文｜文翊 糧食科技與經(jīng)濟(jì)雜志社總編輯

近年來，各地土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地呈加快發(fā)展態(tài)勢，潛在風(fēng)險(xiǎn)相繼顯現(xiàn)，尤其是流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的“非糧化”現(xiàn)象必然對糧食安全造成不利影響。

農(nóng)地“非糧化”趨勢日益加快

據(jù)筆者考證, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐自20世紀(jì)90年代開始至今從未停止過，且流轉(zhuǎn)范圍越來越廣，規(guī)模越來越大，方式越來越多。不可否認(rèn)，在家庭承包責(zé)任制背景下，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的重要選項(xiàng)，通過土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)土地相對集中，消除土地細(xì)碎化經(jīng)營之弊。

近年來，中央實(shí)行“三權(quán)分置”制度改革，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)全面推開，新型經(jīng)營主體紛紛進(jìn)入。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,“目前,全國土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)4.6億畝, 超過承包耕地面積的三分之一, 土地流轉(zhuǎn)面積還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢”?？偟膩砜?，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈加快趨勢，流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)對象多元。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度相適應(yīng)，多數(shù)地方是平穩(wěn)健康的。然而，個(gè)別地方也出現(xiàn)了違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“非糧化”等問題?！胺羌Z化”的土地流轉(zhuǎn)，最直接的惡果就是耕地面積持續(xù)減少。投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營的工商企業(yè)因經(jīng)營不善而拖欠土地流轉(zhuǎn)租金，甚至違反土地流轉(zhuǎn)合同而 “跑路”“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象常有發(fā)生。

國土資源部部長徐紹史指出：“農(nóng)村集體土地決不能搞房地產(chǎn)開發(fā)?！蹦壳埃凑铡爱a(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，各地正在做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，嚴(yán)格土地用途管制。農(nóng)村承包地、宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地都要確權(quán)登記頒證。由于一些地方在土地流轉(zhuǎn)中難以守住糧食種植這一底線，土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”勢頭不減。一些本來種糧食的土地被流轉(zhuǎn)為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等。

有些土地流轉(zhuǎn)后，雖然土地用途仍然屬于“農(nóng)業(yè)范疇”，但種植經(jīng)濟(jì)作物顯然成為首選。安徽省阜陽市農(nóng)辦的調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)后每畝平均產(chǎn)值在3000—4000元之間，是分散經(jīng)營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營、速林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，種水稻、小麥難以產(chǎn)生這么高的效益。

有媒體報(bào)道，在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)，養(yǎng)泥鰍1畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個(gè)村的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)過來養(yǎng)泥鰍，他們除了拿固定的流轉(zhuǎn)費(fèi)外，還在企業(yè)打工掙工資。也有些農(nóng)戶自己從種水稻改成了養(yǎng)泥鰍，由泥鰍養(yǎng)殖協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)收購和銷售。全鎮(zhèn)9800個(gè)農(nóng)戶，耕地3.4萬畝，流轉(zhuǎn)土地2.1萬畝，有6000戶被協(xié)會(huì)組織起來養(yǎng)泥鰍，產(chǎn)值12億元，農(nóng)民人均純收入從泥鰍產(chǎn)業(yè)就增收5470元，占比為68.6%，而種糧收益只占總收入的4.5%。

“比較效益就是導(dǎo)向”，對一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，不可能干預(yù)農(nóng)民應(yīng)該種什么，不種什么。目前農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食，但農(nóng)戶對協(xié)會(huì)、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn)多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會(huì)加快。因此，對這一影響糧食安全的苗頭要給予高度重視。

“非糧化”對糧食安全產(chǎn)生不利影響

有專家分析，“非糧化”對糧食安全產(chǎn)生不利影響有三個(gè)方面：第一，它會(huì)使糧食產(chǎn)量下降。在糧食單產(chǎn)一定的條件下，糧食播種面積的下降必然帶來糧食產(chǎn)量的下降。糧食單產(chǎn)的提高主要依賴糧食品種改良和生產(chǎn)技術(shù)提高，一般來說，品種改良和技術(shù)提高比較緩慢。因此土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”必然直接導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降，危及糧食安全。第二，它會(huì)使土地肥力下降。土地由糧田改為設(shè)施農(nóng)業(yè)后，田間的水利灌溉系統(tǒng)隨之改變，更為重要的是土壤層也發(fā)生了改變甚至破壞。一旦受流轉(zhuǎn)方因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)期限到期或因經(jīng)營原因中途離開，將已從事設(shè)施農(nóng)業(yè)的土地恢復(fù)為種植糧食的農(nóng)田將非常困難，甚至根本不可能恢復(fù)。第三，損害了農(nóng)民利益，降低了農(nóng)民種糧積極性，影響糧食產(chǎn)量?！胺羌Z化”給農(nóng)民造成許多假象，由于糧食價(jià)格不高，農(nóng)民收入減少，使人們不得以改種經(jīng)濟(jì)作物，糧食種植面積銳減。

