摘要：近年來在政府的大力推動下，PPP市場得到了快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，但民營企業(yè)和外資企業(yè)的參與度仍然較低。由于中國PPP市場在制度建設(shè)、市場主體競爭力、市場準(zhǔn)入等方面與其他國家PPP市場存在一定差距。與中國對外開放歷程一樣，PPP市場的進(jìn)一步對外開放不可能一蹴而就，中國應(yīng)選擇適合國情的PPP市場開放模式。文章在總結(jié)中國PPP市場發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，研究提出中國PPP市場應(yīng)采用分階段、漸進(jìn)式的對外開放模式，并慎重選擇PPP市場進(jìn)一步對外開放的實(shí)施策略，為PPP市場主體在部分領(lǐng)域融入國際競爭環(huán)境爭取過渡期，從而推動國民經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP；市場；發(fā)展；對外開放

PPP作為引入民間資本發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的創(chuàng)新性工具，得到了廣泛推廣，與此同時(shí)中國政府加快了PPP制度改革的進(jìn)程，即將出臺的PPP條例將提升PPP立法層級，推動PPP市場更加統(tǒng)一、規(guī)范，投資環(huán)境更加公平、透明。

一、 中國PPP市場主要特征

2013年開始的PPP改革推動了市場的快速發(fā)展，PPP項(xiàng)目入庫及落地速度逐步加快，統(tǒng)一、規(guī)范的PPP市場初步形成，并呈現(xiàn)以下特征：

1. 中央政府的支持成為推動PPP市場改革的重要驅(qū)動力。近幾年中國PPP市場發(fā)展速度很快，其原因之一在于中央政府層面的政治意愿有力地推動了PPP市場改革進(jìn)程。2013年11月召開的中共中央第三次會議強(qiáng)調(diào)加大市場化改革的深度、廣度，推動政府直接配置的資源逐步減少，資源配置要以市場規(guī)則、價(jià)格和市場競爭等為依據(jù)，努力達(dá)到最大化效益、最優(yōu)化效率的目的，目的在于減少政府目的對經(jīng)濟(jì)的干擾和允許市場在分配資源方面發(fā)揮更大的作用。同時(shí)允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。中央政府層面對PPP的大力支持，有力地協(xié)調(diào)了PPP市場不同行業(yè)管理部門之間的關(guān)系，加快推動了一系列PPP相關(guān)政策的制定和全國各地試點(diǎn)項(xiàng)目的發(fā)起。在地方政府層面，由于PPP模式有利于提高效率和透明度，并緩解地方政府持續(xù)增長的財(cái)政壓力，因此得到了地方政府的推廣。此外，PPP模式的廣泛應(yīng)用加速了PPP相關(guān)法律制度框架的建立和健全。盡管中國PPP市場相關(guān)的法律和規(guī)范體系尚不成熟，但即將出臺的PPP條例將進(jìn)一步健全制度體系，隨著與PPP有關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，包括PPP市場參與主體從外資擴(kuò)展到全部私人投資者，從過去限于BOT方式進(jìn)行擴(kuò)展到允許采用多元化模式，并且提供了更多具有可操作性的法律規(guī)范和市場規(guī)則。

2. PPP市場行業(yè)發(fā)展不平衡。隨著國有企業(yè)混合所有制改革的推進(jìn)，中國政府允許私人企業(yè)建立金融機(jī)構(gòu)并參與國有企業(yè)的改革，這使得私人企業(yè)能夠投資的領(lǐng)域也不再局限于過去公路、橋梁、發(fā)電、供水和污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，高速公路、水利、石油和天然氣相關(guān)領(lǐng)域、電信、礦產(chǎn)資源開發(fā)、政策性住房、醫(yī)療、教育、社會福利服務(wù)等行業(yè)和部門也成為私人資本允許進(jìn)入的領(lǐng)域。然而，中國PPP市場內(nèi)部行業(yè)分布不均衡，目前PPP項(xiàng)目的主要投資集中于盈利模式清晰、投入金額較高的市政工程、交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)開發(fā)，以及養(yǎng)老等領(lǐng)域，而社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等盈利模式尚不清晰、收益較不確定的行業(yè)投資熱度不高。

