范 丹1，邱黎源1，劉競舸

(1.西南財經(jīng)大學(xué) 中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心，成都 611130；2.天府新區(qū) 成都管委會財政金融局，成都 610213)

一 引言

土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，已被實踐證明有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.47億畝，占家庭承包耕地總面積的33.3%，比2010年底提高了19%[1]。然而，近些年來我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實際流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)違約的情況屢見不鮮，流轉(zhuǎn)業(yè)主跑路事件層出不窮，既損害了農(nóng)民的利益，也增加了社會不穩(wěn)定因素。本文試圖通過分析四川邛崍市防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險的實踐案例，深入研究以履約保險應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的機(jī)制問題，以此對政策制定和實施提供一定的理論指導(dǎo)和實踐指導(dǎo)。

近年來，中國農(nóng)村改革取得了快速發(fā)展，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展矚目，既受到政策制定者和工商資本的高度關(guān)注，也是學(xué)者研究的熱點和重點。中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場有其特殊性，交易的對象是土地的經(jīng)營權(quán)，對于我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險以及對土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范機(jī)制的研究主要包括以下幾個方面。

一是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的研究。土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險是隨著土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展而產(chǎn)生的。林旭將土地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險歸為五個方面：農(nóng)民失地失去保障的風(fēng)險、糧食安全的風(fēng)險、農(nóng)村兩極分化擴(kuò)大的風(fēng)險、產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益受損的風(fēng)險、政治風(fēng)險[2]。胡惠英、劉嘯山認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險包括流轉(zhuǎn)耕地改變性質(zhì)的風(fēng)險、農(nóng)民失地風(fēng)險、龍頭企業(yè)面臨的自然風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險[3]。姜曉萍、衡霞將土地流轉(zhuǎn)雙方各種違約情況綜合概括為土地流轉(zhuǎn)的契約風(fēng)險[4]；而李長健、楊蓮芳則認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險主要是由于協(xié)議的不規(guī)范性導(dǎo)致的[5]。雖然對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險如何分類還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，但是，不同的學(xué)者都提到了土地流轉(zhuǎn)的違約行為，并指出這類風(fēng)險的重要性。

二是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的影響后果研究。土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險所引發(fā)的直接后果就是各種土地流轉(zhuǎn)糾紛。在國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展的同時，土地流轉(zhuǎn)違約糾紛事件頻發(fā)。楊燁、佟佳玉等在對黑龍江齊齊哈爾市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違約糾紛的調(diào)研中指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違約糾紛所帶來的后果嚴(yán)重而深遠(yuǎn)：影響土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定關(guān)系、造成流轉(zhuǎn)雙方“信任危機(jī)”、影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展、影響農(nóng)村社會安定和諧等。因此，減少土地流轉(zhuǎn)違約糾紛的發(fā)生，提高違約糾紛處理滿意度，成為土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的根本保障。

三是土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范機(jī)制的研究。黃源、謝冬梅在對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款難調(diào)研中指出，建立信息化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是防范土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險的重要措施[6]。仝愛華、姜麗麗在對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款及防范研究中指出，加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的貸后管理，可減少違約風(fēng)險的發(fā)生[7]。林樂粉、孫德鑫在棗莊市農(nóng)地抵押貸款及其風(fēng)險調(diào)研中提出，鼓勵銀行和擔(dān)保公司進(jìn)一步放寬貸款期限、降低貸款利率，可在一定程度上防范違約風(fēng)險[8]。

二 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范的理論探討

在風(fēng)險社會理論視角下，任何危機(jī)的爆發(fā)并不都是一個簡單的偶然事件，其背后的邏輯都是風(fēng)險的不斷積累過程，而且這種風(fēng)險的積累、危機(jī)的爆發(fā)，通常與利益相關(guān)者的行為直接相關(guān)。當(dāng)制度缺位或無法實現(xiàn)有效供給時，利益相關(guān)者不正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)和行為可能會加劇風(fēng)險的積累，促成危機(jī)的爆發(fā)[9]60-63。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)毀約棄耕、拖欠土地租金等失約現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，與自然市場雙重風(fēng)險積聚、工商資本的逐利本質(zhì)、基層政府的“行為失范”以及市場機(jī)制不健全等因素息息相關(guān)。

