李卓琳

摘要 從耕地政策、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護(hù)3個(gè)方面闡述了耕作層土壤剝離再利用的必要性，分析耕作層土壤剝離再利用存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議，以期促進(jìn)耕地耕作層土壤資源的有效利用。

關(guān)鍵詞 耕作層土壤剝離；必要性；問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào) S151.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2018）22-0190-02

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新增建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量逐年增加。在建設(shè)占用耕地“占補(bǔ)平衡”的新要求下，優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源的巨大浪費(fèi)與補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量難以達(dá)到被占耕地的標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾日趨明顯。建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地的耕作層土壤剝離再利用作為實(shí)現(xiàn)建設(shè)占用耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、質(zhì)量平衡”的新方法，是當(dāng)前土地利用學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)[1-3]。本文通過(guò)梳理耕作層土壤剝離再利用工作中存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。

1 耕作層土壤剝離再利用的必要性

1.1 實(shí)施耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”政策的需要

耕作層土壤是指在土壤剖面中最靠近地表、有機(jī)質(zhì)和微生物含量最多、對(duì)地力快速恢復(fù)和植物生長(zhǎng)最有利的表層土壤，它是一種稀缺的、具有重要生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)性資源。由于大量?jī)?yōu)質(zhì)的耕作層土壤未經(jīng)剝離再利用而被直接占用，導(dǎo)致耕作層資源浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地后備資源貧乏，通過(guò)后備資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地而實(shí)現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”面臨空前壓力。充分利用可剝離耕作層土壤，將其用于中低產(chǎn)田提質(zhì)改造，是遏制耕作層資源浪費(fèi)、保障補(bǔ)充耕地質(zhì)量的有效途徑[4-5]。

1.2 保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要

利用可剝離優(yōu)質(zhì)耕作層土壤對(duì)中低產(chǎn)田進(jìn)行提質(zhì)改造，符合我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行宏觀調(diào)控的方向，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。早在1999年，國(guó)家就提出農(nóng)業(yè)發(fā)展要適應(yīng)新形勢(shì)需求，由過(guò)去改造中低產(chǎn)田與開(kāi)墾宜農(nóng)荒地的改增結(jié)合，轉(zhuǎn)移到以中低產(chǎn)田改造為主，把農(nóng)業(yè)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境結(jié)合起來(lái)。耕作層土壤剝離再利用是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高糧食產(chǎn)能、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和提升農(nóng)田防災(zāi)能力的重要手段，對(duì)提高農(nóng)民收入、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的意義[6]。

1.3 保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要

通過(guò)利用可剝離優(yōu)質(zhì)耕作層土壤進(jìn)行中低產(chǎn)田提質(zhì)改造，是集約節(jié)約用地及充分挖潛土地潛力的必然需求[7]。耕作層土壤資源作為耕地生產(chǎn)及生態(tài)系統(tǒng)的寶貴核心，具有生態(tài)功能及對(duì)應(yīng)的生態(tài)價(jià)值，對(duì)于我國(guó)生態(tài)保護(hù)及環(huán)境質(zhì)量具有不可替代的重要性。

2 耕作層土壤剝離再利用存在的問(wèn)題

2.1 資金來(lái)源難以保障

目前，國(guó)家針對(duì)優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源剝離再利用工作尚處于“鼓勵(lì)”層次，不要求新增建設(shè)占用耕地必須剝離優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源，用地單位占用耕地只要繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)即履行了補(bǔ)充耕地的法定義務(wù)；而開(kāi)展優(yōu)質(zhì)耕作層土壤剝離再利用工作需要經(jīng)過(guò)剝離、運(yùn)輸、臨時(shí)儲(chǔ)存與管理、覆土等環(huán)節(jié)，經(jīng)費(fèi)投入量大，建設(shè)投資成本高，兩者之間的反差導(dǎo)致建設(shè)用地單位無(wú)主動(dòng)開(kāi)展耕作層土壤剝離工作的意愿。若由政府單獨(dú)出資，則政府工作積極性低，資金落實(shí)困難，實(shí)施阻力大。

2.2 資金投入標(biāo)準(zhǔn)不明確

關(guān)于耕作層土壤剝離所需要的資金規(guī)模和使用管理，我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)中無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)和原則，資金的使用范圍也缺乏清晰的制度規(guī)定。剝離耕作層土壤再利用總成本測(cè)算主要參照土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)工程量進(jìn)行，資金投入沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。剝離利用各環(huán)節(jié)成本可變因素多，且耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等相關(guān)規(guī)定中均缺乏用于耕作層土壤剝離和運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)依據(jù)[8]。

2.3 行政責(zé)任主體不明確

在優(yōu)質(zhì)耕作層土壤剝離再利用工作的實(shí)施過(guò)程中，由于包括調(diào)查規(guī)劃、剝離、運(yùn)輸和利用等環(huán)節(jié)，需要土地管理部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)及相關(guān)建設(shè)部門(mén)等多個(gè)部門(mén)的共同參與，故存在行政管理分工不明確、職責(zé)不明晰、剝離工作銜接不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。在政策、資金等方面，一方面配套政策不夠完善，制度保障體系不夠健全，缺乏保障政策、制度有效運(yùn)行的機(jī)制；二是缺乏成本、利益監(jiān)督機(jī)制，資金來(lái)源和使用管理、相關(guān)扶持政策和獎(jiǎng)懲措施等都缺乏明確的制度規(guī)定，導(dǎo)致基層政府部門(mén)的工作職責(zé)混亂、積極性不高。