根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2000年～2016年中國主要行業(yè)及子行業(yè)融資方案已完成的PPP項(xiàng)目投資中能源項(xiàng)目數(shù)量最多，達(dá)到499個(gè)，其中電力項(xiàng)目有303個(gè)，供水和污水處理項(xiàng)目數(shù)量位居第二有443個(gè)，交通運(yùn)輸項(xiàng)目有125個(gè)。從項(xiàng)目投資金額角度來看，投資金額最多的是交通運(yùn)輸項(xiàng)目，累計(jì)達(dá)到464.19億美元。PPP項(xiàng)目數(shù)量表明了中國PPP模式的推廣力度，同時(shí)PPP項(xiàng)目涉及較多的領(lǐng)域有收費(fèi)公路以及供水、供電、環(huán)衛(wèi)、城市燃?xì)獾仁姓迷O(shè)施。數(shù)據(jù)還體現(xiàn)了地方政府對PPP模式的熱衷，地方政府向私人投資者開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場，這主要源于其財(cái)政壓力。

3. PPP市場投資主體呈現(xiàn)多元化趨勢。目前，國有企業(yè)和國有控股企業(yè)在大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域依然占據(jù)了PPP市場的絕大部分份額。而國內(nèi)私人企業(yè)和外國企業(yè)則在供水、收費(fèi)公路等具有比較穩(wěn)定且可預(yù)見的收入流的領(lǐng)域較為活躍。從社會資本合作方類型來看，2016年末，PPP落地示范項(xiàng)目數(shù)量為277個(gè)，簽約社會資本419家，其中涵蓋了119家國有獨(dú)資企業(yè)、113家國有控股企業(yè)、104家民營獨(dú)自企業(yè)、59家民營控股企業(yè)、16家港澳臺企業(yè)、6家外商企業(yè)及2家類型難以辨別的上市、基金公司。不同行業(yè)中各類投資主體也存在競爭差異，如市政工程、環(huán)境保護(hù)等PPP模式應(yīng)用歷史相對較長的行業(yè)，潛在投標(biāo)方主要以資本為核心進(jìn)行競爭，但由于技術(shù)優(yōu)勢和壁壘尚未形成，因此投標(biāo)競爭較為激烈，低價(jià)惡意競爭現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。然而在一些較為復(fù)雜的行業(yè)領(lǐng)域，如片區(qū)開發(fā)、軌道交通等，因其具有較大的投資規(guī)模且運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)要求較為嚴(yán)苛，充分競爭格局還沒有形成，以往參與過此領(lǐng)域施工、工程總承包的建筑類央企、地方國企以及在該領(lǐng)域具有較多運(yùn)營和維護(hù)經(jīng)驗(yàn)的國企組成的聯(lián)合體構(gòu)成了潛在的投標(biāo)方。

4. 中國PPP市場已經(jīng)一定程度地對外開放。為降低政府財(cái)政壓力、減少公共資金支出、引入先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、節(jié)約項(xiàng)目開發(fā)時(shí)間及管理成本，中國政府一直鼓勵(lì)包括民資和外資在內(nèi)的社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給。改革開放以來，外企參與了國內(nèi)多項(xiàng)重要PPP項(xiàng)目，如廣西來賓B電廠、北京地鐵四號線等，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。雖然目前PPP市場的外資參與度不高、對外開放度有限，但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)全球化逐步發(fā)展，外企在PPP市場參與度的提升將有助于拓寬國內(nèi)PPP市場融資渠道，促進(jìn)市場主體技術(shù)和管理水平的提高。

二、 中國PPP市場進(jìn)一步對外開放的模式選擇

由于中國正處于經(jīng)濟(jì)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，PPP項(xiàng)目大多關(guān)系國計(jì)民生，因此應(yīng)從對外開放的成本、典型國家的國際經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)貿(mào)合作談判進(jìn)程以及具體國情角度出發(fā)考量PPP市場開放模式。endprint