一是農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性風(fēng)險。受到市場風(fēng)險和自然風(fēng)險的雙重擠壓，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險積聚和凸顯，而抗風(fēng)險能力銳減。一旦因特殊天氣造成災(zāi)損減產(chǎn)，或是糧食市場價格波動，便會導(dǎo)致土地經(jīng)營者入不敷出，資金鏈斷裂，無力支付土地租金。二是趨利投機(jī)性風(fēng)險。工商資本天然具有趨利性，市場主體的目的是追求投資利潤的最大化。近年來農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價值得到社會工商資本追捧，有的是為了“圈地”獲利，有的是為了獲取國家各種財政補(bǔ)貼獲利，一旦政策調(diào)整則難以實現(xiàn)其投機(jī)目的。還有部分工商資本對市場前景判斷失誤、對自身經(jīng)營能力和投資回報風(fēng)險估計不足，都將導(dǎo)致違約行為的發(fā)生。三是基層政府“行為失范”風(fēng)險。在公共選擇理論視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下基層政府作為行為主體，同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，在土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中，會基于自身利益最大化的考量，片面追求土地流轉(zhuǎn)速度、數(shù)量以及經(jīng)營規(guī)模[10]；甚至一些縣鄉(xiāng)政府或者村委會不經(jīng)過農(nóng)民授權(quán)就擅自與投資者簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)民的主體缺位和基層政府的代理人越位使土地利用趨于功利化[11]，這是政府行政干預(yù)和行為失范所造成的市場扭曲。四是不完全契約風(fēng)險。諾斯認(rèn)為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！辈煌耆跫s理論(格羅斯曼-哈特-莫爾GHM模型)表明，締約雙方不能完全預(yù)見契約履行期內(nèi)可能出現(xiàn)的各種情況，從而無法達(dá)成內(nèi)容完備、設(shè)計周詳?shù)钠跫s條款。我國當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)利益相關(guān)者行為失范的根源，就在于市場的有效制度嚴(yán)重缺位或供給不足所造成的。這使得政府官員利己尋租行為導(dǎo)致農(nóng)戶和政府官員之間的信任危機(jī)、農(nóng)戶利己主義單方面違約而追逐高地租、土地經(jīng)營者利己主義跑路行為等，各個主體可能的道德風(fēng)險導(dǎo)致履約效率低下、履約成本極高。

在上述導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險的因素中，第一類農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性風(fēng)險是將土地流轉(zhuǎn)履約保險納入政策性保險保障制度的前提和基礎(chǔ)。為了促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)用保險的手段來應(yīng)對農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險，也是國家支農(nóng)的一個重要途徑，并且是屬于符合WTO規(guī)則的重要政策工具。而第二類趨利投機(jī)性風(fēng)險根本上是來自于農(nóng)業(yè)投資者，對他們本身的信用、資質(zhì)考察以及投資行為的約束將成為防范該類風(fēng)險的重要手段。后兩類基層政府“行為失范”風(fēng)險與不完全契約風(fēng)險對土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險分別從外部和內(nèi)部構(gòu)成了根本性影響，是防范土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險中最需要解決的矛盾所在。

關(guān)于政府在土地流轉(zhuǎn)上的角色定位，應(yīng)針對當(dāng)前基層政府“農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場上越位、流轉(zhuǎn)主體上錯位和監(jiān)管上缺位”的現(xiàn)狀[12]，充分尊重和發(fā)揮農(nóng)民的主體地位和意愿，積極履行公共服務(wù)和監(jiān)督管理職能，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，最大限度地引導(dǎo)市場機(jī)制保障和防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險。關(guān)于建立應(yīng)對不完全契約的市場機(jī)制，諾斯認(rèn)為，契約可以自我實施，可以通過第三方實施，契約履約機(jī)制據(jù)此可分為自我履約機(jī)制和第三方參與下的履約機(jī)制[13]15-18。隨著糧食適度規(guī)模經(jīng)營對土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性和契約完備性的更高訴求，未來發(fā)展方向是第三方參與下的履約保障機(jī)制。積極引入土地流轉(zhuǎn)保險，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制，可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，有利于維護(hù)基層社會穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，為了防范投資業(yè)主因經(jīng)營不善等問題而導(dǎo)致的失約風(fēng)險，不少地方已經(jīng)建立了風(fēng)險保障金制度和履約保證保險制度，這也就成為一種必然的發(fā)展趨勢。

