馬曉妍+鄖文聚+陶澤良

摘要：文章根據(jù)項目區(qū)分理論并借鑒德國土地整治投融資經(jīng)驗，提出高標準農(nóng)田建設(shè)項目投融資模式的選擇要依據(jù)建設(shè)項目的分部工程內(nèi)容、經(jīng)濟特征以及受益主體范圍來選擇。認為高標準農(nóng)田建設(shè)項目中非經(jīng)營性項目應(yīng)采用財政性融資模式，準經(jīng)營性項目采用“農(nóng)戶自籌+財政性融資”模式，經(jīng)營性項目宜采用市場性融資模式，并就相關(guān)問題提出建議。

關(guān)鍵詞：高標準農(nóng)田建設(shè)；融資模式；項目區(qū)分理論

一、 引言

為建設(shè)高標準農(nóng)田，改善或消除主要制約因素，全面提升農(nóng)田質(zhì)量而開展的土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配及其他工程建設(shè)，并保障其高效利用的建設(shè)活動稱為高標準農(nóng)田建設(shè)（Well-facilitated Farmland Construction）。2017年2月8日李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會上指出，“扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、確保糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義?！薄度珖邩藴兽r(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》以及《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出到2020年我國將建成集中連片旱澇保收的8億畝高標準農(nóng)田，力爭建成10億畝，畝均糧食綜合生產(chǎn)能力提高100公斤以上?？梢姡覈邩藴兽r(nóng)田建設(shè)項目既是一項重大的基礎(chǔ)工程，又是一項復(fù)雜的經(jīng)濟活動，故此，高標準農(nóng)田建設(shè)就繞不開投融資問題。

本文針對高標準農(nóng)田建設(shè)投融資過程中出現(xiàn)的問題，分析其背后原因，通過理論分析與案例探討，提出了高標準農(nóng)田建設(shè)投融資模式的路徑選擇，并針對相關(guān)問題提出了建議。為財政資金投入高標準農(nóng)田建設(shè)的項目范圍和資金比例提供了相應(yīng)的參考依據(jù)，為社會資本參與高標準農(nóng)田建設(shè)提供了合理的路徑參考，為高標準農(nóng)田建設(shè)多元化的投融資模式選擇奠定理論基礎(chǔ)。

二、 我國高標準農(nóng)田建設(shè)投融資現(xiàn)狀及問題

現(xiàn)階段以政府為主導(dǎo)的財政性融資模式已經(jīng)不能滿足當前我國高標準農(nóng)田項目建設(shè)日益增長的資金需求，需要探索多元化的投融資模式，這是促進我國高標準農(nóng)田建設(shè)項目發(fā)展的必然趨勢。中央大力倡導(dǎo)高標準農(nóng)田建設(shè)多元化投融資創(chuàng)新模式，各地方也積極響應(yīng)，但目前大都停留在摸索階段，其中難免出現(xiàn)諸多問題，現(xiàn)歸納總結(jié)如下，筆者認為主要體現(xiàn)在三個方面：

1. 財政性投融資模式單一，財政投入資金嚴重不足。

現(xiàn)階段財政資金的分配方式主要也是“以獎代補”、“以補促建”“以補代投”等單一方式，即主要采用財政獎勵和財政補助資金的直接投入方式，但少有發(fā)揮財政性資金的引導(dǎo)作用。同時我國財政資金投資嚴重不足，據(jù)統(tǒng)計我國GDP增速從2010年的10.4%下降到2014年的7.4%，從新增費收支平衡來看，2012年以前新增費收入大于支出，但從2012年之后出現(xiàn)拐點，新增費支出大于收益，2014年開始，收支缺口不斷增大，2015年新增費支出為2010年的近1.7倍，可見高標準農(nóng)田建設(shè)財政性投資能力在不斷下降。

2. 高標準農(nóng)田建設(shè)項目盈利性不明，社會資本難以進入。雖然很多地區(qū)都在探索社會資本參與高標準農(nóng)田建設(shè)項目的PPP模式等市場性融資模式，但高標準農(nóng)田建設(shè)作為農(nóng)業(yè)項目，其特點是自然風險大、期限長、綜合收益低，同時項目的盈利性不確定以及政府和社會資本的邊界劃分不清，使其盈利性收益還處于探索階段，導(dǎo)致社會資本難以進入。從各省調(diào)研情況來看，高標準農(nóng)田建設(shè)項目參與的社會資本主體主要是農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，而工商資本主體和銀行金融機構(gòu)參與較少。