1. 從開放成本角度。新制度安排往往建立在創(chuàng)新的預(yù)期收益大于預(yù)期成本的基礎(chǔ)上，因此改革成本與利益分配和利益沖突直接相關(guān)。而漸進(jìn)改革是成本最小化的優(yōu)先選擇。這是因?yàn)殡m然漸進(jìn)式改革中可能存在不同制度并存，增加了制度改革協(xié)調(diào)的難度和成本，分階段地、部分地對社會資源進(jìn)行再分配將損害部分市場主體的利益，但也會增加預(yù)期外的收益，并且這些收益能夠彌補(bǔ)利益的減少，從而弱化了制度改革的負(fù)面影響和阻力。因此，鑒于PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，采取漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大PPP市場開放有利于維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

2. 從國際經(jīng)驗(yàn)角度。絕大多數(shù)國家或地區(qū)的PPP市場都對外資企業(yè)或多或少地有所保留，以維護(hù)本國市場主體的利益，避免對國家安全造成負(fù)面影響。英國、加拿大等PPP市場較為成熟的發(fā)達(dá)國家，以市場為導(dǎo)向，對外資實(shí)行較為開放的準(zhǔn)入制度，限制行業(yè)和措施較少。一些國家遵守的是“法無禁止即可行”這一準(zhǔn)則，實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇及負(fù)面清單模式，對多數(shù)外國資本、部分行業(yè)的投資監(jiān)管政策比較寬松，外資、本國資本享有的待遇一致，但須注意，這些國家也會不同程度地對涉及國家安全的領(lǐng)域?qū)嵭杏邢拗频亻_放，對PPP市場外資準(zhǔn)入的過程也是逐步推進(jìn)的，大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體采用了分階段開放模式，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域是德國率先對外資開放的領(lǐng)域，并逐步向其他領(lǐng)域推廣；意大利則逐步降低了能源、交通、通信等行業(yè)的外資進(jìn)入門檻。而大部分新興國家PPP市場對外企進(jìn)入依然設(shè)置了一定的門檻。

3. 從區(qū)域合作角度。由于中國正在積極推動相關(guān)區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作談判，因此分階段逐步開放外資參與國內(nèi)PPP市場是中國適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要。盡管PPP市場規(guī)模已位居世界前列，但歷史積累的問題較多，PPP市場相關(guān)制度體系有待完善，距離建立全國統(tǒng)一規(guī)范、透明、公開的PPP大市場還有很長的路要走，很難在較短時(shí)間內(nèi)完全與國際市場接軌。實(shí)際上中國在與其他國家或地區(qū)開展經(jīng)貿(mào)合作談判的過程中，PPP市場涉及的部分行業(yè)部門已經(jīng)向外資企業(yè)開放，目前參與的投資談判及政府采購市場開放談判也以分階段、漸進(jìn)式為原則，即在推動貿(mào)易投資自由化和便利化的基礎(chǔ)上，優(yōu)先開放中國具有一定競爭優(yōu)勢且較為成熟的產(chǎn)業(yè)，而對于關(guān)系國家安全或尚不完全具備國際競爭力的產(chǎn)業(yè)有所保留，分階段、漸進(jìn)式擴(kuò)大出價(jià)范圍，因此現(xiàn)階段中國PPP市場選擇漸進(jìn)式、有限制地開放模式較為合適。