三 邛崍市土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險防范的實踐探索

(一)土地流轉(zhuǎn)違約現(xiàn)狀

邛崍市地處成都平原西部，全市總?cè)丝诩s66萬人，其中農(nóng)業(yè)人口58.15萬人，是典型的農(nóng)業(yè)大市(縣)。據(jù)邛崍市農(nóng)林局調(diào)查統(tǒng)計，2011年至2016年6月，邛崍市20畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)行為的宗數(shù)接近2000宗，面積約25萬畝，占全市確權(quán)面積65.48萬畝的38.18%，涉及農(nóng)戶1600余戶①。目前為止，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)違約的宗數(shù)為45宗，違約率為6.4%，99%是由于業(yè)主失約而造成合同不能如期存續(xù)②。在這些違約事件當(dāng)中，實際造成了較嚴(yán)重后果的有3宗③，占總流轉(zhuǎn)宗數(shù)的0.4%，主要發(fā)生在設(shè)施農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)果林的經(jīng)營項目上。

(二)現(xiàn)階段違約風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制的局限性

針對目前土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生最多的業(yè)主違約風(fēng)險，實際應(yīng)對解決基本上按照圖1中所示的5種辦法。

圖1.現(xiàn)階段業(yè)主違約情況下的實際解決辦法④

“業(yè)主違約”這種情況，交織著上述第二部分中的幾類風(fēng)險，尤其突出的是趨利投機(jī)性風(fēng)險和不完全契約風(fēng)險。由于業(yè)主本身的性質(zhì)，“業(yè)主跑路”的情況可以分為兩大類。第一類，由于業(yè)主是當(dāng)?shù)厝?，不會發(fā)生離開居住地而徹底“跑路”，在當(dāng)?shù)匾材軌蛘业玫狡浔救?，只是因?jīng)營不善或資金鏈斷裂而導(dǎo)致無力支付租金，無法繼續(xù)履行合同。另一大類是業(yè)主徹底跑路，原本就屬于外來的投資者，因多種原因而從該農(nóng)業(yè)項目上撤走，農(nóng)戶與政府也找不到業(yè)主本人了。此時，如果是農(nóng)戶自發(fā)或者經(jīng)由村上進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，往往無法追回土地租金，土地就直接返還給農(nóng)戶。如果該項目是由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)的，往往最終會由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府來支付當(dāng)年的土地租金，用作安撫問責(zé)政府的村民，土地仍然是返還給農(nóng)戶。

可以看出，業(yè)主違約后的風(fēng)險，主要集中在“土地租金”和“合同內(nèi)剩余流轉(zhuǎn)期的土地”兩個方面。土地租金分為長期和短期。長期土地租金是涵蓋整個土地流轉(zhuǎn)期的總租金，是農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去時的整體預(yù)期收益，同時也是業(yè)主流入土地時的整體預(yù)期成本。而短期租金是指一年的租金，或者依照農(nóng)作物類型一季或者多季?，F(xiàn)階段業(yè)主違約后的5種主要解決辦法(見圖1)，都只針對了短期租金的問題，即支付/部分支付/不支付“當(dāng)年”租金，而無法解決剩余流轉(zhuǎn)期的長期租金問題。同時，針對合同內(nèi)剩余流轉(zhuǎn)期的土地，則是承包地經(jīng)營權(quán)的歸屬及使用問題。原本依照合同，該土地的“使用權(quán)、收益權(quán)和經(jīng)營權(quán)”(根據(jù)成都市統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同范本語句)已經(jīng)從農(nóng)戶讓渡到了業(yè)主，由于業(yè)主的違約，事實上上述5種辦法最終都采取“將土地返還給農(nóng)戶”，是將土地的經(jīng)營權(quán)等又重新劃歸農(nóng)戶所有并使用。按照合同，這些辦法是根據(jù)“合同期滿或中途終止合同，應(yīng)及時交還出租的土地”這項內(nèi)容進(jìn)行處理的。