3. 多元化投融資模式缺少頂層設(shè)計，沒有相關(guān)制度法律作支撐。由于高標準農(nóng)田建設(shè)項目多元化的投融資模式觸及到各參與主體的利益分成、風險承擔以及后期運營等一系列問題，這就要土地制度、金融制度、財政制度和法律制度等配套政策法規(guī)。雖然國家已出臺了相關(guān)政策辦法，但在實踐中仍然缺少可操作性，既不能保障農(nóng)民權(quán)益，也不能保障社會資本的利益分成。例如，高標準農(nóng)田建設(shè)項目新增耕地指標能否調(diào)劑對外交易，仍存不確定隱患，受政策供給影響很大，導(dǎo)致社會資本參與該項目存在很大的政策風險。

以上問題的出現(xiàn)，根本原因在于政府和社會資本的投融資邊界不清、項目盈利性不明，缺少對高標準農(nóng)田建設(shè)項目經(jīng)濟屬性的細致研究，使現(xiàn)有的多元化融資模式選擇缺少理論依據(jù)。

三、 高標準農(nóng)田建設(shè)項目多元化投融資模式選擇的理論基礎(chǔ)

1. 基于項目區(qū)分理論的高標準農(nóng)田建設(shè)項目經(jīng)濟屬性分析。

項目區(qū)分理論，簡而言之就是按照項目經(jīng)營性（可盈利性），將基礎(chǔ)設(shè)施項目分為非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。通過項目的具體屬性來確定其投融資主體、運作模式和資金渠道等。項目區(qū)分理論來源于公共物品理論的延伸，布坎南在薩繆爾森兩分法的基礎(chǔ)上對該理論進行了新的擴展，即根據(jù)物品的不可分程度和不可分的范圍進行了分類。如圖1所示，橫軸表示組織的規(guī)模，縱軸表示可分程度，從O點（完全不可分，組織規(guī)模為零）到O'不可分程度增大，公共程度變大。所有物品都落在這個兩維空間內(nèi)。第1類物品為私人物品，不可分程度以及集團規(guī)模都為0；第2類物品部分可分，局限于小規(guī)模組織。第3類物品部分可分，在較大的規(guī)模組織中；第4類完全不可分，局限在小規(guī)模組織內(nèi)。第5類物品完全不可分，規(guī)模組織不受限制。

高標準農(nóng)田建設(shè)項目包括以下分部工程：（1）土地平整工程；（2）土壤改良工程；（3）灌溉與排水工程；（4）田間道路工程；（5）農(nóng)田防護與生態(tài)保持工程；（6）農(nóng)田輸配電工程；（7）其他工程。實際上還應(yīng)包括農(nóng)業(yè)科技服務(wù)以及農(nóng)業(yè)自動化控制系統(tǒng)技術(shù)設(shè)施的建設(shè)等項目內(nèi)容。依據(jù)布坎南的公共物品劃分原則，農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域可分產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)自動化控制系統(tǒng)技術(shù)設(shè)施的建設(shè)等屬于第1類物品，組織規(guī)模為0，可物化為私人物品。灌溉與排水工程、農(nóng)田輸配電工程等則屬于第2類物品，即不同時具備非排他性和非競爭性，局限在小規(guī)模組織內(nèi)，當使用成員增加時會減少其他人的消費，產(chǎn)生擁擠或者損耗。土地平整工程和土壤改良工程屬于布坎南劃分的第3類物品，在較大的規(guī)模組織內(nèi)，具有很強的正外部性。農(nóng)田生態(tài)環(huán)境治理以及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目屬于純公共物品范疇，即同時具有非排他性和非競爭性，屬于布坎南劃分的第5類公共物品。可見，高標準農(nóng)田建設(shè)項目各分部工程的盈利性取決于不可分程度以及組織規(guī)模的界定。endprint

2. 德國土地整理投融資經(jīng)驗借鑒。從德國農(nóng)地整理融資經(jīng)驗來看，國家資助的整理費用沒有一個固定的比例，而是隨著農(nóng)地整理內(nèi)容的不同而不同。對于集體設(shè)施工程，一般資助總費用的80%；對于新地塊的修復(fù)改善工程以及村莊更新的各項設(shè)施通常只資助30%，例如建設(shè)土地灌溉和排水措施等；對于自然保護與景觀維護等，國家資助100%；對于主要服務(wù)于大眾的度假地和修養(yǎng)地的修建設(shè)施，國家資助65%～75%。從德國土地整治投資經(jīng)驗得到啟發(fā)，在高標準農(nóng)田建設(shè)項目中應(yīng)規(guī)范政府財政資金的投資比例。首先，依據(jù)分部工程盈利程度和受益主體范圍來劃定；其次，設(shè)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)所有者為高標準農(nóng)田建設(shè)部分項目的付費主體；最后，明確具有經(jīng)營性收益的項目才能引進社會資本。