4. 從現(xiàn)實(shí)國情角度。本文認(rèn)為PPP市場擴(kuò)大對外開放要從中國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)。改革開放以來中國已成功實(shí)施了多項(xiàng)有外資企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目，盡管中國PPP市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，但與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比差距依然明顯，中國PPP市場起步較晚并且有關(guān)制度建設(shè)尚未健全，因此應(yīng)從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)考慮PPP市場對外開放問題。一方面應(yīng)遵循我國的對外開放政策。對外開放以來，中國PPP市場一直遵循漸進(jìn)式的開放模式，鼓勵(lì)外資企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的同時(shí)，通過外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄和負(fù)面清單管理模式對外資進(jìn)入領(lǐng)域設(shè)置一定的限制門檻，將市場的對外開放程度維持在一定可控范圍內(nèi)。在目前世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、中國經(jīng)濟(jì)增長速度有所回落的背景下，為保證國內(nèi)市場的適度競爭及國家安全，未來中國PPP市場的對外開放應(yīng)保持較為積極、穩(wěn)定的政策，為推動市場主體，尤其是外資參與PPP活動創(chuàng)造良好預(yù)期和氛圍；另一方面，對外資進(jìn)入中國PPP市場加以一定程度的限制，并推動市場逐步、有序開放。PPP市場進(jìn)一步對外開放的前提條件是PPP市場的成熟程度已經(jīng)達(dá)到一定水平，中國并不具備足夠抵御外部沖擊的市場條件，需要逐步穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)對外開放。絕大部分國家實(shí)現(xiàn)市場全面開放之前都需要經(jīng)歷一個(gè)過渡期的準(zhǔn)備，在過渡期內(nèi)對國內(nèi)PPP相關(guān)法律體系進(jìn)行完善并與有關(guān)領(lǐng)域的改革相協(xié)調(diào)。因此逐步推動國內(nèi)PPP市場與國際的接軌，為PPP市場未來高水平的對外開放奠定有利的經(jīng)濟(jì)、政治基礎(chǔ)應(yīng)是目前中國的最佳選擇。

三、 中國PPP市場進(jìn)一步對外開放的實(shí)施策略

由于中國PPP市場發(fā)展時(shí)間較短，但規(guī)模龐大，市場主體多元，存在諸多問題，因此應(yīng)慎重選擇PPP市場進(jìn)一步對外開放的實(shí)施策略。具體的實(shí)施策略，即在WTO《政府采購協(xié)議》等國際談判中，依然將部分涉及國計(jì)民生的領(lǐng)域排除在外，最大程度地規(guī)避PPP有關(guān)領(lǐng)域出價(jià)，利用發(fā)展中國家身份爭取過渡，延緩部分行業(yè)的國內(nèi)市場主體全面融入國際市場的進(jìn)程。

1. 合理推進(jìn)對外開放進(jìn)程。在全球跨國投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)新趨勢、中國經(jīng)濟(jì)深度融入世界經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，PPP市場利用外資的基本條件也發(fā)生著改變，特別是2017年年初，國務(wù)院頒布并開始實(shí)施的《關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發(fā)[2017]5號）強(qiáng)調(diào)了外資在我國對外開放這一政策的實(shí)施及開放性經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展中所發(fā)揮的關(guān)鍵性作用，同時(shí)要求推進(jìn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、教育、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域有序開放，以及促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)公平參與政府采購招投標(biāo)等。這一政策的出臺為外資參與PPP市場帶來了新的驅(qū)動力，有利于推動PPP市場進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放。 值得關(guān)注的是，隨著區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作談判不斷推進(jìn)、WTO《政府采購協(xié)議》出價(jià)范圍逐步擴(kuò)大，PPP市場進(jìn)一步對外開放的進(jìn)程應(yīng)以現(xiàn)有的PPP市場運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)，并置于區(qū)域經(jīng)貿(mào)整合的開放過程之中，盡量避免在PPP市場擴(kuò)大對外開放過程中產(chǎn)生摩擦，同時(shí)在保持適當(dāng)開放速度的基礎(chǔ)上，通過促進(jìn)外國投資機(jī)構(gòu)對國內(nèi)市場的有效參與，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的組織、技術(shù)、管理創(chuàng)新，推動建立良好的市場秩序和競爭環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)、市場成熟度提高的目標(biāo)。通過對中國PPP市場特點(diǎn)的分析，本文認(rèn)為由于中國PPP市場的全面對外開放還有很長的路要走，應(yīng)選擇在可承受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)有過渡地、安全地推進(jìn)PPP市場開放，即PPP市場逐步擴(kuò)大開放需要經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。

