全勝奇

2016年8月，我國出臺了《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)，對改革和完善中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)思想、原則、總體要求、主要內(nèi)容、時(shí)間進(jìn)度等做出了明確規(guī)定。在該文件中，義務(wù)教育被確定為中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)，其支出責(zé)任劃分應(yīng)根據(jù)義務(wù)教育的基本公共服務(wù)屬性，制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央與地方按比例承擔(dān)支出責(zé)任。本文擬以此文件為依據(jù)，對我國義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的運(yùn)行現(xiàn)狀、存在的問題、完善思路進(jìn)行分析探討。

一、我國義務(wù)教育事權(quán)與支出責(zé)任的歷史演進(jìn)

自中華人民共和國成立至改革開放前，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政管理體制，義務(wù)教育也一直實(shí)行高度集中的管理體制。政務(wù)院于1950年3月發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財(cái)政收支的決定》規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算權(quán)、征收權(quán)集中掌握在中央和大行政區(qū)，村辦小學(xué)經(jīng)費(fèi)由縣級人民政府征收，但須經(jīng)大行政區(qū)批準(zhǔn)、報(bào)中央人民政府備案。1953年后，我國財(cái)政體制幾經(jīng)變革，經(jīng)歷了“劃分收支、分級管理”“以收定支”“計(jì)劃包干、地區(qū)調(diào)劑、總額分成”等階段。與之相適應(yīng)，這一時(shí)期的義務(wù)教育體制也不斷調(diào)整，總體可概括為“條塊結(jié)合、以塊為主”。“文化大革命”期間，我國教育財(cái)政體制極度混亂，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。為理順中小學(xué)教育管理體制，教育部1978年頒布了《全日制中學(xué)暫行工作條例(試行草案)》和《全日制小學(xué)暫行工作條例(試行草案)》，規(guī)定小學(xué)由縣教育行政部門管理，全日制中學(xué)原則上由縣級以上教育行政部門管理。[1]29

自20世紀(jì)80年代以來，隨著我國改革開放的不斷推進(jìn)，我國義務(wù)教育財(cái)政體制經(jīng)歷了根本性的結(jié)構(gòu)變化，從經(jīng)費(fèi)來源單一的集中財(cái)政體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)費(fèi)來源多元化的分權(quán)體制。

(一)“劃分收支、分級包干”體制下的義務(wù)教育財(cái)政管理體制(1980～1984年)

黨的十一屆三中全會后，我國開始對經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行全面改革，財(cái)政體制改革先行一步。1980年2月國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》。其主要內(nèi)容是：將財(cái)政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和雙方調(diào)劑分成收入；以1979年各省區(qū)市的地方收入和支出額為基數(shù)確定地方的收入和支出標(biāo)準(zhǔn)，一定五年不變。1980年4月，教育部頒布關(guān)于實(shí)行新財(cái)政體制后教育經(jīng)費(fèi)安排調(diào)整的文件。從1980年開始，國務(wù)院有關(guān)部委不再聯(lián)合下達(dá)教育事業(yè)費(fèi)指標(biāo)，改由中央和省級財(cái)政切塊安排。 1980年12月，國務(wù)院頒布《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，規(guī)定省級政府統(tǒng)籌安排并組織實(shí)施普通教育發(fā)展規(guī)劃、人員編制、基建投資、事業(yè)經(jīng)費(fèi)。教育經(jīng)費(fèi)要由省級政府戴帽下達(dá)到縣級政府，實(shí)行?？顚Ｓ?。1984年12月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》指出，應(yīng)開辟多種渠道籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)級政府可向農(nóng)民征收教育事業(yè)費(fèi)附加，以彌補(bǔ)國家撥付教育事業(yè)費(fèi)的不足。

(二)“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的體制(1985～2000年)