由此可見，現(xiàn)階段業(yè)主違約的風(fēng)險，首先在于長期和短期租金無法支付，造成農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益上的不確定性；其次在于對土地經(jīng)營權(quán)的處理上，農(nóng)戶無法預(yù)知是“按時收回經(jīng)營權(quán)”還是“中途終止合同”的不確定性。這兩類風(fēng)險都事關(guān)重大，前者關(guān)系到農(nóng)戶的利益，后者關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的利益以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反映出現(xiàn)階段在應(yīng)對機(jī)制上還存在一定的缺失。

(三)風(fēng)險防范機(jī)制的市場化探索進(jìn)程

邛崍市在防范及解決土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的實踐中經(jīng)歷了以下一系列的探索，從前期主要依靠行政手段解決糾紛、防范風(fēng)險的做法，到引入擔(dān)保公司擔(dān)保，再到目前引入履約保證保險，正逐漸朝著運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)的手段來防范風(fēng)險的方向轉(zhuǎn)變(見圖2)。

圖2.邛崍市防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的實踐歷程

第一階段：以行政手段干預(yù)、調(diào)節(jié)為主。這一階段，農(nóng)戶之間或者農(nóng)戶與業(yè)主之間的土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生糾紛的時候，往往是村委會或者基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面進(jìn)行調(diào)解，已經(jīng)規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地，或者支付給農(nóng)戶當(dāng)年租金后將土地返還給農(nóng)戶，或者繼續(xù)尋找下一家業(yè)主進(jìn)行再流轉(zhuǎn)。由于目前農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)大多數(shù)是在村(社區(qū))的主導(dǎo)下流轉(zhuǎn)出去的，一旦發(fā)生業(yè)主跑路的失約行為，農(nóng)戶都會找到村(社區(qū))協(xié)調(diào)解決，若村(社區(qū))不能解決，就會上升到鎮(zhèn)鄉(xiāng)，甚至縣級政府，成為群體上訪問題。如果發(fā)生業(yè)主跑路的情況，則多由村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來負(fù)責(zé)追討土地租金，安撫農(nóng)戶，處理剩余流轉(zhuǎn)期的問題。村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這個過程中，不但要解決被拖欠的土地租金問題，還要被迫負(fù)責(zé)土地后續(xù)的再流轉(zhuǎn)問題，經(jīng)常要通過行政手段干預(yù)到土地流轉(zhuǎn)的交易行為本身。

第二階段：引入擔(dān)保公司分擔(dān)風(fēng)險。為了解決土地流轉(zhuǎn)過程中業(yè)主違約跑路的風(fēng)險，同時減少政府的干預(yù)行為，邛崍市在2014年水口鎮(zhèn)鐘山社區(qū)進(jìn)行了引入擔(dān)保公司對交易行為進(jìn)行擔(dān)保的實踐探索。具體做法是：在鐘山社區(qū)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的時候，引入成都首信非融資性擔(dān)保公司為農(nóng)戶和投資企業(yè)的流轉(zhuǎn)行為予以擔(dān)保，以每畝土地流轉(zhuǎn)租金650斤黃谷為交易額，一年期履約行為擔(dān)保費率為交易額的3%，其中流入方承擔(dān)2.5%，流出方承擔(dān)0.5%。如果投資企業(yè)中途撤資，擔(dān)保公司將承擔(dān)農(nóng)戶下一年的土地流轉(zhuǎn)租金；如果農(nóng)戶中途退出項目，擔(dān)保公司將與投資企業(yè)共同承擔(dān)損失。作為全國第一單民營企業(yè)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非融資性擔(dān)?！毙袨?，這種探索具有積極的意義，是從政府行政管理、兜底的做法走向用市場手段解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的思路。

第三階段：引入履約保證保險。由于民營擔(dān)保公司實力有限，缺乏風(fēng)險防范的基金和制度，在宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景下，若要大面積推廣民營擔(dān)保勢必會有更大的風(fēng)險隱患。如果國有擔(dān)保公司介入，最終也是政府兜底，盡管也會一定程度地解決當(dāng)年租金問題，維護(hù)農(nóng)戶的利益，但是政府以行政手段干預(yù)的程度仍然很強(qiáng)，正式擔(dān)保方式也有其局限性。出于以上考慮，政府認(rèn)為引入保險公司有針對性地開發(fā)一款新的保險品種來解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險的方式值得嘗試。

