摘要：我國土地管理實(shí)行的是用途管制，按土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)田、建設(shè)用地和未利用土地，建設(shè)用地分為集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地?，F(xiàn)行《物權(quán)法》僅規(guī)定城鎮(zhèn)住宅用地土地使用權(quán)年限到期后可以自動續(xù)期，其他用途的出讓土地使用權(quán)到期后如何處置，至今尚無明確法律規(guī)定。以上海浦東金橋開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)土地使用權(quán)已到期的項目作為案例進(jìn)行剖析，從市場化的角度探討供方、受方、監(jiān)管方三方各自不同的著眼點(diǎn)與訴求，從實(shí)際出發(fā)，為土地使用權(quán)到期后的處置問題探索切實(shí)可行的解決方案。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)，工業(yè)土地

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2017）10-0033-37 收稿日期：2017-08-12

1 土地使用權(quán)相關(guān)概念

在英美等西方國家，絕大部分土地是私有制的，所有權(quán)和使用權(quán)是統(tǒng)一的。在中國土地所有權(quán)和使用權(quán)是分離的，中國土地所有權(quán)主要有國家所有與集體所有兩種形式。1995年國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中定義了土地所有權(quán)是“國家或農(nóng)民集體依法對歸其所有的土地所享有的具有支配性和絕對性的權(quán)利，其中主要包括對土地的占有、使用、收益和處分的四項權(quán)能”；土地使用權(quán)是“民事主體依法取得土地的實(shí)際經(jīng)營和使用權(quán)，是土地使用者依法對土地享有占有、使用和部分的收益和處分的權(quán)利”。1998年8月修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地、自留山屬于農(nóng)民集體所有”。由此可見，國家和農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)，任何單位和個人僅享有土地使用權(quán)。

《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定國有土地使用權(quán)是“國有土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。國有土地使用權(quán)的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等。有償取得的國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承。劃撥土地使用權(quán)在補(bǔ)辦出讓手續(xù)、補(bǔ)繳或抵交土地使用權(quán)出讓金之后，才可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。

土地使用權(quán)出讓是在一級市場進(jìn)行的，由政府將一定年期的土地使用權(quán)出售給土地使用人，不同性質(zhì)的土地具有不同的最高使用期限，居住用地最高出讓年限70年，工業(yè)用地50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是在二級土地市場進(jìn)行的，已經(jīng)獲得土地使用權(quán)的單位或個人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)賣給其他單位或個人的行為，通過轉(zhuǎn)讓獲得的土地使用權(quán)使用期限均為最高使用年限扣除已在原土地使用權(quán)所有人使用的年限后的剩余年限。由此可見，取得的土地是有償?shù)?，具有一定的使用期限的，在使用期限?nèi)享有對土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利，可以對土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。土地使用權(quán)出讓有招標(biāo)、拍賣、掛牌三種形式。

2 土地使用權(quán)到期問題的引出

新中國成立后，我國經(jīng)歷了漫長的計劃經(jīng)濟(jì)時期，長期實(shí)行無償、無限期、無流動的土地使用制度，大量土地被低效使用，尤其是城市建設(shè)用地更是沒有發(fā)揮其應(yīng)有的價值屬性。1978年中共十一屆三中全會確定了改革開放的基本方針，進(jìn)入20世紀(jì)80年代，我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性變革，變計劃經(jīng)濟(jì)為市場經(jīng)濟(jì)，土地制度變無償使用為有償使用。改革開放至今近40年，城市建設(shè)高速發(fā)展，大量耕地占用，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地利用效率大幅提升的同時房地產(chǎn)價格持續(xù)飆升。土地是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)等問題的基本著眼點(diǎn)，土地制度的建立與政治因素、經(jīng)濟(jì)因素息息相關(guān)。