為進(jìn)一步理順政府與國有企業(yè)的分配關(guān)系，1983～1984年，我國對國有企業(yè)進(jìn)行了“利改稅”改革；從1985年起實(shí)施“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政體制；1988～1993年，又實(shí)行了多種形式的地方財(cái)政包干體制。財(cái)政包干體制在調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)積極性的同時(shí)，也嚴(yán)重削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力和財(cái)政實(shí)力。為解決此問題，我國從1994年1月起實(shí)行分稅制財(cái)政體制，義務(wù)教育財(cái)政體制也進(jìn)行了相應(yīng)的改革。1985年5月，中共中央出臺了關(guān)于實(shí)施教育體制改革的決定，提出實(shí)行九年義務(wù)教育并由地方負(fù)責(zé)、分級管理。1986年頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定義務(wù)教育事業(yè)由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、分級管理；農(nóng)村以縣級政府為主組織實(shí)施義務(wù)教育并落實(shí)到鄉(xiāng)，城市以市或市轄區(qū)為主組織實(shí)施；省級人民政府負(fù)責(zé)制定義務(wù)教育學(xué)校的經(jīng)費(fèi)開支定額、教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和校舍建設(shè)、儀器設(shè)備配置、圖書資料等標(biāo)準(zhǔn)；地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措義務(wù)教育學(xué)?；窘ㄔO(shè)投資和義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)；農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校新建、改建、擴(kuò)建所需的資金，由鄉(xiāng)和村負(fù)責(zé)籌措，對有困難的鄉(xiāng)和村，縣級人民政府可酌情給予補(bǔ)助。在這一時(shí)期，我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上是“以鄉(xiāng)為主”的體制。

(三)“分級管理、以縣為主”的體制(2001年至今)

1994年分稅制改革后，中央與地方財(cái)力格局發(fā)生了顯著變化，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重逐步提高，地方政府特別是鄉(xiāng)級政府的財(cái)力日益削弱，以鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育支出體制難以為繼。2000年開始實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了向農(nóng)民收取的教育集資和教育費(fèi)附加，使農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障更加困難，中西部地區(qū)普遍發(fā)生了拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師工資的現(xiàn)象。為此，國務(wù)院2001年5月發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將義務(wù)教育財(cái)政體制調(diào)整為“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”，強(qiáng)化縣級政府的義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，要求農(nóng)村中小學(xué)校教職工工資由縣級政府統(tǒng)一發(fā)放。2002年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)政策，“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制由此確立并延續(xù)至今。

為有效解決“以縣為主”體制推行后我國農(nóng)村義務(wù)教育依然面臨的經(jīng)費(fèi)困難，2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，全國人民代表大會于2006年修訂《中華人民共和國義務(wù)教育法》，開始探索建立我國義務(wù)教育的政府間財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，確定了中央政府和地方政府在實(shí)施義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策時(shí)各自應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任。2007年11月，財(cái)政部和教育部聯(lián)合發(fā)出通知，調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制有關(guān)政策，提高農(nóng)村寄宿中小學(xué)學(xué)生的生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校“特崗教師計(jì)劃”，擴(kuò)大免費(fèi)教科書的實(shí)施范圍。國務(wù)院于2008年8月發(fā)文，確定自2008年秋季開始在全國范圍內(nèi)免除城市義務(wù)教育學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)。[1] 322015年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，提出進(jìn)一步整合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和城市義務(wù)教育獎(jiǎng)補(bǔ)政策，建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

二、我國義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀

(一)義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)劃分

目前，我國實(shí)行“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，縣級政府對于義務(wù)教育的管理責(zé)任具體包括義務(wù)教育教學(xué)點(diǎn)的布局責(zé)任、教師隊(duì)伍定編配置責(zé)任、教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障責(zé)任、教育公用經(jīng)費(fèi)投入保障責(zé)任、教學(xué)督導(dǎo)和質(zhì)量評價(jià)監(jiān)督責(zé)任等。中央政府的事權(quán)包括對全國義務(wù)教育政策法規(guī)的制定權(quán)、對基層義務(wù)教育工作的督導(dǎo)督察權(quán)，省級政府的事權(quán)包括對全省義務(wù)教育政策法規(guī)的制定權(quán)和對基層義務(wù)教育工作的督導(dǎo)督察權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，我國義務(wù)教育的政府間財(cái)政事權(quán)劃分情況如下。

義務(wù)教育實(shí)行國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省級政府統(tǒng)籌實(shí)施，縣級政府為主管理的體制。

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立和運(yùn)行，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級人民政府共同負(fù)擔(dān)，省級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)，具體由各級政府分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。