四 邛崍市土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的運(yùn)行機(jī)制分析

(一)邛崍市推行履約保證保險的主要做法

1.從試點到全面推廣。邛崍市在開展履約保證保險的實踐中，分為兩個步驟。首先，自2015年12月開始，在邛崍市冉義鎮(zhèn)進(jìn)行了試點推行，冉義鎮(zhèn)率先構(gòu)建了“大園區(qū)+小業(yè)主”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，從促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)方面來看，是具有可行性和代表性的，然后在試點的基礎(chǔ)上，2016年3月到9月底，在邛崍市全域推廣。

2.加大與保險公司合作力度。冉義鎮(zhèn)政府與中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司簽訂框架合作協(xié)議，根據(jù)實際情況設(shè)計了該保險。2015年12月4日，冉義鎮(zhèn)簽訂了第一單土地流轉(zhuǎn)履約保證保險。2015年內(nèi)，冉義鎮(zhèn)共計參加履約保證保險31單，參保面積20242.75畝，總保費417506.7元，財政補(bǔ)貼208753元，總保額1391.689萬元。

3.政府加大對履約保證保險保費獎補(bǔ)力度。2016年，邛崍市委、市政府決定在全市范圍內(nèi)全面鋪開該項保險實踐，劃撥本級財政預(yù)算300萬元用于履約保證保險保費獎補(bǔ)，分別獎補(bǔ)流入方和流出方保費的比例為50%，并通過比選方式確定三個承保體，將全市規(guī)模流轉(zhuǎn)100畝以上的流轉(zhuǎn)行為納入投保范圍，并按90%比例下達(dá)目標(biāo)任務(wù)。目前成都市要求此項改革成果在全成都市推廣，成都市財政將和區(qū)(市)縣財政按7：3比例分擔(dān)保費獎補(bǔ)。

(二)履約保證保險運(yùn)行分析

將實際發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以及政府和保險公司的做法歸納總結(jié)，可以呈現(xiàn)出如圖3的關(guān)系，從其運(yùn)行機(jī)制分析當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的實踐。

圖3.農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多方關(guān)系示意圖

1.農(nóng)戶與業(yè)主之間的流轉(zhuǎn)行為中的風(fēng)險分析

首先，農(nóng)戶將承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給業(yè)主，與業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。業(yè)主按照合同約定的支付時間與價格將土地租金支付給農(nóng)戶。按照《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施辦法(試行)》給全市提供了統(tǒng)一規(guī)范的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同》。根據(jù)目前違約后出現(xiàn)的5種情況(見圖1)，土地的租金和租期成為了矛盾的焦點。目前土地流轉(zhuǎn)中租金支付的主要形式為一年一付、一年兩付的形式，對于短期租金，即一年期租金，并不存在風(fēng)險；但是，對于次年的租金，以及長期租金而言是，則有風(fēng)險需要防范的。

其次，在土地流轉(zhuǎn)合同中僅對于逾期支付有所規(guī)定，并未對不支付情況設(shè)置解約條款。關(guān)于業(yè)主違約不按時支付租金的行為，在上述合同范本中，第八條規(guī)定：“乙方逾期支付出租金，每日按當(dāng)年應(yīng)支付金額的‰承擔(dān)違約金”，即僅對“逾期支付”的行為，以違約金的形式予以約束；并且，在第九條規(guī)定：雙方發(fā)生爭議時，按照“(雙方)協(xié)商―(村鎮(zhèn))調(diào)解―(農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu))仲裁―成都仲裁委員會仲裁”這個程序來解決糾紛。土地租金的“逾期支付”和“不支付”在法理上具有本質(zhì)區(qū)別，尤其是在要依靠合同維權(quán)時會突顯出來。

2.政府對土地流轉(zhuǎn)行為監(jiān)管的分析

在這項履約保證保險的實施過程中，政府主要運(yùn)用了行政管理手段對土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行政策支持和監(jiān)督管理。政策支持主要體現(xiàn)在培育整個保險環(huán)境，對土地流轉(zhuǎn)的基本情況進(jìn)行摸底調(diào)查，動員流轉(zhuǎn)雙方參保，參與設(shè)計保險產(chǎn)品方案，動用財政預(yù)算資金對保費進(jìn)行補(bǔ)貼，推動全市開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的參保工作。