不同性質(zhì)的土地使用權(quán)期限是不同的，現(xiàn)行的《物權(quán)法》僅規(guī)定城鎮(zhèn)住宅用地土地使用權(quán)年限到期后可以自動續(xù)期，其他用途的出讓土地使用權(quán)到期后如何處置，至今尚無明確法律規(guī)定。所謂的住宅用地“自動續(xù)期”是有償續(xù)期還是無償續(xù)期、續(xù)期期限等具體規(guī)定也是不確定的。

我國第一批住宅、工廠、文教用房等均建于上世紀(jì)50年代初期，大多數(shù)已拆除。隨著1990年開發(fā)開放上海浦東新區(qū)、1992年小平同志南巡講話，走市場經(jīng)濟(jì)道路，開放搞活，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了大踏步發(fā)展階段，上百個開發(fā)區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，大批的各類房屋拔地而起，政府依靠吸引外商投資向其出售土地使用權(quán)以及房屋等獲得了大量資金，距今已過去了近30年，由此推斷，第一批商業(yè)、旅游、娛樂用地的使用期限還有10年，工業(yè)用地的使用期限還剩余20年。由于到期土地目前尚未集中顯現(xiàn)，政策制定部門以及立法機(jī)構(gòu)亦未對此問題進(jìn)行深入調(diào)研，法律法規(guī)欠缺。土地使用期限到期后如何制定相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范解決此類問題，應(yīng)于當(dāng)下引起相關(guān)重視和思考。

3 上海金橋開發(fā)區(qū)土地使用權(quán)到期處置案例解讀

上海金橋出口加工區(qū)開發(fā)股份有限公司（以下簡稱“浦東金橋”）成立于1990年，伴隨著上海市浦東新區(qū)的成立而設(shè)立的中外合資國有企業(yè)，主要承擔(dān)浦東四大開發(fā)區(qū)之一——金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“金橋開發(fā)區(qū)）的開發(fā)、運(yùn)營和管理任務(wù)。政府將金橋開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地成片出讓給該公司，由開發(fā)公司負(fù)責(zé)將一片生地開墾為熟地，實(shí)現(xiàn)金橋區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

金橋開發(fā)區(qū)成立初期，在資金、人力資源、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等極度匱乏的情況下，依靠轉(zhuǎn)讓或出租開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地、工業(yè)廠房等不可再生資源獲得建設(shè)資金，并通過當(dāng)時各種招商優(yōu)惠政策吸引國內(nèi)外大型先進(jìn)制造企業(yè)入駐。第一批出售或出租的工業(yè)土地主要包括以下幾種類型：

出售工業(yè)土地50年，土地受讓方自建房屋；

出售工業(yè)土地未滿50年，以20年和30年居多，土地受讓方自建房屋；

出租工業(yè)土地50年，土地受讓方自建房屋；

出租工業(yè)土地未滿50年，以10年到20年居多，土地受讓方自建房屋；

工業(yè)土地上自建房屋出售，出售的土地使用權(quán)50年；

工業(yè)土地上自建房屋出售，出售的土地使用權(quán)未滿50年，以20年和30年居多。endprint

按照現(xiàn)行的法律制度評判，當(dāng)初的經(jīng)濟(jì)行為是違法的，但特定的歷史時期出現(xiàn)的特定情況屬于歷史遺留問題，解決這類問題既不能完全照搬現(xiàn)行法律規(guī)章，也不能游走在現(xiàn)行法律規(guī)章精神之外。因此，妥善解決此類問題似乎無從下手。

自2012年以來，第一家已出售了20年土地使用期的工業(yè)土地的土地使用權(quán)已到期，近幾年來這類歷史遺留問題陸續(xù)發(fā)生。5年來，浦東金橋通過各類包括訴訟、商務(wù)談判等各類方法，試圖妥善解決此類問題，均處于探索階段。

結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)，與此類問題相關(guān)的法律政策收集如下：

（1）1994年7月頒布的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第22條，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。