省級以下各級政府在編制年度財(cái)政預(yù)算時(shí)須單列義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。縣級政府在編制年度財(cái)政預(yù)算時(shí)應(yīng)均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，同時(shí)要向農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜。

國務(wù)院和省級政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向縣級政府撥付義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。中央財(cái)政應(yīng)加大一般性義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，支持地方各級政府增加義務(wù)教育投入。地方各級政府不得挪用上級政府撥付的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金。

縣級以上各級政府應(yīng)籌措資金，專項(xiàng)用于支持民族地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展。[2]

(二)義務(wù)教育支出責(zé)任劃分

在義務(wù)教育的支出責(zé)任方面，縣級政府承擔(dān)主要責(zé)任，中央和省級政府承擔(dān)一定的支出責(zé)任。目前中央財(cái)政和省級財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任主要有：落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制(即兩免一補(bǔ)，包括免費(fèi)教科書、免雜費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校就讀的家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活補(bǔ)助)、落實(shí)城鄉(xiāng)義務(wù)教育校舍安全保障長效機(jī)制、改善中小學(xué)辦學(xué)條件專項(xiàng)支出(包括全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校辦學(xué)條件計(jì)劃、城市中小學(xué)擴(kuò)容改造計(jì)劃、新型城鎮(zhèn)化教育轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目)、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)專項(xiàng)支出(包括農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃、原民辦教師養(yǎng)老補(bǔ)貼、鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)貼、兩區(qū)人才支持計(jì)劃、中小學(xué)幼兒園教師國家和省級培訓(xùn)計(jì)劃)等。

免費(fèi)教科書補(bǔ)助。該項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：國家課程小學(xué)年生均90元、初中年生均180元；地方課程小學(xué)、初中年生均15元，正版學(xué)生字典14元(小學(xué)一年級新生)。經(jīng)費(fèi)分擔(dān)辦法：國家課程免費(fèi)教科書和正版學(xué)生字典資金由中央財(cái)政安排補(bǔ)助；地方課程免費(fèi)教科書資金由省級財(cái)政安排補(bǔ)助。

免雜費(fèi)補(bǔ)助。免雜費(fèi)是指全部免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，財(cái)政對學(xué)校補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，即農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校普通學(xué)生年生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額補(bǔ)助(小學(xué)年生均600元、初中年生均800元，不足百人學(xué)校按百人核定)。分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)：中央、省、市按6∶2∶2分擔(dān)，其中54個(gè)享受西部大開發(fā)政策的縣由中央、省按8∶2安排補(bǔ)助，省財(cái)政直管縣由中央、省按6∶4安排補(bǔ)助。

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校就讀的家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：每生每天小學(xué)4元、初中5元，每年在校時(shí)間按250天計(jì)算。由中央安排補(bǔ)助小學(xué)生每天2元、初中生2.5元，省轄市安排補(bǔ)助初中生每天0.5元，縣級安排補(bǔ)助小學(xué)生、初中生每天2元，省級安排直管縣所需市級補(bǔ)助部分。2017年起，中央和學(xué)校所屬市或縣(市)按5∶5分擔(dān)。

農(nóng)村義務(wù)教育校舍安全保障長效機(jī)制補(bǔ)助。該補(bǔ)助支持范圍為農(nóng)村中小學(xué)校舍及其附屬設(shè)施的日常維修、大修改造和抗震加固等方面，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每平方米800元，由中央與地方各安排50%。地方安排部分，除縣級財(cái)政按照已確定的農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的4%安排外，由省和縣(市、區(qū))按8∶2分擔(dān)。2017年起，所需資金由中央、省、縣(市、區(qū))按照5∶4∶1比例分擔(dān)。

城市公辦義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長效機(jī)制補(bǔ)助。該項(xiàng)補(bǔ)助由省轄市和市轄區(qū)設(shè)立，所需資金由省轄市和市轄區(qū)承擔(dān)，省級財(cái)政適當(dāng)給予以獎(jiǎng)代補(bǔ)。