綜上所述，依據(jù)高標準農(nóng)田建設(shè)各分部工程的不可分程度以及組織規(guī)模來判斷該工程的盈利性，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)分部工程的盈利性來確定是否能引進社會資本以及界定財政性資金投入該項目的比例。

四、 高標準農(nóng)田建設(shè)項目投融資模式路徑選擇

伍黎芝、董利民等探討了土地整理中BOT、PPP、土地基金和資產(chǎn)證券化等四種模式在不同情況下融資情況（2004年）。申樹云總結(jié)了土地融資創(chuàng)新的模式有BOT模式、土地資產(chǎn)證券化、土地整治基金以及PPP模式（2015年）。王利敏、孫靜從項目公益性視角，構(gòu)建了農(nóng)村土地整治多元化融資體系，即純公益性土地整治項目融資模式以財政性融資為主，非公益性土地整治項目融資模式以市場性融資為主，半公益性土地整治項目結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況綜合選擇一種或多種融資模式（2015年）。曹博、趙芝俊認為將PPP模式引入高標準農(nóng)田建設(shè)具備政策、經(jīng)濟以及技術(shù)上的可行性（2017年）。學者們關(guān)于高標準農(nóng)田建設(shè)多元化投融資模式的探討，都是在土地整治的大范圍內(nèi)將高標準農(nóng)田界定為準公共物品進行討論，而很少有人從高標準農(nóng)田建設(shè)項目本身的經(jīng)濟屬性出發(fā)，對其進行細致的分類討論。依據(jù)項目區(qū)分理論以及德國土地整治融資經(jīng)驗，筆者認為高標準農(nóng)田建設(shè)項目中非經(jīng)營性項目應(yīng)采用財政性融資模式，準經(jīng)營性項目采用“農(nóng)戶自籌+財政性融資”模式，經(jīng)營性項目宜采用市場性融資模式。具體來講，農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程等非經(jīng)營性工程，一般具有投入大、周期長、低回報率的特點，同時具有較高的社會和生態(tài)價值，不以營利為目的，受益群體較為廣泛，則應(yīng)以財政性投融資模式為主。土地平整工程、土壤改良工程、田間道路工程等大規(guī)模組織內(nèi)的準公共物品，一般也具有較高的社會效益和生態(tài)效益，在我國仍然需要以財政性融資模式為主。灌溉與排水工程、農(nóng)田輸配電工程等準經(jīng)營性項目內(nèi)容，其盈利性一般高于非經(jīng)營性項目而低于經(jīng)營性項目，直接受益群體為項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶和集體組織，具有明顯的區(qū)域性和有限性，易采用“農(nóng)戶自籌+財政性投融資”組合模式。經(jīng)營性高標準農(nóng)田建設(shè)項目，以盈利為首要目的，具有投資回報高的特點，例如一定比例的觀光休閑旅游度假村項目、農(nóng)產(chǎn)品加工流通等經(jīng)營項目、新增耕地的開發(fā)以及農(nóng)業(yè)自動化控制系統(tǒng)技術(shù)設(shè)施的投入等，這部分項目可引進市場性投融資模式來完成，如表1所示。