（2）目前《上海市國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》范本第28條中規(guī)定：出讓期限屆滿，土地使用者申請續(xù)期，因社會公共利益需要未獲批準(zhǔn)的，土地使用者應(yīng)當(dāng)交回國有土地使用證，并依照規(guī)定辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，國有建設(shè)用地使用權(quán)由出讓人無償收回。出讓人和土地使用者同意本合同項下宗地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，按本條第（一）項約定履行：（一）由出讓人收回地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，并根據(jù)收回時地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的殘余價值，給予土地使用者相應(yīng)補(bǔ)償；（二）由出讓人無償收回地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。

土地使用權(quán)雖到期，地上建筑的房屋所有權(quán)仍存在且為永久性所有權(quán)，浦東金橋作為成片土地開發(fā)商想收回土地并對該土地進(jìn)行二次開發(fā)至剩余年限結(jié)束顯然是存在相當(dāng)難度的。土地使用權(quán)的處置連帶著地上房屋所有權(quán)的問題，二者無法割裂開。經(jīng)過5年的探索，可供探討的解決方案如下：

（1）浦東金橋向地上房屋所有者（以下簡稱“業(yè)主”）購買地上建筑物，剩余年限的土地使用權(quán)及地上房屋的所有權(quán)統(tǒng)一為浦東金橋所有；

（2）業(yè)主向浦東金橋購買土地剩余使用年限的土地使用權(quán)，剩余年限的土地使用權(quán)及地上房屋的所有權(quán)統(tǒng)一為業(yè)主所有。

土地使用權(quán)非簡單的商品，其買賣行為與過程是受政府嚴(yán)格監(jiān)管的。這一過程涉及的三方，各自站在自己的立場，各有考慮。

土地出售方（即浦東金橋）認(rèn)為，在既無法律支撐我方收回土地，對方提出的房屋收購價格我方又難以接收的情況下，我方會選擇向業(yè)主出售剩余土地使用期限至土地使用期限到期，政府賦予我方的開發(fā)使命完結(jié)。

土地受讓方（即業(yè)主）認(rèn)為，首選購買剩余土地使用年限，如土地出售方能夠支付足夠的高價向其購買地上房屋，也可以考慮。

監(jiān)管方（即政府）認(rèn)為，既無法律支撐也無案例參考，尤其在2014年上海市政府陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見》等工業(yè)土地收緊政策的指揮棒下，我方作為監(jiān)管方，應(yīng)依照現(xiàn)行的管理辦法解決這類歷史遺留問題，包括土地使用全流程監(jiān)管、土壤及地下水的保護(hù)、項目落地后的達(dá)產(chǎn)情況等。

三方在面對此類歷史遺留問題時，最為糾結(jié)的問題有如下幾點(diǎn)：

此類問題應(yīng)被定義為“歷史遺留問題”，在全國范圍內(nèi)具有獨(dú)特性，解決此類問題的過程中，涉及的各級行政審批部門都是異常審慎的，由此，此類項目推進(jìn)過程是極其緩慢的。尤其在政府提出“按照現(xiàn)行法規(guī)對現(xiàn)有業(yè)主在延期的土地上的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行全流程監(jiān)管，且對業(yè)主未來的達(dá)產(chǎn)情況進(jìn)行量化考核，不達(dá)標(biāo)的政府有權(quán)收回土地使用權(quán)”后，業(yè)主的反應(yīng)非常強(qiáng)烈，表示難以接受。針對“老人”提出的卻是“新辦法”，顯然難以被業(yè)主接收。

無論是浦東金橋購買業(yè)主的房屋還是業(yè)主購買浦東金橋的土地使用權(quán)，對于購買物的價值雙方始終是有爭論的。房屋價值的評估標(biāo)準(zhǔn)是殘值還是市場價值？土地使用權(quán)延期是以20年前的土地價值為依據(jù)還是現(xiàn)在的價值標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)？