自從我國2006年實(shí)行“新機(jī)制”以來，財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入增長迅猛。在2006年為3 305億元，2016 年增加到17 603億元，11年增長了4.33倍。[3]生均義務(wù)教育財(cái)政支出也實(shí)現(xiàn)了大幅度上升，小學(xué)、初中生均公共財(cái)政公用經(jīng)費(fèi)分別從2006年的 271 元、378 元增長到 2015年的2 434.26 元、3 361.11 元。雖然我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長速度較快，但與世界其他國家相比，尤其是與一些教育發(fā)達(dá)國家相比，義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)仍然處于較低水平，落后于世界大多數(shù)國家。[4]從義務(wù)教育資源分配地區(qū)結(jié)構(gòu)看，近年中央加大了對西部地區(qū)的政策傾斜，使西部地區(qū)的生均教育經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)快速提高。這導(dǎo)致我國的義務(wù)教育財(cái)政投入的“中部塌陷”，中部地區(qū)的平均水平不僅大大低于東部地區(qū)，而且低于西部地區(qū)。例如，2015年全國小學(xué)和初中教育生均經(jīng)費(fèi)支出分別為8 838.44元、12 105.00元，而河南省分別為4 575.27元、7 262.97元，僅分別相當(dāng)于北京市的19%、18%。[5]

表1 反映了河南省2012～2016年義務(wù)教育支出增長情況。河南省小學(xué)教育支出從2012年的336.3億元增長到2016年的433.7億元，增長了28.96%；初中教育支出從2012年的218.1億元增長到2016年的257.3億元，增長了17.97%。河南省小學(xué)和初中教育支出占河南省公共財(cái)政支出的比例從2012年的11.07%下降到2016年的9.27%，小學(xué)和初中教育支出占河南省教育支出的比例從2012年的50.10%增長到2016年的51.42%。

表1 河南省2012～2016年義務(wù)教育支出增長情況表

數(shù)據(jù)來源：河南省財(cái)政統(tǒng)計(jì)材料。

三、我國義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題

(一)縣級政府義務(wù)教育支出責(zé)任壓力過大

我國義務(wù)教育實(shí)行縣級政府為主的管理體制，義務(wù)教育事權(quán)主要集中于縣級政府(城市主要集中于市轄區(qū))，這客觀上導(dǎo)致縣級層面義務(wù)教育事權(quán)過于龐大，加之1994年分稅制改革以來，我國財(cái)權(quán)上移態(tài)勢明顯，縣級政府一直沒有本級主體稅種，縣級財(cái)政收入的穩(wěn)定性較差，在事權(quán)下沉和財(cái)權(quán)上移的共同作用下，縣級政府義務(wù)教育支出責(zé)任壓力變大就成為必然。[6]以許昌市為例，2010～2015年,許昌市教育投入中，市縣級財(cái)政投入占比為71.3%，中央和省級占比為19.8%；長葛市(許昌市下轄的縣級市)2015年小學(xué)和初中義務(wù)教育支出6.064億元，其中本級財(cái)政撥款為4.728億元，占義務(wù)教育支出的77.97%。

1994 年分稅制改革以來，地方財(cái)政收入占我國財(cái)政收入的比重基本保持在 50% 左右，2016年我國地方一般公共預(yù)算本級收入占全國一般公共預(yù)算收入的比例為54.7%，地方一般公共預(yù)算支出與全國一般公共預(yù)算支出比例，則由1994年的69.7% 上升到 2016 年的 85.4%[7]，地方政府財(cái)力顯然與支出責(zé)任不匹配。義務(wù)教育支出一直是縣級財(cái)政支出的重中之重，在地方政府整體財(cái)力與支出責(zé)任不匹配的情況下，義務(wù)教育也面臨同樣的困境。如長葛市2015年小學(xué)和初中義務(wù)教育支出相當(dāng)于長葛市當(dāng)年一般公共預(yù)算收入的24.14%，即長葛市2015年財(cái)政收入約四分之一用于義務(wù)教育，這無疑對地方財(cái)政帶來了巨大壓力。

(二)現(xiàn)行中央和省級政府的支出責(zé)任規(guī)定過于籠統(tǒng)

