丁清國

【摘 要】本文從七個(gè)方面分析了制約扶貧資金運(yùn)行效率的原因，針對我國扶貧工作實(shí)際，提出了五條相應(yīng)的對策，以提高我國財(cái)政扶貧資金運(yùn)行效率。

【關(guān)鍵詞】扶貧資金；精準(zhǔn)扶貧；資金監(jiān)管；扶貧審計(jì)

一、引言

2013年11月，習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，此后成為扶貧工作的核心。并在2015年11月27日召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，作出到2020年全國所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會的莊嚴(yán)承諾。

近年來，國家不斷加大扶貧工作力度，對貧困地區(qū)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入也在逐年增加，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長足的發(fā)展，民生狀況得到了顯著改善。但當(dāng)前扶貧力度加大而減貧效果卻在降低，甚至已脫貧人員返貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、制約扶貧資金運(yùn)行效率的障礙

（一）扶貧理念滯后

一是傳統(tǒng)財(cái)政救濟(jì)式的扶貧方式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，在對農(nóng)村扶貧資金的管理中，側(cè)重于從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度制定各種扶貧資金管理計(jì)劃。二是純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核理念降低農(nóng)村財(cái)政扶貧資金的運(yùn)行效率。當(dāng)前我國各級政府偏好于將貧困戶人均可支配收入等指標(biāo)作為扶貧績效考核的重點(diǎn)，這一做法忽視了導(dǎo)致農(nóng)村居民貧困的因素的多元化特征。

（二）貧困戶識別不精準(zhǔn)

扶貧資金屬于公共資源，有競爭性但沒有排他性。當(dāng)一個(gè)人獲得扶貧資金，其他人獲得扶貧資金的可能性和數(shù)量就少了。因?yàn)橄胍鲐氋Y金的人太多和貧困戶識別的困難，致使扶貧資金的使用效率低下。結(jié)果就是扶貧資金的“公有地悲劇”：扶貧資金投人越來越大，窮人越來越多。

（三）扶貧權(quán)責(zé)不明晰

《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》明確提出扶貧開發(fā)實(shí)施分級負(fù)責(zé)、以省為主的扶貧工作責(zé)任制，后逐步過渡為“四到省”原則。責(zé)任劃分一直不明晰，其結(jié)果是：中央與地方的扶貧目標(biāo)有時(shí)候會產(chǎn)生偏離；地方政府扶貧開發(fā)投入明顯不足；扶貧開發(fā)工作的效率與效果受到較大影響；出現(xiàn)了責(zé)任、任務(wù)到縣，而權(quán)力和資金卻停留在省一級的不對稱局面。

（四）資金管理流程混亂

一是資金管理權(quán)責(zé)不對稱降低了財(cái)政扶貧資金的運(yùn)用效率。例如，當(dāng)前我國扶貧資金撥付中存在政出多門的情況，使得部分地方政府在申報(bào)時(shí)出現(xiàn)重復(fù)申報(bào)同一扶貧項(xiàng)目的問題。二是忽視對財(cái)政扶貧資金的過程性管理。地方政府往往重視扶貧項(xiàng)目申報(bào)而忽視對項(xiàng)目的過程性管理，對扶貧項(xiàng)目的預(yù)算規(guī)劃工作不到位，使得資金的投入存在諸多的不確定性，亦使得投入過程管理陷入失控局面。

（五）資金使用監(jiān)管不力

一是各級地方政府缺乏對財(cái)政扶貧資金運(yùn)用效能的真實(shí)性監(jiān)督。由于財(cái)政扶貧資金的運(yùn)用目標(biāo)為貧困地區(qū)的普通農(nóng)民，這使得存在著非規(guī)范化操作的風(fēng)險(xiǎn)，各項(xiàng)財(cái)政挾貧資金的支出難以被納入到常規(guī)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)管體系中。二是各級地方政府未能建立起行之有效的社會化監(jiān)督體系來控制財(cái)政扶貧資金運(yùn)用效果。當(dāng)前各級地方政府主要依靠財(cái)政部門、審計(jì)部門及紀(jì)檢部門來對財(cái)政扶貧資金運(yùn)用過程進(jìn)行日常監(jiān)控。往往忽視了財(cái)政扶貧資金的監(jiān)控成本與監(jiān)控收益進(jìn)行均衡性問題。

（六）扶貧績效審計(jì)難落實(shí)