土地流轉(zhuǎn)與糧食安全的關(guān)鍵因素是土地，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)是以土地為載體，而糧食安全中的糧食產(chǎn)量及糧食生產(chǎn)能力都與土地息息相關(guān)。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為一種財(cái)產(chǎn)性收入被農(nóng)民認(rèn)同時(shí)，由于他們生活處境的復(fù)雜性，如農(nóng)民因?yàn)橘I地下六合彩、賭博等陷入經(jīng)濟(jì)困境，一時(shí)沖動(dòng)下可能“賣地”；重大的自然災(zāi)害、疾病等天災(zāi)人禍?zhǔn)罐r(nóng)民負(fù)債，也有可能被迫“賣地”償還；或者即便沒有這些壓力，一意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致耕種土地的大量流失，國家糧食安全必然出現(xiàn)危機(jī)。

當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還存在無序性、被動(dòng)和不規(guī)范性。農(nóng)戶土地租賃范圍主要在村組內(nèi)部親戚、鄰居或朋友之間，仍然有超過一半的農(nóng)戶的地租賃期限較短或不確定。農(nóng)戶間的自由流大多為口頭協(xié)議，缺少書面合同，參考文獻(xiàn)，矛盾糾紛難以避免，私下進(jìn)行的流轉(zhuǎn)缺乏申請、登記、報(bào)告等一統(tǒng)系列程序，缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織的適當(dāng)干預(yù)，處于無序狀態(tài)。發(fā)包中由于對預(yù)期增值認(rèn)識不清或者漠視，造成對農(nóng)民、集體利益的損害，甚至剝奪農(nóng)民承包，造成不穩(wěn)定因素。

同時(shí)，有專家還分析了土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)村勞動(dòng)人口減少對糧食安全的影響。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民涌向城市并且以青壯年為主，在農(nóng)村只剩下老人和小孩。由于農(nóng)村出行交通不便、公共衛(wèi)生服務(wù)缺失、商業(yè)環(huán)境落后、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化任重道遠(yuǎn)等，使得在外務(wù)工的農(nóng)民工出來工作后，隨著眼界的開闊，對老家農(nóng)村會(huì)感到諸多的不適應(yīng)。而正是這一代農(nóng)民工大多都不習(xí)農(nóng)事，也不愿農(nóng)事，再加上城市生活已經(jīng)占用了他們的大部分時(shí)間，承載了他們幾乎所有的夢想，所以他們對祖輩賴以生存的土地也就慢慢地疏遠(yuǎn)了。農(nóng)村勞動(dòng)人口的減少會(huì)大大降低糧食生產(chǎn)能力，特別是在不能實(shí)行新品種引進(jìn)和應(yīng)用的地區(qū)。

嚴(yán)格控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”行為

眾多流轉(zhuǎn)農(nóng)地“非糧化”行為與國家政策要求相違背，給我國糧食安全帶來嚴(yán)重隱患。據(jù)農(nóng)業(yè)部總經(jīng)濟(jì)師錢克明在國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國發(fā)展高層論壇”報(bào)告中預(yù)測，到2020年，中國糧食需求量預(yù)計(jì)達(dá)到7.2億噸，而糧食生產(chǎn)極限大概為6.5億噸左右。因此，為滿足日益增長的糧食需求量，必須嚴(yán)格控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)后“非糧化”行為。

最近，一項(xiàng)國家社科基金課題研究的作者劉丹撰文指出，農(nóng)地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給糧食加工企業(yè)和種糧大戶是提高糧食生產(chǎn)效率的重要手段，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給種糧大戶和糧食加工企業(yè)有利于確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)后繼續(xù)用于糧食生產(chǎn)，也有利于形成糧食經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。糧食產(chǎn)業(yè)鏈包括糧食生產(chǎn)、收購、加工轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品、消費(fèi)等五個(gè)階段。由于我國農(nóng)產(chǎn)品市場受國家價(jià)格調(diào)控影響嚴(yán)重，糧食生產(chǎn)、收購和加工出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。如2009年下旬在國際市場大豆價(jià)格快速下跌的情況下，國家臨時(shí)收儲(chǔ)的高價(jià)大豆連續(xù)數(shù)次流拍，出現(xiàn)了一邊是國儲(chǔ)大豆“倉滿為患”，而另一邊則是不少國內(nèi)油脂加工企業(yè)“無豆下鍋”的尷尬局面。在這一過程中如果糧食生產(chǎn)、收購和加工能夠?qū)崿F(xiàn)對接，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會(huì)順利進(jìn)行。除將農(nóng)地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給糧食加工企業(yè)外也可以流轉(zhuǎn)給種糧大戶，種糧大戶具有糧食種植的初步規(guī)模和糧食種植經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給種糧大戶可以充分發(fā)揮糧食種植規(guī)?；б妗Ｒ虼?，將農(nóng)地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給糧食加工企業(yè)和種糧大戶是實(shí)現(xiàn)糧食種植產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和糧食安全的必然選擇。

