墨玉

摘要：當(dāng)前，隨著濟南市經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，濟南的征地規(guī)模不斷擴大，失地農(nóng)民數(shù)量也日益龐大。失地農(nóng)民在征地拆遷過程中遇到的社會保障和公共服務(wù)問題能否得到妥善解決，不但關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的發(fā)展進程，也是濟南市打造“四個中心”，建設(shè)“現(xiàn)代泉城”的基本保障。本文選取這一主題作為研究對象，主要分析濟南市農(nóng)村拆遷過程中在社會保障方面存在的難點問題，總結(jié)其中規(guī)律，尋求其解決方法與對策。

關(guān)鍵詞： 失地農(nóng)民；保障；公共服務(wù)；對策

近年來，隨著濟南市經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，濟南的征地規(guī)模也在不斷擴大?？梢哉f城市擴張的過程，同時就是農(nóng)民失地的過程，在這個過程中，農(nóng)民失去了賴以生存的土地所帶來的生活保障，同時又無法被納入城市居民的社會保障體系，這就使得失地農(nóng)民在社會保障層面成為了一個特殊的弱勢群體，也成為影響我國社會和諧的不穩(wěn)定因素。因此，解決失地農(nóng)民問題、保障失地農(nóng)民權(quán)益，是當(dāng)前擺在政府面前的重要課題。

一、 濟南市失地農(nóng)民的基本狀況

（一）失地農(nóng)民數(shù)量多，增速快。

當(dāng)前，濟南市的失地農(nóng)民已經(jīng)形成一個數(shù)量龐大的群體，截至2014年年中，我市共有失地農(nóng)民115.97萬人，占全部農(nóng)村居民總?cè)藬?shù)（355.41萬人）的32.63%。涉及 1595個村（居），占全市村（居）總數(shù)的35.36%。①而且，為實現(xiàn)2020年濟南城鎮(zhèn)化率突破70%的目標(biāo)②，可以預(yù)見，在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，濟南市對土地的需求量還將逐年增加，失地農(nóng)民群體數(shù)量仍將呈加速上升趨勢。

（二）失地農(nóng)民分布集中，類型多元。

濟南市失地農(nóng)民的分布與城市擴張發(fā)展的步調(diào)基本一致，呈現(xiàn)出由主城區(qū)逐步向近郊區(qū)、再向周邊縣（市）區(qū)擴散的特征。大多數(shù)失地農(nóng)民集中主城區(qū)內(nèi)，近郊區(qū)，特別是東部近郊區(qū)的失地農(nóng)民數(shù)量增長較快，而周邊縣（市）區(qū)失地農(nóng)民主要是由重大項目和較大園區(qū)建設(shè)帶來的，規(guī)模相對較小。在這些失地農(nóng)民中，失地原因多元，包括園區(qū)建設(shè)征地；國家、省、市重點工程建設(shè)征地；地方商業(yè)開發(fā)征地；舊城改造或片區(qū)開發(fā)征地等不同類型。其中除了園區(qū)建設(shè)征地能夠相對較好的吸納失地農(nóng)民就業(yè)之外，大多數(shù)征地類型對農(nóng)民就業(yè)拉動作用非常有限，如商業(yè)住宅開發(fā)，重點工程建設(shè)等。

（三）失地農(nóng)民中完全失地占比高，老齡化嚴重。

一般來講，征地后人均保有耕地在66平方米以下的，我們稱之為完全失地農(nóng)民，這部分失地農(nóng)民已經(jīng)不能再依賴耕種土地維持基本生活。在濟南市的征地過程中，完全失地農(nóng)民數(shù)量占比很大。同時，受濟南市總?cè)丝诶淆g化趨勢的影響，失地農(nóng)民的老齡化也非常嚴重，濟南市老齡辦統(tǒng)計數(shù)字顯示，2017年，濟南市60歲及以上老年人達到130萬人，比上年增加7萬余人，占總?cè)丝诘?0.47%，高于全省平均水平。按照通行標(biāo)準(zhǔn)，濟南市已正式進入中度老齡社會。老齡社會所面臨的養(yǎng)老保障和社會服務(wù)等問題，在失地農(nóng)民群體中同樣存在，且十分嚴重。

