普國華

摘要：農(nóng)村土地在農(nóng)民生產(chǎn)活動(dòng)當(dāng)中發(fā)揮了重要的作用，是農(nóng)民生產(chǎn)不可替代的基本物質(zhì)資料，也是農(nóng)村人民賴以生存的基礎(chǔ)，更是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保障。自從十八大以來，黨中央對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就密切關(guān)注，鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場向農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)等流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)多種形式規(guī)?；?jīng)營。當(dāng)然，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，也存在著一定風(fēng)險(xiǎn)因素?；诖耍疚膶r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了綜合性分析，并提出了相關(guān)防范策略，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；風(fēng)險(xiǎn)；防范策略

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要問題分析

一直以來，政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都十分重視，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制定了一系列法律、政策，也取得了一定成果。但從大環(huán)境來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)整個(gè)體系還是不夠成熟，在部分環(huán)節(jié)上依然存在著一定問題：（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡。目前來看，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著典型的區(qū)域性差異。其中東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展步伐加快，農(nóng)業(yè)經(jīng)營整體效益相對較高，這也在一定程度上激發(fā)了社會(huì)資本對土地經(jīng)營、耕作的積極性，使得農(nóng)村土地得到了充分利用，形成了良性循環(huán)。但在中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展步伐較為緩慢。（2）相關(guān)保護(hù)機(jī)制存在一定缺失。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，由于信息不對稱、農(nóng)村組織方式不合理等因素影響，使得農(nóng)民群眾在土地流轉(zhuǎn)過程中處于較為被動(dòng)的地位。再加上法律機(jī)制存在漏洞，使得部分農(nóng)民不能充分享受到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所帶來的利益。這些失去土地的農(nóng)民，一旦利益無法得到保障，會(huì)在城市與農(nóng)村之間流散，甚至?xí)ι鐣?huì)安定產(chǎn)生影響。（3）部分地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚不規(guī)范。一些農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)多以自發(fā)為主，并多采取口頭協(xié)議形式進(jìn)行。即便簽訂合同，合同條款、形式不規(guī)范的現(xiàn)象也較為普遍，導(dǎo)致農(nóng)戶、土地經(jīng)營者、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織問利益分配不明確。再加上監(jiān)管工作缺失，無法保證各方土地流轉(zhuǎn)利益。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中必然存在一定風(fēng)險(xiǎn)，這是由多種因素共同作用而成，主要這涵蓋了以下幾個(gè)方面：（1）產(chǎn)權(quán)缺陷?，F(xiàn)階段，《農(nóng)村土地承包法》是指導(dǎo)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要法律，該法律詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則、方式、相關(guān)程序以及爭議解決途徑。然而，該法律在農(nóng)地所有權(quán)制度及流轉(zhuǎn)管理方面卻存在一定漏洞。一方面，流轉(zhuǎn)農(nóng)地所有權(quán)主體虛置。在《憲法》當(dāng)中明確指出：“農(nóng)村與城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國家所有外，歸集體所有。”集體是泛指概念，無法完全落于農(nóng)民個(gè)人，這也導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)權(quán)屬紊亂，可能引發(fā)一系列監(jiān)管糾紛。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理不夠規(guī)范。在相關(guān)登記制度、管理程序方面不能統(tǒng)一，且土地流轉(zhuǎn)行為缺乏書面憑證現(xiàn)象較為普遍，進(jìn)一步增加了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理難度。（2）利益因素。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)涉及多方利益，且經(jīng)常受到行政力量干預(yù)。部分地區(qū)地方政府將土地出讓收入作為財(cái)政收入主要來源。由于土地出讓金的不菲，誘使少數(shù)地方政府對農(nóng)地進(jìn)行強(qiáng)征，甚至強(qiáng)行降低農(nóng)地補(bǔ)償及農(nóng)民安置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到侵害。（3）農(nóng)民權(quán)益無法得到根本保障。農(nóng)民與村集體、政府博棄過程中，地位處于劣勢，這使得農(nóng)民權(quán)益保障面臨風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)民在與規(guī)模經(jīng)營主體博弈過程中，受限于資源劣勢，其權(quán)益維護(hù)會(huì)受到影響。

三、防范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)策略

1.完善預(yù)警機(jī)制建設(shè)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，但風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生存在一定過程性與征兆性。這種征兆性隱藏在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)矛盾當(dāng)中。通過完善相關(guān)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)做出提前預(yù)防。首先，要構(gòu)建一套合理、完整且具有可操作性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。相關(guān)管理部門共同協(xié)作，組建一支專項(xiàng)隊(duì)伍，對土地流轉(zhuǎn)前后各利益主體經(jīng)營情況、生活情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，分析以往土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)原因、發(fā)展趨勢，盡可能在風(fēng)險(xiǎn)潛伏期采取一定措施進(jìn)行控制，盡最大程度消除負(fù)面因素，降低風(fēng)險(xiǎn)，獲得掌控風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)權(quán)”。另一方面，農(nóng)村公務(wù)人員、村干部等要深入農(nóng)村群眾當(dāng)中，開展細(xì)致的調(diào)查工作，了解土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民階層實(shí)際需求，對風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性進(jìn)行分析，并提前進(jìn)行預(yù)防。

2.構(gòu)建集中規(guī)模審查機(jī)制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，對于集體經(jīng)濟(jì)組織之外的具有一定規(guī)模的經(jīng)營主體進(jìn)行嚴(yán)格審查。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上相關(guān)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)對受讓業(yè)主經(jīng)營能力、履約能力、資信情況、技術(shù)能力、項(xiàng)目效益等信息進(jìn)行徹底核查。對于一些流轉(zhuǎn)規(guī)模相對較小的受讓方，由承包方或發(fā)包方進(jìn)行審查。一些不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的單位或企業(yè)，強(qiáng)制性規(guī)定其不得參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

3.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)開放度控制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要形式包括農(nóng)戶間直接流轉(zhuǎn)或農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給村集體或合作組織。除此之外，存在農(nóng)戶或村集體將土地流轉(zhuǎn)至外部資本，即對外開放流轉(zhuǎn)。對外開放流轉(zhuǎn)一定程度上促進(jìn)了外部資本下鄉(xiāng)，對于提升區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平具有積極的作用。然而，在這個(gè)過程中，存在一些不法投機(jī)分子，利用政府政策，在信息不對稱的情況下做出倒買、倒賣、囤地等行為，無形中加大了農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，也讓多方利益受到侵害。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中要加強(qiáng)開放度控制，不支持、不鼓勵(lì)工商企業(yè)大面積租種農(nóng)戶承包的耕地。同時(shí)，要明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本主體（農(nóng)村合作社、種植大戶、家庭農(nóng)戶），對資本下鄉(xiāng)進(jìn)行限制，避免官民矛盾激化，維護(hù)土地市場的正常秩序，讓廣大農(nóng)民群眾的合法利益得到妥善保護(hù)。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，由于涉及多方利益，部分利益主體為了自身利益可能會(huì)做出一些違規(guī)違法行為，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。為了控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，要加快預(yù)警機(jī)制建設(shè)步伐，并構(gòu)建集中規(guī)模審查機(jī)制，也要合理控制土地流轉(zhuǎn)開放度，保證土地市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民的利益不受侵害。