我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)對中央政府和省級政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育支出責(zé)任，規(guī)定不清晰、不規(guī)范，劃分不合理且隨意性較大。例如，2005年12月《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》規(guī)定，中央繼續(xù)對中西部及東部部分地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)給予支持，但是并沒有明確支持的具體方式和金額。2015年11月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》對該事項(xiàng)仍然只做了原則性規(guī)定。又如，2006年《河南省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》規(guī)定，省財(cái)政和市級財(cái)政將在現(xiàn)行財(cái)政體制下加大對財(cái)力薄弱縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村中小學(xué)在編教師工資按時(shí)足額發(fā)放。該文件只是規(guī)定省級財(cái)政要加大對財(cái)力薄弱地區(qū)在編農(nóng)村中小學(xué)教師工資的轉(zhuǎn)移支付力度，但對于轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和金額沒有做出具體規(guī)定。這對省級政府財(cái)政預(yù)算的約束力不強(qiáng)，不能有效保證省級政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的充足性、穩(wěn)定性，也不利于省級政府有效落實(shí)對縣級政府的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付。[8]

(三)教師工資支出的責(zé)任劃分不合理

目前在我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障政策中，對于免除學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書，對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)、校舍維修改造費(fèi)等支出，已明確了各級政府的負(fù)擔(dān)比例,特別是確定了中央政府和省級政府應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任。然而現(xiàn)行政策沒有觸及教師工資的各級財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，縣級財(cái)政在義務(wù)教育教師工資支出方面仍然承擔(dān)主要責(zé)任，這與我國縣級財(cái)政的財(cái)力狀況明顯不符。從義務(wù)教育支出的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)看，與其他各項(xiàng)支出相比，教師工資支出占比最大。例如，長葛市2015年小學(xué)教育的教師工資支出為1.747 6億元，占全部小學(xué)教育支出的比例為46.25%；初中教育的教師工資支出為1.152 9億元，占全部初中教育支出的比例為50.45%，教師工資支出占長葛市當(dāng)年義務(wù)教育總支出近一半。主要由縣級政府承擔(dān)義務(wù)教育教師工資的支出，是縣級政府義務(wù)教育支出責(zé)任壓力過大的首要原因。

(四)上級政府不當(dāng)干涉縣級政府義務(wù)教育事權(quán)并影響教育資金效益

一是中央和省級政府的各項(xiàng)考核機(jī)制不當(dāng)干涉了縣級政府的義務(wù)教育事權(quán)。上級政府為促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展，設(shè)計(jì)了大量考核指標(biāo)，如校園飲水質(zhì)量提升工程、農(nóng)村義務(wù)教育寄宿制學(xué)校淋浴工程、塑膠跑道、陽光廚房等。這些考核初衷是好的，但在一定程度上破壞了縣級財(cái)政教育支出架構(gòu)，使縣級財(cái)政的教育支出預(yù)算安排雪上加霜。二是中央和省級政府出臺了義務(wù)教育增支政策卻不承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。如中央要求公辦學(xué)校落實(shí)小班化教學(xué)。實(shí)施小班化教學(xué)相應(yīng)增加的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，中央要求地方政府承擔(dān)，這就加大了地方政府的義務(wù)教育支出壓力。三是《教育法》確定的一些義務(wù)教育考核要求影響了地方政府的教育資金使用效益。1995年頒布實(shí)施的《教育法》至今未修訂，該法對教育支出仍然有“兩個(gè)提高”“三個(gè)增長”的要求，上級教育主管部門仍依此對縣市政府義務(wù)教育工作進(jìn)行考核。2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》明確規(guī)定，不允許重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，這必然導(dǎo)致縣級財(cái)政的義務(wù)教育支出預(yù)算安排無所適從。[9]

四、對策建議

(一)合理劃分義務(wù)教育事權(quán)和支出責(zé)任

應(yīng)根據(jù)政府間事權(quán)劃分理論、信息處理理論和義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性，合理劃分我國各級政府的義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。從信息處理的復(fù)雜性看，中央政府掌握的義務(wù)教育資源信息遠(yuǎn)沒有地方政府充分，因此地方政府應(yīng)比中央政府享有更多的義務(wù)教育事權(quán)。從公共產(chǎn)品屬性看，義務(wù)教育是基本公共產(chǎn)品，其關(guān)乎整個(gè)國家公民的基本素質(zhì)，具有較強(qiáng)的正外部性，中央政府應(yīng)承擔(dān)更大的支出責(zé)任，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國范圍的義務(wù)教育公共服務(wù)均等化。從義務(wù)教育支出的項(xiàng)目構(gòu)成看，教師工資支出、基本建設(shè)支出、學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助支出、公用經(jīng)費(fèi)支出等具有不同的屬性和特點(diǎn)，應(yīng)依據(jù)各自的屬性分別確定政府間支出責(zé)任。