一是績效審計(jì)中輕政策評價(jià)。目前對財(cái)政精準(zhǔn)扶貧資金的績效審計(jì)著重針對項(xiàng)目和資金的效益評價(jià)，審計(jì)重點(diǎn)并未涵蓋精準(zhǔn)扶貧政策的績效評級，多半還是就事論事型的審計(jì)。從政策層面來看，若國家扶貧政策不清晰、不明確、不可行，會直接影響扶貧工作的方向和扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是績效審計(jì)中精準(zhǔn)扶貧資金監(jiān)管不力。在財(cái)政精準(zhǔn)扶貧績效審計(jì)中存在很多未按文件規(guī)定執(zhí)行的情況，如一些地方?jīng)]有減少中間環(huán)節(jié)，未按要求直接將扶貧資金撥付到對口扶貧項(xiàng)目，且缺乏過程監(jiān)管，虛報(bào)套取現(xiàn)象嚴(yán)重。

（七）追責(zé)機(jī)制不健全

一是在理論上存在爭議。審計(jì)機(jī)關(guān)對扶貧資金績效狀況的評價(jià)工作中，沒有文件對扶貧資金審計(jì)的效益范圍作出進(jìn)一步的解釋。二是缺少對扶貧資金績效審計(jì)職責(zé)的規(guī)定，相關(guān)法律文件對審計(jì)職責(zé)規(guī)定不足，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，難以發(fā)現(xiàn)扶貧資金的績效問題。三是審計(jì)機(jī)關(guān)缺少扶貧資金績效問責(zé)的權(quán)力。在實(shí)際工作中，扶貧資金的使用具有較大的主管決策空間，出現(xiàn)過失很難用是否違法來進(jìn)行界定。

三、提高扶貧資金運(yùn)行效率的建議

扶貧資金的使用效益直接關(guān)系到扶貧目標(biāo)的達(dá)成。為提高扶貧資金運(yùn)行效率，可以從以下五個(gè)方面著手：

（一）強(qiáng)化縣級政府扶貧的主體地位

考慮到我國貧困人口分布更加分散，而低層級政府具有了解、熟悉實(shí)際情況的優(yōu)勢，應(yīng)在理順各級政府職責(zé)的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化縣級政府的責(zé)任，并根據(jù)績效管理理念的要求，賦予其更大的管理權(quán)限。以“四到縣”機(jī)制改革為契機(jī)，充分發(fā)揮縣一級在扶貧資源整合中統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)運(yùn)作的優(yōu)勢和能力。

（二）科學(xué)使用扶貧資金

各級政府要深入把握政策精神，還要結(jié)合本地實(shí)際來因地制宜的安排財(cái)政扶貧資金的運(yùn)用。扶貧主管部門應(yīng)妥善協(xié)調(diào)好促發(fā)展和保民生之間的關(guān)系。既要支持修建各類農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施，切實(shí)改善扶貧對象的生產(chǎn)和生活條件。也要積極培育和壯大本地特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更要支持農(nóng)戶探索與農(nóng)業(yè)相關(guān)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的方式積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)的融合。

（三）完善扶貧資金績效評價(jià)體系

在項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系中，加大反映結(jié)果和影響的指標(biāo)的權(quán)重，逐漸減少主觀評價(jià)指標(biāo)的數(shù)量和權(quán)重，按照保證財(cái)政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范性和有效性原則，構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)績效、社會績效和環(huán)境績效的財(cái)政扶貧資金績效體系。

（四）健全扶貧資金審計(jì)制度

為了審計(jì)機(jī)關(guān)更好的履行扶貧資金績效審計(jì)職責(zé)，必須法律責(zé)任的認(rèn)定和追究納入審計(jì)機(jī)關(guān)履行扶貧資金績效審計(jì)的內(nèi)容。一是要明確審計(jì)機(jī)關(guān)對扶貧資金績效問題的問責(zé)權(quán)力。二是要明確扶貧資金績效審計(jì)法律責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)、社會效益標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)效益標(biāo)準(zhǔn)。三是要加強(qiáng)扶貧資金審計(jì)公告制度建設(shè)，通過審計(jì)公告增強(qiáng)公開性，更好地發(fā)揮扶貧資金審計(jì)的監(jiān)督制約作用，真正成為實(shí)行民主監(jiān)督的機(jī)制。

（五）嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)機(jī)制

一是拓寬渠道，提高發(fā)現(xiàn)問題能力。為查處不正之風(fēng)和腐敗問題打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)，狠抓問題查處督辦。對扶貧領(lǐng)域群眾反映強(qiáng)烈的典型問題，必須嚴(yán)懲不貸。三是夯實(shí)責(zé)任，以問責(zé)傳導(dǎo)壓力。堅(jiān)持一案雙查，把責(zé)任一級級壓實(shí)。四是形成震懾，加大通報(bào)曝光力度，擴(kuò)大通報(bào)曝光的政治效果和社會效果。

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