2016年3月，邛崍市委、市政府聯(lián)合下發(fā)《邛崍市全域開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險實施方案》(邛委辦字〔2016〕11號，以下簡稱“方案”)。該方案明確了邛崍市2016年全市推廣土地流轉(zhuǎn)保險的工作目標(biāo)：2016年全市規(guī)模流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地投保率達(dá)90%以上，其中，對于單宗土地流轉(zhuǎn)規(guī)模低于100畝的引導(dǎo)和鼓勵投保，對于剩余流轉(zhuǎn)期在2年以上、單宗流轉(zhuǎn)規(guī)模在100畝及以上的全部納入履約保險范圍。方案還決定劃撥邛崍市本級財政預(yù)算300萬元用于保費補(bǔ)貼，用于獎補(bǔ)土地流入方和流出方保費的50%，并決定通過公開評審方式確定中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司、錦泰財產(chǎn)保險股份有限公司和中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司(聯(lián)合承保)、中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司為承保機(jī)構(gòu)三個承保公司。2016年4月，邛崍市政府按照山區(qū)、丘陵、壩區(qū)兼顧公平的原則，為上述三個承保公司對全市24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共176100畝流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行了承保區(qū)域范圍劃分。

然而，在政府運(yùn)用行政管理手段支持履約保證保險實施的過程中，政府缺失對經(jīng)營業(yè)主的資格審查，并未對一定規(guī)模以上流轉(zhuǎn)農(nóng)地的流入方主體資格、征信情況、農(nóng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力及擬經(jīng)營項目是否符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行審查，也未將信用保證保險納入此項審核內(nèi)容之中，從而可能導(dǎo)致一些不良目的的工商資本盲目投入農(nóng)業(yè)，不利于本地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3．履約保證保險對土地流轉(zhuǎn)行為的風(fēng)險規(guī)避

按照投保主體，可以分為個人、家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)公司四類，其投保數(shù)量、投保面積、繳納保費的情況如表1所示。

從投保主體的性質(zhì)來看，以個人名義投保的588單，占據(jù)了投保主體的近80%的比例，也就是說，大部分投保人是以自然人為身份的業(yè)主，其中不排除其它經(jīng)營主體的法人代表；以合作社投保的有85單，占11%；以家庭農(nóng)場名義投保的31單，和以農(nóng)業(yè)公司名義投保的33單大致相當(dāng)，各占4%左右。

表1.按照投保主體分類的面積、保費情況④

從投保面積和保費繳納的情況來看(見表2)，呈現(xiàn)出以下特點：100畝規(guī)模以上的投保面積和業(yè)主支付的保費占據(jù)了主要的部分，100畝以上的投保面積達(dá)14.68萬畝、保費為157.2萬元，其中100-500畝規(guī)模的投保主體還是最主要的組成部分。這就是說，在此項保險的實施過程中，100畝以下的小規(guī)模業(yè)主也有相當(dāng)數(shù)量參與到了投保當(dāng)中，而主要的推廣面積還是來源于100畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體，尤其是100-500畝規(guī)模的主體經(jīng)營。

表2.投保主體按照投保面積、保費繳納分類情況⑤

根據(jù)邛崍市整體發(fā)展規(guī)劃，針對到達(dá)要求的糧油種植規(guī)模戶，以獎代補(bǔ)地實施了規(guī)?；a(chǎn)補(bǔ)貼。按照成都市和邛崍市的兩級疊加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，每畝最高能達(dá)到500元/年的生產(chǎn)補(bǔ)貼資金。在此次保險推廣過程中，出現(xiàn)了“一刀切”的捆綁投?，F(xiàn)象。部分地區(qū)出現(xiàn)了將此規(guī)?；a(chǎn)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)履約保證保險進(jìn)行捆綁的行為，也就是說，將是否投保作為能夠領(lǐng)取補(bǔ)貼的前置條件，投保戶由于顧忌補(bǔ)貼的領(lǐng)取，盡管認(rèn)為不存在太大風(fēng)險，也配合了大規(guī)模面積的投保。

五 開展履約保證保險存在的問題

在開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的過程中，邛崍市政府以及參與其中的業(yè)主、保險公司等主體做了多方面的實踐和嘗試，除了取得的效果以外，也存在一些需要完善的問題。