2. 為對外開放談判保留一定余地。在中國積極推進(jìn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，適當(dāng)將部分領(lǐng)域或?qū)嶓w納入出價(jià)清單，將有助于談判開展，促進(jìn)國家戰(zhàn)略的順利實(shí)施。由于未來談判仍將面臨有關(guān)國家的要價(jià)，因此目前就PPP領(lǐng)域的對外開放應(yīng)加以一定程度的限制，并作為未來談判可適當(dāng)讓渡的砝碼。雖然負(fù)面清單中規(guī)定重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利等領(lǐng)域可以民間資本放開，但是對于外資進(jìn)入這些領(lǐng)域，仍然需要依照有關(guān)國際規(guī)制和區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作談判的出價(jià)范圍進(jìn)行限制，如有關(guān)國家對相關(guān)領(lǐng)域并未要價(jià)或要加壓力不大，則盡量暫緩這些領(lǐng)域的開放，避免外資進(jìn)入對國家安全和市場主體的影響，并為國內(nèi)市場主體提升國際競爭力爭取過渡時(shí)間。同時(shí)按照國際規(guī)制的“對等開放”原則，向未開放相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的有關(guān)國家或地區(qū)保留PPP市場有關(guān)行業(yè)對其開放的權(quán)利。同時(shí)在未來一段時(shí)期內(nèi)維持關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以及主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)的開放程度不變，并根據(jù)國際規(guī)制談判進(jìn)程以及國內(nèi)市場發(fā)育狀況，對開放范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。部分關(guān)鍵領(lǐng)域，如關(guān)系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機(jī)密的行業(yè)，應(yīng)繼續(xù)實(shí)行國有獨(dú)資或絕對控股，這也是主要PPP市場國家的普遍做法。對于國有企業(yè)混合所有制改革過程中允許非國有資本進(jìn)入的領(lǐng)域，也應(yīng)對外資持股比例進(jìn)行一定程度的限制。endprint

3. 與全球和區(qū)域經(jīng)貿(mào)整合方式相協(xié)調(diào)。PPP市場進(jìn)一步對外開放模式還應(yīng)與經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的經(jīng)貿(mào)整合方式相統(tǒng)一。以《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》為例，該協(xié)定的參加方逐步增多并且出價(jià)和議題的范圍不斷擴(kuò)大體現(xiàn)了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》整合進(jìn)程的逐步變化，在協(xié)議最初準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)較低的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)貿(mào)合作標(biāo)準(zhǔn)的提升，各成員方的出價(jià)范圍逐步擴(kuò)大，其關(guān)注的問題也不斷增加。因此，在區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作快速發(fā)展的背景下，PPP市場的開放進(jìn)程應(yīng)與區(qū)域經(jīng)貿(mào)整合進(jìn)程相協(xié)調(diào)，不僅符合開放實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也有利于在市場逐步開放過程中，政府部門對有關(guān)制度安排的不斷調(diào)整和優(yōu)化。

綜上，在推進(jìn)新一輪高水平對外開放政策過程中，面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化快速發(fā)展、國際競爭日趨激烈的新形勢，中國利用外資政策也逐步向吸引更多外資、放開更寬領(lǐng)域方向變化，并將進(jìn)一步促進(jìn)中國PPP市場對外開放。現(xiàn)階段中國PPP市場開放領(lǐng)域應(yīng)主要維持在已經(jīng)開放的行業(yè)部門，并在未來雙邊或多邊投資協(xié)定和國際規(guī)制談判中，漸進(jìn)式地適當(dāng)擴(kuò)大開放范圍。中國PPP市場的開放水平應(yīng)取決于中國PPP市場成熟度、國有企業(yè)改革的進(jìn)程、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平以及良好的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面因素的相互協(xié)調(diào)。

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基金項(xiàng)目：國家社科基金青年項(xiàng)目“我國經(jīng)濟(jì)安全底線設(shè)定及實(shí)施策略研究”（項(xiàng)目號：16CJY004）。

作者簡介：史丁莎（1983-），女，漢族，黑龍江省哈爾濱市人，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院和中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司聯(lián)合培養(yǎng)金融學(xué)博士后，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中級經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)镻PP、科技金融、資產(chǎn)管理。

收稿日期：2017-11-16。endprint