二、存在的突出問題

（一） 安置方式單一，征地補償存在問題。目前濟南市采取的主要安置方式依舊是貨幣安置及房屋安置，或由用地單位一次性支付貨幣補償金，或提供一定面積的安置住房，安置方式相對單一，導(dǎo)致農(nóng)民短期內(nèi)雖可獲得土地補償金，但缺乏長遠發(fā)展與生活保障。同時，征地補償也存在著一些問題，例如現(xiàn)有征地補償標(biāo)準(zhǔn)有不合理之處，征地補償費用設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)低，集體土地征地補償標(biāo)準(zhǔn)與國有土地基準(zhǔn)地價之間也差距巨大，且大多數(shù)情況下，農(nóng)民都被排斥在了土地增值收益分配之外。而且在征地補償?shù)膶嶋H操作過程中，挪用征地補償款問題、通過分期補償、實物相抵等方式變相降低補償以及拖欠補償款等現(xiàn)象時有發(fā)生。征地補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻繁，新舊補償政策銜接難度大?？鐓^(qū)重點項目或相鄰片區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)差異大等問題也比較突出。同時，在失地農(nóng)民住房安置方面也存在著如住房安置標(biāo)準(zhǔn)低、保障性住房政策落實不到位、安置小區(qū)住房緊張，不能滿足新增居民需求、安置房手續(xù)不全諸多問題。

（二）失地農(nóng)民就業(yè)困難，質(zhì)量不高。對于失地農(nóng)民來說，解決就業(yè)和長期穩(wěn)定生活來源問題，非常重要。但當(dāng)前失地農(nóng)民的就業(yè)形勢不容樂觀。首先，政府相關(guān)安置政策缺失，工作不到位，失地農(nóng)民就業(yè)困難。尤其是對大齡失地農(nóng)民，失地前完全依賴土地為生，無其他謀生技能和工作經(jīng)驗的純農(nóng)民以及生活在遠郊和偏遠地區(qū)的失地農(nóng)民群體來說，要通過自主擇業(yè)來解決就業(yè)問題，非常困難，失地?zé)o業(yè)現(xiàn)象嚴重。同時，已就業(yè)者的就業(yè)質(zhì)量普遍不高。就業(yè)人員中在單位正規(guī)就業(yè)的（簽合同、繳保險）比例較小，大多數(shù)采取靈活就業(yè)的方式，以非全日制、臨時性和彈性工作等崗位為主，待遇水平低，無保障，失業(yè)風(fēng)險大。而其中選擇自主創(chuàng)業(yè)的人群，由于缺乏經(jīng)營經(jīng)驗，各項費用高，信貸困難等問題，經(jīng)營狀況大多也并不理想。

（三）針對失地農(nóng)民的社會保障機制不完善。突出表現(xiàn)為，基本的養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障存在問題，參保率低，待遇水平低。目前，盡管農(nóng)民的參保意識在不斷增強，但相對來講，還依舊比較淡薄，農(nóng)民失地后，一般自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險待遇，對政府的依賴性很強，參保率較低。且由于征地時間和補償政策差異，導(dǎo)致存在難以解決的歷史遺留問題，成為妨礙農(nóng)民順利參保的障礙。即便參保，參保人員的社保待遇水平與市民相比也普遍偏低。除少數(shù)就業(yè)后參加職工養(yǎng)老保險的待遇尚可，絕大多數(shù)人的養(yǎng)老保障水平偏低。甚至部分失地農(nóng)民生活困難，特別是無勞動能力的失地農(nóng)民，生活狀況尤為艱難。

（四）提供給失地農(nóng)民的公共服務(wù)不能滿足要求。首先政府對失地農(nóng)村社區(qū)的管理服務(wù)不到位，管理運行體制不完善。當(dāng)前，盡管農(nóng)村大多實施了“村改居”，但相當(dāng)一部分農(nóng)村社區(qū)的管理運行體制和組織架構(gòu)沒有完成相應(yīng)的轉(zhuǎn)換，仍按照原來村委會管理模式進行管理。且“村改居”之后，轄區(qū)內(nèi)部流動人口多，情況復(fù)雜，社區(qū)自治職能和管理模式難以適應(yīng)，管理難度大，社區(qū)的管理和服務(wù)工作處于相當(dāng)嚴重的缺位狀態(tài)。其次，為失地農(nóng)民提供的基本服務(wù)不足。如失地農(nóng)民的保障安置房配套建設(shè)不足，措施不完備，教育、醫(yī)療等民生問題不能得到妥善解決。同時，農(nóng)村的文化基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，農(nóng)民的精神文化生活相對匱乏。 一些農(nóng)民拿到補償款后攀比揮霍，沾染惡習(xí)，一朝返貧。因此，被征地農(nóng)民群體迫切需要政府提供品味較高，內(nèi)容豐富的文化服務(wù)和文化產(chǎn)品。endprint