目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在我國還沒有形成嚴(yán)格的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)費(fèi)用由農(nóng)地承包者與經(jīng)營者之間根據(jù)具體情況協(xié)商決定，不同年份流轉(zhuǎn)情況也有所差別。有些地方以糧食實(shí)物量估計(jì)，如安徽某地農(nóng)地流轉(zhuǎn)按照當(dāng)年180公斤水稻市場價(jià)為折算標(biāo)準(zhǔn)。一般農(nóng)戶只會(huì)拿到以水稻最低市場價(jià)估算的農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，嚴(yán)重影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地意愿。還有些地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用市場價(jià)格混亂，農(nóng)戶盲目抬高流轉(zhuǎn)費(fèi)用，造成種糧主體收益大大減少。針對這樣的情況，需要依據(jù)農(nóng)地質(zhì)量、農(nóng)地附近交通情況和農(nóng)地聚集程度等因素制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用分類指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

劉丹認(rèn)為，規(guī)避政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)行為流轉(zhuǎn)農(nóng)地“非糧化”行為，與工商資本下鄉(xiāng)和地方政府、村集體聯(lián)合操縱農(nóng)村集體土地有很大關(guān)系。我國農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)。盡管農(nóng)村土地承包權(quán)30年不變，但村集體對農(nóng)村土地仍有較大管理權(quán)，且不少農(nóng)民還保留著傳統(tǒng)“公社”思想，對村集體的安排被動(dòng)接受。如四川省劍閣縣村小組強(qiáng)制種煙葉事件，地方政府將村干部工資與農(nóng)地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)指標(biāo)掛鉤，逼迫農(nóng)地流轉(zhuǎn)“去糧化”?；诖?，要規(guī)避政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)行為，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)政府工作備案與審核制度。上級政府應(yīng)在制定嚴(yán)格農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入規(guī)則的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審核農(nóng)地流入主體自身資質(zhì)，使政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“尋租”行為在源頭上得到遏制。

當(dāng)前，急需建立一套完備的且與流轉(zhuǎn)出農(nóng)地農(nóng)戶利益掛鉤的監(jiān)督體系。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后并不意味著對土地失去管理權(quán)，除收取租金外也要承擔(dān)一定的監(jiān)督責(zé)任，定期檢查承包農(nóng)地是否仍在進(jìn)行糧食種植。為防止農(nóng)戶短視行為，可在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)租金中收取一定比例質(zhì)保金，在年末按照農(nóng)地使用情況確定歸還及獎(jiǎng)勵(lì)金額。除與農(nóng)戶自身利益相關(guān)監(jiān)督外，國家也需要有負(fù)責(zé)農(nóng)地生產(chǎn)監(jiān)督的專門部門，建立政府與保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)合作關(guān)系，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間相互監(jiān)督的機(jī)制。國家、社會(huì)和農(nóng)戶聯(lián)合監(jiān)督才能確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)后真正用于糧食生產(chǎn)。

完善流轉(zhuǎn)農(nóng)地種糧補(bǔ)貼機(jī)制是激勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后用于糧食生產(chǎn)的重要方式。當(dāng)前，為鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，政府財(cái)政對具有穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系、符合土地承包政策法規(guī)等條件的土地承包者給予補(bǔ)貼。原有糧食補(bǔ)貼在承包戶與經(jīng)營戶間協(xié)商分配，新增補(bǔ)貼向規(guī)模化糧食生產(chǎn)主體傾斜，這樣的補(bǔ)貼方式加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)但沒有達(dá)到保障流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于糧食種植的目的。當(dāng)前，流轉(zhuǎn)農(nóng)地種糧收益低成為制約農(nóng)地經(jīng)營主體繼續(xù)種植糧食的重要因素。如果能形成針對種糧低收益的補(bǔ)貼機(jī)制無疑對愿意種糧的經(jīng)營主體來說是極大的扶持。補(bǔ)貼不僅僅局限于資金補(bǔ)貼還可以增強(qiáng)種植技術(shù)形式補(bǔ)貼，如為農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營者定期進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，將先進(jìn)的播種技術(shù)推廣給農(nóng)地經(jīng)營者，幫經(jīng)營者引進(jìn)生產(chǎn)機(jī)械等。非現(xiàn)金補(bǔ)貼也可以規(guī)避農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為騙取補(bǔ)貼而將流轉(zhuǎn)農(nóng)地“非糧化”。

另有專家強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程一定要“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線”和實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。

土地流轉(zhuǎn)中，出現(xiàn)強(qiáng)征土地，亂占耕地等現(xiàn)象，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定。這就要求政府健全社會(huì)保障制度，保護(hù)農(nóng)民利益，使農(nóng)民老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，從而提高他們的生產(chǎn)積極性，提高糧食產(chǎn)量，保障國家糧食安全。

湖南省省委黨校教授張四梅表示，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，保障國家糧食安全尤為重要。張四梅提出了四個(gè)方面的建議：健全土地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)；完善土地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督制度；加強(qiáng)流轉(zhuǎn)信息跟蹤監(jiān)管服務(wù)；構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管獎(jiǎng)懲機(jī)制。