(一)土地流轉(zhuǎn)行為本身的不規(guī)范，基層農(nóng)經(jīng)管理缺位問題

在此次投保工作中，通過投保文書、資料的準(zhǔn)備，確定投保主體資格時仍然體現(xiàn)出目前的土地流轉(zhuǎn)行為本身還存在不規(guī)范、基層農(nóng)經(jīng)管理缺位的問題。在實踐中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)部分的流轉(zhuǎn)行為沒有規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，也無規(guī)范的租金支付憑證，這為之后的投保以及開展其他工作，甚至是農(nóng)戶維權(quán)，帶來了很大的阻礙和隱患，同時對規(guī)模經(jīng)營業(yè)主缺乏約束；基層農(nóng)經(jīng)管理部門，也對本地一些流轉(zhuǎn)行為缺乏把握和相應(yīng)的監(jiān)管。

(二)違約風(fēng)險未區(qū)別對待，出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象

在邛崍市履約保證保險推廣過程中，一些地區(qū)出現(xiàn)了將市級財政關(guān)于規(guī)?；a(chǎn)補(bǔ)貼與土地流轉(zhuǎn)履約保證保險進(jìn)行捆綁的行為，將是否投保作為能否領(lǐng)取補(bǔ)貼的前置條件，投保戶出于領(lǐng)取補(bǔ)貼的愿望，盡管自身不存在太大風(fēng)險，也配合了大規(guī)模面積的投保，被強(qiáng)行要求購買履約保證保險，一定程度上違背了投保者自愿投保的原則，造成資源的浪費。

(三)違約發(fā)生后的兜底措施未決

在目前這項保險的實施中，針對業(yè)主違約行為發(fā)生后的兜底條款還沒有設(shè)計完善。比如違約后，土地后續(xù)租期怎么處置、土地上附屬物如何處置等問題尚未有完善條款來解決。據(jù)當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)人員介紹，目前在土地流轉(zhuǎn)違約后，土地的處置方式辦法還是空白?？梢钥紤]到的幾個主體：農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社、保險公司，這幾者之間如何協(xié)調(diào)的問題。土地的處置權(quán)是不可能完全交給保險公司的，同時保險公司相關(guān)人員也表示，即使交給他們，沒有基層政府和村委會的介入與幫助，也無法獨立完成后續(xù)出租或者追償。

(四)土地流轉(zhuǎn)的短期風(fēng)險和長期風(fēng)險的解決問題

短期風(fēng)險是指針對下一年的租金，長期風(fēng)險則應(yīng)該涵蓋整個流轉(zhuǎn)期，以確保因經(jīng)營不善而發(fā)生的剩余期限無法正常生產(chǎn)的情況。即使農(nóng)戶拿到了賠償金，但是對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來講，缺乏連續(xù)性和長期規(guī)劃，不利于穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)。目前的履約保證保險的根本制度設(shè)計上，尚未涉及到土地流轉(zhuǎn)長期風(fēng)險的防范問題。

六 對完善履約保證保險的政策建議

建立和創(chuàng)新服務(wù)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，應(yīng)該是該類保險的政策目標(biāo)。本文結(jié)合邛崍市的實踐和探索，提出以下幾點建議。

(一)加強(qiáng)監(jiān)督規(guī)范流程，完善標(biāo)準(zhǔn)合同條款

土地流轉(zhuǎn)的合同是土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易的基礎(chǔ)，也是購買保險的基本材料。此次在邛崍市的實踐中大規(guī)模推行土地流轉(zhuǎn)履約保險時，保險公司發(fā)現(xiàn)很多流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，需要完善或重新簽訂。因此，土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)該嚴(yán)格按照各省級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門的模板簽訂標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同后方可進(jìn)行交易。合同中關(guān)于“租金逾期支付”、“解約條款”等內(nèi)容要有明確規(guī)定和記載，使流轉(zhuǎn)合同本身更加完善，并且給后續(xù)行政監(jiān)督及保險賠付等提供法律依據(jù)。基層農(nóng)經(jīng)管理部門要對此進(jìn)行監(jiān)督，并且在基層農(nóng)經(jīng)站備案登記。這是流轉(zhuǎn)雙方維權(quán)和保險公司理賠的基本依據(jù)。