第一，義務(wù)教育教師工資支出責(zé)任由中央政府承擔(dān)。義務(wù)教育教師工資支出是義務(wù)教育學(xué)校教職工的薪酬總額，它是義務(wù)教育支出中占比最大的支出項(xiàng)目。它具有及時(shí)性、經(jīng)常性、支出剛性等特性。從國際上看，法國、韓國由中央財(cái)政獨(dú)立承擔(dān)義務(wù)教育教師工資；日本基本義務(wù)教育階段國立學(xué)校的教師工資全部由中央政府承擔(dān)，非國立學(xué)校教師工資由中央政府和都道府縣政府各負(fù)擔(dān)一半，市町村級基層地方政府則不承擔(dān)該項(xiàng)支出。借鑒國外的做法，結(jié)合我國國情，建議義務(wù)教育教師工資支出責(zé)任從縣級政府劃轉(zhuǎn)至中央政府。中央政府可根據(jù)師生比和學(xué)生數(shù)核定教師工資支出額，列入一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，撥付省級財(cái)政統(tǒng)籌使用。

第二，義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的支出責(zé)任由縣級政府承擔(dān)。公用經(jīng)費(fèi)支出包括教學(xué)活動(dòng)和后勤服務(wù)方面的各項(xiàng)開支，其特點(diǎn)是支出項(xiàng)目較為具體且各學(xué)校差異較大。各學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)需求差異較大，上級政府準(zhǔn)確核定各學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)需求數(shù)額的成本較高且難度較大?？h級政府了解本地學(xué)校的實(shí)際，為更準(zhǔn)確反映學(xué)校的需求和更好地配置財(cái)政資源，應(yīng)由縣級政府承擔(dān)這部分支出責(zé)任。相對于教師工資支出，公用經(jīng)費(fèi)支出占比較小，教師工資支出責(zé)任上劃至中央政府之后，縣級政府有能力承擔(dān)該項(xiàng)支出。中央政府和省級政府可對相對落后地區(qū)縣級政府無力承擔(dān)某些先進(jìn)教學(xué)儀器設(shè)備的支出進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。

第三，學(xué)?；窘ㄔO(shè)的支出責(zé)任由各級政府共同承擔(dān)?；窘ㄔO(shè)支出是指義務(wù)教育學(xué)校的教學(xué)行政用房、運(yùn)動(dòng)場館、教工和學(xué)生宿舍、校園基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境綠化美化等的建設(shè)和維護(hù)支出。它包括新建項(xiàng)目費(fèi)用和維修改造費(fèi)用。新建項(xiàng)目費(fèi)用應(yīng)該由中央政府和省級政府承擔(dān)。因?yàn)樾陆?xiàng)目費(fèi)用在基本建設(shè)項(xiàng)目支出中占比較大，而縣級政府財(cái)力有限，其獨(dú)立承擔(dān)這部分支出較為困難。維修改造費(fèi)用在各學(xué)校之間差別較大，按照效率原則，這部分支出應(yīng)由了解學(xué)校實(shí)際的基層政府承擔(dān)。同時(shí)，中央可設(shè)立中西部學(xué)校危房改造專項(xiàng)資金，對中西部困難地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校基本建設(shè)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助。

第四，學(xué)生補(bǔ)助支出責(zé)任由中央和省級政府承擔(dān)。對學(xué)生的補(bǔ)助支出主要指對困難家庭學(xué)生、殘疾學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生等的專項(xiàng)支持支出，包括學(xué)生書本費(fèi)、寄宿制學(xué)校學(xué)生的住宿費(fèi)、生活費(fèi)及其他費(fèi)用的補(bǔ)助。該項(xiàng)支出的特點(diǎn)是具有社會保障和社會福利特征、具有收入再分配性質(zhì)，是一項(xiàng)長期的、制度化的專項(xiàng)補(bǔ)助。因此建議由較高層級的中央政府和省級政府承擔(dān)該項(xiàng)支出責(zé)任。在實(shí)際操作中，可按照具體項(xiàng)目確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并分別明確中央和省級政府的分擔(dān)比例。[10]