五、 高標準農(nóng)田建設(shè)多元化投融資案例分析

內(nèi)蒙古赤峰市巴林右旗高標準農(nóng)田PPP項目，建設(shè)規(guī)模為12.7萬畝，總投資為2.09億元。該項目分部工程內(nèi)容包括農(nóng)田灌溉與排水工程、田間道路工程、泵房及輸配電工程，以及以自動化為主的地面管道系統(tǒng)、自動控制系統(tǒng)、智慧農(nóng)業(yè)云系統(tǒng)的安裝調(diào)試等。對應(yīng)的項目投融資模式為：財政性投融資模式+市場性融資模式。其中，財政性資金投入了1.53億元（占項目總投資的73.2%），用于農(nóng)田灌溉與排水工程、田間道路工程、泵房及輸配電工程等準公益性工程建設(shè)，其中農(nóng)田灌溉與排水工程費用投資了9 001萬元、田間道路工程費用投資了1 152萬元、輸配電工程費用投資了2 840萬元、其他費用投資了2 307萬元，這部分工程受益主體主要為項目區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶。社會資本方投入了5 600萬元（占項目總投資的26.8%），用于盈利性的自動化監(jiān)測系統(tǒng)、智慧農(nóng)業(yè)云系統(tǒng)、水肥一體化系統(tǒng)等工程建設(shè)。政府將項目合作期內(nèi)（21年）盈利性設(shè)施工程的所有權(quán)及項目的運營權(quán)轉(zhuǎn)讓給了社會資本方，社會資本方通過向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收取農(nóng)田灌溉服務(wù)費來獲得項目建設(shè)收益。從案例來看，該項目依據(jù)分部工程內(nèi)容以及盈利性來確定投融資主體以及投融資模式，進而明確了政府與社會資本的投資邊界。這樣的做法有助于高標準農(nóng)田建設(shè)項目的有序開展，避免重復(fù)、無效的工程量，節(jié)省資本，有助于各政府相關(guān)部門“各炒一盤菜、公辦一張席”，有助于明確各參與主體的投融資范圍以及應(yīng)該投入的資金比例。

六、 結(jié)論與建議

依據(jù)高標準農(nóng)田建設(shè)項目各分部工程的內(nèi)容、經(jīng)濟特征以及受益范圍選擇適合的投融資模式組合，既可以緩解高標準農(nóng)田建設(shè)項目的融資壓力，又可以提高項目投資和建設(shè)效率。最后對于當前高標準農(nóng)田建設(shè)項目多元化融資模式創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的問題，提出以下建議：

第一，要探索和創(chuàng)新多元化的投融資模式。拓展財政投融資方式，通過貸款貼息、競爭性分配、風險補償?shù)确绞剑嗌鐣Y本；加大政策性融資模式的進度，讓政策性銀行為高標準農(nóng)田建設(shè)項目融資設(shè)置綠色通道；構(gòu)建社會資本參與高標準農(nóng)田建設(shè)的利益機制，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、工商資本主體以及其他商業(yè)金融資本主體參與，探索土地基金、土地債券化以及PPP等市場性投融資模式；開展農(nóng)民自籌模式，在高標準農(nóng)田建設(shè)項目中可單獨消費的，小規(guī)模范圍的準經(jīng)營性工程要讓農(nóng)戶自籌完成，并給予定量的政府資金補助。

第二，明確高標準農(nóng)田建設(shè)項目的經(jīng)濟屬性，其本質(zhì)在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的資本化，將資本化的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為具有未來收益的交易標的，項目就會擁有可持續(xù)的經(jīng)營收益。同時高標準農(nóng)田項目的經(jīng)營性收益來自其經(jīng)營性工程收益、整治后農(nóng)田收益、新增指標收益、多重復(fù)合功能收益等。

第三，政府出臺支持社會資本參與高標準農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)。土地政策方面，要通盤考慮、統(tǒng)籌安排高標準農(nóng)田項目建設(shè)，與新增耕地指標、增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標間關(guān)系，以及高標準農(nóng)田建設(shè)項目要與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)制度等對接融合。金融政策方面，要構(gòu)建新型經(jīng)營主體信用擔保體系，探索土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村資產(chǎn)的抵押擔保制度。最后，政府要出臺相關(guān)政策法規(guī)保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，并建立專項農(nóng)業(yè)保險制度等。

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基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生科學研究基金項目資助“我國城市公墓建設(shè)用地無限循環(huán)可持續(xù)利用模式研究”（項目號：2017041）。

作者簡介：鄖文聚（1962-），男，漢族，河南省南陽市人，國土資源部土地整治中心副主任、二級研究員、中國農(nóng)業(yè)大學博士，中國農(nóng)業(yè)大學、中國地質(zhì)大學（北京）、河南農(nóng)業(yè)大學等高校兼職教授、博士生導(dǎo)師，國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室主任，研究方向為土地評價、土地整治工程；馬曉妍（1989-），女，回族，青海省海東市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地政策與經(jīng)濟；陶澤良（1976-），男，漢族，貴州省畢節(jié)市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為為區(qū)域經(jīng)濟、不動產(chǎn)經(jīng)濟、土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃。

收稿日期：2017-11-12。endprint