三、對策和建議

（一）進一步完善征地補償機制，切實保障農(nóng)民權(quán)益。深入調(diào)研，全面把握現(xiàn)實情況，了解農(nóng)民面臨的實際問題。將進一步完善征地補償機制，落實完善補償安置政策作為重要任務(wù)抓好抓實。在現(xiàn)有征地補償安置政策的基礎(chǔ)上，進行體制機制的創(chuàng)新，探索探索新的征地補償辦法。1.探索留地安置政策，盡快建立起覆蓋全市的被征地農(nóng)民留地安置制度；2.探索土地長期征地補償方式。如可以試行將土地作價長期入股的方式作為貨幣補償之外的新的補償方式，并建立長期補償政府基金，單獨設(shè)立管理機構(gòu)，實行市場化運作方式，確保資金安全和增殖收益等。3.在執(zhí)行現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上探索實行政府土地收益返還的方式。針對經(jīng)營性、工業(yè)用地項目，其所占土地經(jīng)招拍掛后，可將其所得政府土地收益中一定比例資金返還被征地村集體經(jīng)濟組織，作為法定征地補償標(biāo)準(zhǔn)的補貼，該項資金作為征地成本列入土地出讓成本。4. 深化房產(chǎn)制度改革，穩(wěn)妥解決失地農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)問題，探索建立覆蓋全市的失地農(nóng)民生活保障房制度。進一步修改完善產(chǎn)權(quán)設(shè)置、安置標(biāo)準(zhǔn)、購買價格、成本核算、建設(shè)資金籌集、后期管理使用等內(nèi)容。同時進一步加強對征地工作的監(jiān)督和管理。嚴格規(guī)范征地程序，在征地的各個環(huán)節(jié)都要做到公開透明。確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）采取有效措施，促進失地農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)。始終把促進就業(yè)放在解決失地農(nóng)民民生問題的重要位置。1.進一步完善和嚴格落實失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度。設(shè)立專項基金，用于失地農(nóng)民就業(yè)保障。2. 強化就業(yè)幫扶，大力做好就業(yè)培訓(xùn)工作。包括政府在內(nèi)的征地單位，要優(yōu)先解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。明確用地單位吸納就業(yè)的責(zé)任，與征地單位簽訂提供一定數(shù)量或一定比例就業(yè)崗位的協(xié)議。依托各類職業(yè)院校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，加強多種形式的校企合作，實現(xiàn)培訓(xùn)與就業(yè)、培訓(xùn)與企業(yè)崗位要求緊密結(jié)合，做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作。重點做好失地農(nóng)民就業(yè)困難人員就業(yè)援助工作，全面落實崗位補貼和社保補貼。盡快出臺針對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策和激勵措施，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

（三）健全失地農(nóng)民社會保障制度，提高農(nóng)民保障待遇。1.目前，征收土地的收益投入重點大多在各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在失地農(nóng)民社會保障方面的投入相對不足。因此亟需調(diào)整土地收益支出結(jié)構(gòu)，重點向與失地農(nóng)民直接相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域傾斜，加大對社會保障的投入力度，提高失地農(nóng)民的待遇水平。2.完善失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，建立養(yǎng)老待遇與低保水平掛鉤的調(diào)整機制，適當(dāng)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金和提高個人賬戶養(yǎng)老金。合理突破資金籌集標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計，既要讓政府能承受又要讓農(nóng)民能接受。3.大力做好宣傳引導(dǎo)工作，利用各種宣傳形式，宣講社保政策，提高農(nóng)民參保積極性，鼓勵農(nóng)民參保，特別是參保統(tǒng)籌層次較高的險種。4.研究制定包括機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)、城鄉(xiāng)居民等多種社會養(yǎng)老保險制度間的有效銜接辦法，打破各險種橫向阻隔，確保被征地農(nóng)民在跨制度銜接中的待遇穩(wěn)增不減，讓更多的人可以根據(jù)自身實際享受到不同層次的社會保障，逐步形成各種社會保險制度橫向易銜接、異地能轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)一體化的大社保格局。

