄐ栽瓌t的基本邏輯，行政主體沒(méi)有將法律、法規(guī)、規(guī)章授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授權(quán)給其他部門(mén)的權(quán)力。endprint

第四，凡涉及地方性法規(guī)規(guī)定的職能事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移，都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改地方性法規(guī)或者由相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)作出授權(quán)決定。地方性法規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法律和行政法規(guī)的數(shù)量，規(guī)定的職能事項(xiàng)也很多，目前地方職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)一般都會(huì)涉及地方性法規(guī)規(guī)定的職能事項(xiàng)，對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)相應(yīng)的立法機(jī)關(guān)修改地方性法規(guī)或者作出授權(quán)決定。

第五，凡涉及地方政府規(guī)章規(guī)定的職能事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移，都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改規(guī)章或者頒布新的規(guī)章作出授權(quán)決定。規(guī)章規(guī)定的職能事項(xiàng)數(shù)量龐大，可以說(shuō)目前地方政府規(guī)章規(guī)定的職能事項(xiàng)成為我國(guó)各地職能轉(zhuǎn)移活動(dòng)所涉及的主要事項(xiàng)。實(shí)踐中存在用政府決定的方式轉(zhuǎn)移規(guī)章職能事項(xiàng)，這是值得注意和討論的。因?yàn)橐?guī)章是行政立法行為，而行政決定是具體行政行為，應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)章的規(guī)定，更沒(méi)有權(quán)力改變規(guī)章的內(nèi)容；如果該行政決定是抽象行政行為，即行政規(guī)范性文件，亦不能違反其上位法規(guī)章的規(guī)定。所以嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，規(guī)章規(guī)定的職能事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改規(guī)章或者頒布新的規(guī)章來(lái)進(jìn)行授權(quán)，例如廣東省的做法值得借鑒。2012年廣東省發(fā)布了《廣東省人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄》，雖然只是一份改革目錄，但是采用規(guī)章制定程序，通過(guò)頒布規(guī)章的形式予以發(fā)布。該目錄經(jīng)2012年6月21日廣東省人民政府第十一屆96次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，由省長(zhǎng)朱小丹簽署“省政府令”頒布，符合規(guī)章形式和實(shí)質(zhì)要件。但是目前其他各地的政府職能轉(zhuǎn)移基本上較少采取頒布規(guī)章的形式做出職能轉(zhuǎn)移決定，其中轉(zhuǎn)移目錄中也不乏規(guī)章規(guī)定的職能事項(xiàng)，因此涉嫌違法，應(yīng)參照廣東省頒布規(guī)章的做法以達(dá)到職能轉(zhuǎn)移的合法性要求。

注 釋：

①拙見(jiàn)以為，能動(dòng)行政是指政府以服務(wù)行政為理念，以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利、增進(jìn)人民福祉為目標(biāo)，秉持積極、有為、能動(dòng)的理念提供公共管理和公共服務(wù)。

②也或許是因?yàn)槲覈?guó)目前對(duì)于規(guī)章的備案審查不甚嚴(yán)格，學(xué)者對(duì)于規(guī)章僭越法律法規(guī)的疑慮重重。

③2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議決定對(duì)《立法法》作出修改：地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。目前，我國(guó)省級(jí)人民政府以及所有設(shè)區(qū)的市人民政府均可以制定地方政府規(guī)章。

④《授權(quán)發(fā)布：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-12/29/content_1749529.htm.

⑤《廣東省人民政府2012年行政審批制度改革事項(xiàng)目錄（第一批）》，載廣東省人民政府網(wǎng)， http：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/201207/t20120717_326261.html.

參考文獻(xiàn)：

〔1〕黃學(xué)賢.行政法中的法律保留原則研究〔J〕.中國(guó)法學(xué)， 2004（5）.

〔2〕哈特穆特·毛雷爾.行政法總論〔M〕.高家偉，譯.北京：法律出版社，2000.

〔3〕曾祥華.法律優(yōu)先與法律保留〔J〕.政治與法律，2005（4）.

〔4〕南博方.行政法〔M〕.楊建順，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

〔5〕奧拓·邁耶.德國(guó)行政法〔M〕.劉飛，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館， 2002 .

〔6〕翁岳生.行政法〔M〕.臺(tái)北：元照出版社，2006.

〔7〕陳 敏.行政法總論〔M〕.臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司，2011.

〔8〕應(yīng)松年.行政法學(xué)新論〔M〕.北京：中國(guó)方正出版社，2004 .

〔9〕姜明安.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999.

〔10〕許宗力.法與國(guó)家權(quán)力〔M〕.臺(tái)北：月旦出版公司，1993.

〔11〕楊建順.行政規(guī)制與權(quán)利保障〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

〔12〕姜明安，余凌云.行政法〔M〕.北京：科學(xué)出版社，2010.

〔13〕胡建淼.關(guān)于中國(guó)行政法上的合法性原則的探討〔J〕.中國(guó)法學(xué)，1998（1）.

〔14〕王名揚(yáng).美國(guó)行政法〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，2005.

責(zé)任編輯 楊在平endprint