(二)科學(xué)匹配地方政府財(cái)力

應(yīng)深化分稅制改革，完善省以下分稅分級財(cái)政管理體制，進(jìn)一步理順省級以下各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，夯實(shí)省以下政府財(cái)力特別是縣級政府財(cái)力。一是穩(wěn)步推進(jìn)行政體制改革，縮減地方政府財(cái)政層級，全面推行鄉(xiāng)財(cái)縣管。二是在穩(wěn)定中央和地方總體財(cái)力格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順中央和地方稅收分配關(guān)系，調(diào)整中央和地方共享稅的分成比例，適當(dāng)賦予地方政府一定的地方稅收管理權(quán)限；應(yīng)從制度上賦予縣級政府與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)縣級政府的財(cái)力。三是完善地方稅體系。應(yīng)按照各級政府事權(quán)-財(cái)權(quán)-稅權(quán)相適應(yīng)原則，構(gòu)建完善規(guī)范的地方稅體系，建設(shè)省級和縣級政府的主體稅種。應(yīng)加快推進(jìn)消費(fèi)稅改革，擴(kuò)大消費(fèi)稅的課征范圍，調(diào)整部分應(yīng)稅消費(fèi)品的稅率，將消費(fèi)稅的征稅環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)，把消費(fèi)稅建設(shè)成為省級財(cái)政的主體稅種；應(yīng)加快推進(jìn)我國財(cái)產(chǎn)稅制改革，出臺新的房地產(chǎn)稅法，把房地產(chǎn)稅建設(shè)成縣級政府的主體稅種。[11]

(三)鼓勵(lì)發(fā)展民辦義務(wù)教育

應(yīng)依據(jù)政府與市場的職責(zé)劃分制定民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展政策。努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的公共服務(wù)均等化，是政府的基本職責(zé)，政府應(yīng)守住不讓任何孩子因貧困失學(xué)這條底線。對于有更高需求的學(xué)生及家長，可利用市場價(jià)格機(jī)制向社會提供高端的多樣化的基礎(chǔ)教育服務(wù)。中央應(yīng)進(jìn)一步完善鼓勵(lì)民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的政策，遵循以政府公辦義務(wù)教育學(xué)校為主、高端化的民辦學(xué)校作為必要補(bǔ)充的原則，積極引導(dǎo)社會資本舉辦基礎(chǔ)教育，引入價(jià)格競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場在教育資源配置中的重要作用，努力構(gòu)建以政府辦學(xué)為主、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。地方各級政府應(yīng)把大力發(fā)展民辦基礎(chǔ)教育納入本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃，完善政府購買教育服務(wù)機(jī)制，制定促進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的財(cái)政稅收政策、土地政策，進(jìn)一步加強(qiáng)對民辦學(xué)校的監(jiān)管和督導(dǎo)，推動(dòng)民辦中小學(xué)教育健康發(fā)展。[12]327

(四)減少上級政府對地方事權(quán)的不當(dāng)干預(yù)

首先，盡快修訂我國現(xiàn)行的《教育法》和《義務(wù)教育法》，刪除其中對義務(wù)教育支出預(yù)算“兩個(gè)提高”“三個(gè)增長”的要求，使其與新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定相銜接。其次，盡快清理上級政府對縣級政府的各項(xiàng)義務(wù)教育考核指標(biāo)，對于符合教育發(fā)展規(guī)律且符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的考核予以保留，對于超出地方政府承受范圍的不切合實(shí)際的考核指標(biāo)加以整合、取消。應(yīng)將各部門針對義務(wù)教育的考核指標(biāo)納入地方政府統(tǒng)籌管理，減少政府對中小學(xué)校日常教學(xué)的不必要干預(yù)。再次，建立健全以結(jié)果為導(dǎo)向的考核機(jī)制?？己说哪康氖翘岣叩胤搅x務(wù)教育的整體水平，因此應(yīng)將考核工作重點(diǎn)由事前轉(zhuǎn)移到事后，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的考核機(jī)制，使考核真正發(fā)揮督導(dǎo)作用。

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