2.4 農(nóng)民主體積極性低

城市及小城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的村民由于一、二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益相差巨大，對(duì)于農(nóng)業(yè)種植積極性較低，大多青壯年農(nóng)民選擇外出務(wù)工或?qū)⑼恋卮蟛糠至鬓D(zhuǎn)，交給農(nóng)業(yè)合作社種植經(jīng)濟(jì)作物。村民對(duì)剝離耕作層土壤再利用于中低產(chǎn)田提質(zhì)改造積極性不高。

3 耕作層土壤剝離再利用的建議

3.1 對(duì)耕作層進(jìn)行土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定

在開(kāi)展耕作層土壤剝離工作之前，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，進(jìn)一步研究取土區(qū)的土壤污染問(wèn)題，在充分考慮耕地質(zhì)量和污染風(fēng)險(xiǎn)的前提下對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用的耕地進(jìn)行耕作層土壤資源剝離土方量測(cè)算。與此同時(shí)，在耕作層土壤存儲(chǔ)及二次轉(zhuǎn)運(yùn)階段應(yīng)深入研究，防止土壤結(jié)構(gòu)惡化、土壤肥力流失等問(wèn)題出現(xiàn)。

3.2 引導(dǎo)成立耕作層土壤資源交易公司

對(duì)于剝離出來(lái)的優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源無(wú)處堆放或剝離與利用時(shí)序不對(duì)等的建設(shè)項(xiàng)目，為避免資源流失，可發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，建議地方政府引導(dǎo)成立優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源交易公司，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。對(duì)不能及時(shí)利用的土壤進(jìn)行集中存儲(chǔ)管理，利用市場(chǎng)手段來(lái)解決耕作層土壤剝離的存放和利用問(wèn)題，并對(duì)耕作層土壤實(shí)行有償使用。地方政府可以把剝離的耕作層土壤按照一定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)出售給耕作層土壤流轉(zhuǎn)公司，由流轉(zhuǎn)公司負(fù)責(zé)耕作層土壤的存儲(chǔ)與調(diào)配。在需要耕作層土壤的地區(qū)，由社會(huì)投資主體向流轉(zhuǎn)公司購(gòu)買(mǎi)。這樣既可以盤(pán)活資金，有效降低相關(guān)成本，使耕作層土壤剝離工作達(dá)到經(jīng)濟(jì)最大化，又能解決建設(shè)項(xiàng)目用地單位自行剝離與利用無(wú)法同步對(duì)接的難題，確保剝離利用工作規(guī)范有序?qū)嵤?，?shí)現(xiàn)“自由交易、即剝即存、即需即有”，最大程度地保護(hù)耕作層土壤資源，減少寶貴的耕作層土壤資源浪費(fèi)。

3.3 完善相關(guān)法律體系

基于《土地管理法》，針對(duì)土地改良、耕地整理、土壤污染防治、剝離耕作層土壤運(yùn)輸及表層土壤保護(hù)等，從不同方面對(duì)耕作層土壤剝離和再利用制訂專門(mén)的政策法規(guī)，并明文規(guī)定將耕作層土壤剝離與再利用列為用地單位實(shí)施耕作層土壤剝離復(fù)墾工作的重中之重。通過(guò)制訂具體而明確的法律條文和完善評(píng)價(jià)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、管護(hù)、利用等環(huán)節(jié)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證各環(huán)節(jié)在執(zhí)行時(shí)有據(jù)可依，真正做到耕作層土壤剝離工作定位準(zhǔn)確、要求具體。同時(shí)，對(duì)浪費(fèi)耕作層土壤、耕作層土壤剝離利用不達(dá)標(biāo)或在開(kāi)發(fā)建設(shè)、土地改良過(guò)程中不按要求進(jìn)行耕作層土壤剝離再利用的建設(shè)工程，除了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲處以外，也應(yīng)采取一定的法律制裁措施，以保證剛性要求的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

3.4 加大試點(diǎn)力度，驗(yàn)證工作效益

針對(duì)剝離耕作層土壤再利用于中低產(chǎn)田提質(zhì)改造潛力的可行性與準(zhǔn)確性，目前尚無(wú)明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及有效驗(yàn)證，接下來(lái)應(yīng)推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用項(xiàng)目建設(shè)、增加試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量和加快項(xiàng)目實(shí)施步伐。在試點(diǎn)項(xiàng)目建成后對(duì)補(bǔ)充耕地進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)，確定剝離耕作層土壤再利用工作所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益。

4 結(jié)語(yǔ)

耕作層土壤的剝離再利用研究工作正有序推進(jìn)，并且取得了一定的成效，但我國(guó)這方面的實(shí)踐工作尚處于起步階段，相關(guān)理論與方法仍處于探索階段，尚未形成成熟的理論體系和技術(shù)指導(dǎo)。隨著耕作層土壤剝離再利用工作的開(kāi)展，相關(guān)政策、理論與方法的研究將會(huì)更加深入。

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