經(jīng)過20年的發(fā)展，當(dāng)初引進(jìn)的企業(yè)有的已不再從事生產(chǎn)，而是將房屋在土地使用權(quán)到期前出售，房屋幾度易主，現(xiàn)在房屋在使用過程中已背離20年前招商引資的初衷，是調(diào)整回原樣還是接受市場化發(fā)展成型的現(xiàn)狀？

在過去5年的博弈中，浦東金橋?yàn)榇祟愴椖康慕鉀Q積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也最終取得了一些進(jìn)展。

對于提出延期使用土地的業(yè)主，浦東金橋也最終接受了放棄收回土地選擇收取剩余年限的土地使用費(fèi)的解決方向。

剩余年限的土地使用費(fèi)浦東金橋堅持按照現(xiàn)在的市場價格標(biāo)準(zhǔn)收取，一部分業(yè)主表示接受，一部分業(yè)主表示拒絕。

對于提出可以考慮由浦東金橋購買地上房屋的業(yè)主，雙方就“殘值收購”還是“市場價值收購”始終未達(dá)成一致。

浦東金橋和業(yè)主始終在與監(jiān)管方就此類歷史遺留問題未來監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行著溝通。

由此可見，如果沒有相對明朗化的政策制定，此類問題將依然停留在進(jìn)行中階段。

4 土地使用權(quán)到期問題處置方案

此類問題雖屬于歷史遺留問題，是個別現(xiàn)象，但頗具典型性。其解決方案可以為10年后第一批商業(yè)、旅游、娛樂用地的使用期限到期時、20年后第一批工業(yè)用地的使用權(quán)期限到期時將面對的同樣問題提供參考依據(jù)。

筆者在這5年中思考過多條路徑解決此類問題，也曾與業(yè)主探究性的溝通，大家普遍認(rèn)為這類項目涉及的三方能達(dá)成一致是需要一個長期過程的，但終能在一個公平公正的環(huán)境下、通過市場化的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致。在此提出幾點(diǎn)建議如下：

土地使用權(quán)到期，業(yè)主提出延長土地使用權(quán)的，如其在房屋內(nèi)從事正常的生產(chǎn)經(jīng)營且無污染性物質(zhì)排放的，應(yīng)允許其增加土地使用年限。為了減少由于土地使用權(quán)期限過少而給業(yè)主帶來的不確定因素影響到其生產(chǎn)經(jīng)營的，建議依然按照維持現(xiàn)行的土地使用權(quán)使用年限標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。延長土地使用期限的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)時的土地市場價值為依據(jù)。

土地使用權(quán)到期，業(yè)主提出不再延長土地使用權(quán)的，如房屋仍具有使用價值的，收回土地的同時應(yīng)按照市場價格給予業(yè)主補(bǔ)償；如房屋不再具有使用價值的，收回土地的同時不對業(yè)主補(bǔ)償，地上房屋的拆除工作由擁有土地使用權(quán)的權(quán)利人負(fù)責(zé)完成。

5 結(jié)語

土地問題關(guān)系到國計民生。我國將土地按照用途進(jìn)行區(qū)分，不同的用地性質(zhì)無論從規(guī)劃參數(shù)上還是使用年限上均有所不同?！段餀?quán)法》給地上建筑物以充分的法律保障，業(yè)主擁有地上建筑物永久產(chǎn)權(quán)，但地上建筑物占用的土地使用期限卻是有年限限制的。土地使用期限到期后如何處置無論從法律上還是行政法規(guī)上均屬于空白領(lǐng)域。本著市場發(fā)展需要穩(wěn)定的環(huán)境，解決此類問題應(yīng)以市場化為主導(dǎo)的出發(fā)點(diǎn)，筆者提出了解決此類問題的建議，供相關(guān)方作參考。

作者簡介：

李佳，碩士研究生，高級經(jīng)濟(jì)師，就職于上海金橋出口加工區(qū)開發(fā)股份有限公司。endprint