（四）完善農(nóng)村基層治理體制機制，提高政府公共服務(wù)水平。1.進一步完善“村改居”制度，不斷完善“村改居”的管理體制和工作機制。健全和理順“領(lǐng)導(dǎo)層”、“議事層”、“決策層”、“執(zhí)行層”治理結(jié)構(gòu)，選好配強兩委班子，尤其要選配好社區(qū)黨組織書記和居委會主任。大力推進社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)公開，建立居民委會代表會議制度。妥善解決改制過程中存在的各種矛盾和問題。在此基礎(chǔ)上，做好村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化工作。在拆遷過程中，要始終嚴格規(guī)范界定戶籍遷移、人戶分離、新添人口等群體資格確認和分配份額。在確保集體資產(chǎn)的記錄真實可靠的同時，進一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，探索實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的新途徑。2.下大力氣為失地農(nóng)民提供全面優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)。在失地農(nóng)民房屋安置的過程中，不僅著眼于安置房的質(zhì)量、面積，同時要在建設(shè)規(guī)劃的初期就把安置房屋的配套設(shè)施建設(shè)重視起來。要保證農(nóng)民安置小區(qū)具備比較完備的醫(yī)療、教育設(shè)施，并有其他便民服務(wù)及娛樂休閑設(shè)施可供使用。進一步加快城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)步伐，合理規(guī)劃布點學(xué)校，優(yōu)化提升教育資源。綜合考慮師資需求、學(xué)校規(guī)模，加強教師培訓(xùn)，提高聘任教師的業(yè)務(wù)水平。并適當(dāng)增加教師編制；嚴格按照“先建設(shè)后拆遷”的原則來進行拆遷區(qū)域的學(xué)校建設(shè)工作，從根本上解決拆遷期間學(xué)生周轉(zhuǎn)安置難的問題。多管齊下，保障失地農(nóng)民子女享受均等化教育，解決好失地農(nóng)民的重點關(guān)切。3.加強基層文化環(huán)境建設(shè)，滿足社區(qū)居民的精神文化需求。首先從建設(shè)基礎(chǔ)文化娛樂場所入手，配套建設(shè)各種文娛設(shè)施和場地，推動公共文化服務(wù)設(shè)施免費向失地農(nóng)民開放，讓失地農(nóng)民休閑有處可去，有活動可參與。同時政府牽頭，組織開展豐富多彩、喜聞樂見的文化活動。堅持不懈地開展送書、送文藝演出、送電影等文化下基層活動，讓廣大失地農(nóng)民在喜聞樂見中接受教育，在潛移默化中陶冶情操。通過多種形式的活動，弘揚文明之風(fēng)，逐步提高失地農(nóng)民社會公德意識，形成講文明、講衛(wèi)生、講科學(xué)、樹新風(fēng)的社會風(fēng)尚。提高失地農(nóng)民的文化素養(yǎng)。著重是加強對失地農(nóng)民的教育，通過各種渠道、層次、形式，引領(lǐng)農(nóng)民改變傳統(tǒng)生活方式，轉(zhuǎn)變文化觀念，提升農(nóng)民群眾的思想覺悟和道德素質(zhì)，開展具有趣味性、高尚性的文化活動，打造具有時代氣息、格調(diào)高雅和健康文明的精品文化。

[注釋]

①②《濟南市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015-2020年）》

[參考文獻]

[1]黃麗華.論農(nóng)村社會保障中的分類指導(dǎo)原則[J].法制與社會，2011，（12）.

[2]沈關(guān)寶，王慧博.解讀“失地農(nóng)民問題”——國內(nèi)外失地農(nóng)民問題研究綜述[J].江西社會科學(xué)，2008，（1）.

[3]王珊珊，郝勇，張現(xiàn)同.我國失地農(nóng)民社會保障問題研究綜述[J].社會保障研究，2010，（2）.

[4]蔣翠珍.我國失地農(nóng)民社會保障問題研究綜述[J].華東交通大學(xué)學(xué)報，2007，（6）.

[5]汪澤英，曾相泉.我國基本養(yǎng)老制度的公平問題的初探[J].人大復(fù)印資料<社會保障制度>，2005，（2）.

（作者單位：山東省濟南市市委黨校、行政學(xué)院公共管理教研部，山東 濟南 250100）endprint