(二)加強(qiáng)經(jīng)營業(yè)主資格審查，制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策目標(biāo)下，需要加強(qiáng)對經(jīng)營業(yè)主的資格審查，細(xì)化審查項目，從嚴(yán)制定審核標(biāo)準(zhǔn)。對流轉(zhuǎn)農(nóng)地30畝及以上的流入方主體資格、征信情況、農(nóng)業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力及擬經(jīng)營項目是否符合本區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行審查。可以將信用保證保險納入此項審核內(nèi)容之中，讓業(yè)主提供信用保險保單以提高其信用資質(zhì)。這樣可以從源頭上控制不良目的的工商資本盲目投入農(nóng)業(yè)，并且合理運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，即履約保證保險的前提下，在租金支付方式、時間上嚴(yán)格按照流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行。

(三)區(qū)別對待不同的違約風(fēng)險，不搞“一刀切”

在土地流轉(zhuǎn)行為中，并非所有的業(yè)主都會發(fā)生土地違約風(fēng)險，有些從事糧油規(guī)模種植的業(yè)主，因享受了大量政府補(bǔ)貼(部分種糧大戶享受的省、市兩級財政補(bǔ)貼，凡在規(guī)模經(jīng)營500畝以上的，畝均補(bǔ)貼為300-500元)一般不會違約跑路；與外地業(yè)主相比，本鄉(xiāng)本土的業(yè)主違約跑路的風(fēng)險也小得多。對于這些風(fēng)險小的業(yè)主，不應(yīng)強(qiáng)迫他們購買土地流轉(zhuǎn)履約保險，不搞“一刀切”。建議在財政狀況較好的地區(qū)，由政府給予業(yè)主部分或者全額保費補(bǔ)貼，保護(hù)業(yè)主進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。

(四)完善土地流轉(zhuǎn)履約保證保險設(shè)計，建立風(fēng)險保障金制度

從穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的角度出發(fā)，在財政、金融、保險的各項政策上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給予支持和保障。建議全面完善土地流轉(zhuǎn)履約保證保險的設(shè)計，建立起長效的風(fēng)險保障金制度。在每一單土地流轉(zhuǎn)初始，即由流入方(業(yè)主)按租金的一定比例繳納保證金，用作最終歸還土地時的復(fù)原費用，也可以用于逾期支付租金時的備用金，以保障長期的風(fēng)險。同時，將該項保險正式納入政策性農(nóng)業(yè)保險范疇之內(nèi)，鼓勵保險公司降低保費，并不將其作為盈利的業(yè)務(wù)。而對開設(shè)了這項業(yè)務(wù)的保險公司給予其他方面的政策優(yōu)惠，比如允許其開設(shè)其他政策性保險業(yè)務(wù)，在涉農(nóng)保險項目上有優(yōu)先權(quán)等?？梢园戳魅敕嚼U納為主、政府適當(dāng)補(bǔ)助原則，政府在本級財政預(yù)算或農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中安排一定數(shù)額資金建立流轉(zhuǎn)風(fēng)險金，與業(yè)主繳納的保證金共同組成風(fēng)險保障金。同時，可將風(fēng)險保障金制度寫入流轉(zhuǎn)合同之中。

注釋：

①資料來源于邛崍市農(nóng)業(yè)與林業(yè)局《履約保險調(diào)研補(bǔ)充資料》，2016-09-14。

②只有1%左右的農(nóng)民在約定租金時未考慮通貨膨脹的因素，加上流轉(zhuǎn)不規(guī)范等原因，造成同一區(qū)域不同時期流轉(zhuǎn)的土地租金差異較大，要求漲租金與同一區(qū)域持平。

③據(jù)農(nóng)林局提供的材料，例如在某鎮(zhèn)某農(nóng)業(yè)企業(yè)和某企業(yè)分別流轉(zhuǎn)1000余畝土地用作大棚蔬菜生產(chǎn)，后因資金鏈斷裂無力支付土地流轉(zhuǎn)租金而撤走，造成了1年的土地租金損失；另一鎮(zhèn)某兩家農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)1000多畝土地用作茶葉和獼猴桃生產(chǎn)，也因資金鏈斷裂無力支付土地流轉(zhuǎn)金而造成了1000余畝土地半年的租金損失。

④⑤數(shù)據(jù)來源：本表依據(jù)中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司、錦泰財產(chǎn)保險公司、中國人民財產(chǎn)保險公司《土地履約保證保險臺賬》整理而成，已剔除誤差項，數(shù)據(jù)截至2016年9月12日。

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