衛(wèi)向利

摘 要 政府性投資項目涉及經(jīng)濟、環(huán)境、文化及生活的各個方面，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)系到百姓生活質(zhì)量，關(guān)系到小康社會建設(shè)。而如何加強政府性投資項目的預(yù)決算管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益已成為百姓關(guān)注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認(rèn)真思考研究。

關(guān)鍵詞 政府性投資 預(yù)決算管理 投資效益

建設(shè)節(jié)約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實黨的十九大精神的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設(shè)支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進(jìn)節(jié)約型社會建設(shè)的一個重要方面，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、加強政府投資項目預(yù)決算管理的必要性

（一）加強政府投資項目預(yù)決算管理是建立公共財政的要求

公共財政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項經(jīng)濟活動，既是一個政府宏觀調(diào)控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內(nèi)容。通過加強政府投資項目預(yù)決算管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設(shè)資金、高估冒算和“三超”浪費等現(xiàn)象的發(fā)生，提高財政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預(yù)算安排的科學(xué)合理性和透明度。

（二）加強政府投資項目預(yù)決算管理是提高政府執(zhí)行力的需要

“管理是一種實踐，其本質(zhì)不在于知，而在于行。”執(zhí)行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理職責(zé)，執(zhí)行力是不可或缺的要素。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關(guān)部門之間的關(guān)系，建立職責(zé)分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府的執(zhí)行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。

（三）加強政府投資項目預(yù)決算管理是增加政府投資的需要

常言道，管理出效益。當(dāng)前，不少政府投資項目由于缺乏有效的管理，存在自行擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象，導(dǎo)致概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，投資難以控制。加強政府投資預(yù)決算項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和控制，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進(jìn)度，節(jié)儉財政開支，提高政府投資效益，創(chuàng)造和形成新的生產(chǎn)力。

二、當(dāng)前政府投資項目預(yù)決算管理存在的問題

（一）政府投資項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資規(guī)模難以控制

目前的政府投資項目建設(shè)過程缺乏有效的外在管理和制約手段，而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計劃的“三超工程”現(xiàn)象。另外，一些建設(shè)單位由于專業(yè)技術(shù)管理人員缺乏，項目前期工作容易被忽視或做得不深不細(xì)，可行性研究、工程概算沒有經(jīng)過嚴(yán)格審查，就成為“開工項目”。加上大多數(shù)單位基本上都是非專業(yè)人士，“趕鴨子上架”去從事專業(yè)性較強的建設(shè)項目管理工作，大多沒有經(jīng)驗，造成建設(shè)管理水平相對較低，也容易受施工單位等外界干擾，導(dǎo)致實施階段項目建設(shè)規(guī)模一再擴大。

（二）設(shè)計重規(guī)范，輕功效

設(shè)計階段是建設(shè)項目工程造價控制的龍頭。根據(jù)有關(guān)資料分析表明，設(shè)計費約占工程造價的2%～3%。在項目決策及方案設(shè)計階段，影響工程造價的可能性為30%～70%，由此可見設(shè)計方案的選取是工程造價控制的關(guān)鍵，但在設(shè)計過程中卻存在著如下問題：一是實用功能欠考慮。由于項目的設(shè)計為責(zé)任終身制，而設(shè)計造價難以作為設(shè)計質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致設(shè)計單位在設(shè)計過程中過分注重規(guī)范與安全，大量使用景觀材料、新型材料，忽視對項目投資的控制，造成了重外形輕功能、重規(guī)范輕實用等現(xiàn)象的發(fā)生。二是項目功能未明確。由于政府性投資項目在前期設(shè)計時內(nèi)在功能難以確定，導(dǎo)致設(shè)計變更增多。

（三）施工管理力量弱，文明有序規(guī)范難

目前政府性投資項目建設(shè)的施工管理存在諸多難題，一是施工單位管理不到位，一些施工單位由于資質(zhì)不夠而采用掛靠，導(dǎo)致中標(biāo)后項目經(jīng)理的變更。二是有證與無證人員施工管理脫節(jié)，有證人員往往不熟悉施工，而因年齡等原因考試通不過的無證人員往往是企業(yè)具有豐富施工管理經(jīng)驗的管理層。三是監(jiān)理單位人員配備不足，一些監(jiān)理單位的監(jiān)理人員監(jiān)理責(zé)任心不強、水平參差不齊，導(dǎo)致監(jiān)督水平下降。四是業(yè)主管理人員缺乏，由于工程分類多，有土建結(jié)構(gòu)、水電安裝、市政綠化等，專業(yè)跨度大，建設(shè)單位人員不可能按專業(yè)配備，一個項目只能安排一個管理人員，甚至存在一個管理人員要管理多個項目的現(xiàn)象。

三、加強政府投資項目預(yù)決算管理的建議

（一）加強計劃管理，維護(hù)投資預(yù)算工作的嚴(yán)肅性

政府決策層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)進(jìn)一步重視和支持有關(guān)部門抓好計劃的管理工作，有關(guān)部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強對計劃管理工作的認(rèn)識。在制定投資計劃時，應(yīng)首先從社會發(fā)展的全局出發(fā)，注重比較優(yōu)勢、技術(shù)進(jìn)步、區(qū)域布局、關(guān)聯(lián)效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展，突出全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性。并按照“量力而行、適度超前、加快發(fā)展”的原則，研究未來財源的可行性方案。要建立政府性投資重大項目的儲備制度。按照城市規(guī)劃及全市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，提早開展項目前期準(zhǔn)備工作，編制項目建議書和可行性研究報告，組織專家評估論證、公開征求市民意見，合理確定建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)、完善相應(yīng)配套條件。成熟一個，儲備一個，形成政府性投資重大項目的儲備庫，以供決策選擇。這樣就可以避免項目建設(shè)的盲目性、隨意性。

（二）關(guān)口前移，加強概算調(diào)整和設(shè)計變更管理

為盡量避免在工程建設(shè)過程中因設(shè)計變更和隱蔽工程引起的投資劇增現(xiàn)象，堅持先勘察、后設(shè)計、再施工的原則，設(shè)計變更實行先審核后實施的審批制度。建設(shè)單位需嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計和建設(shè)，任何部門和單位不得擅自變更。對可能引起突破政府批準(zhǔn)的投資規(guī)模的設(shè)計變更、施工方案改變和材料代用等，由建設(shè)單位提出變更理由和要求，設(shè)計單位出具變更（聯(lián)系）單，并按規(guī)定程序報相關(guān)部門審批。

（三）加強聯(lián)系，對重點工程實行跟蹤管理

為更好地對重點實施工程進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管和評審，及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程中各環(huán)節(jié)存在的問題，并糾正解決，做到事前預(yù)防、事中控制、事后嚴(yán)審。同時，對總投資額較大的重點項目投資建設(shè)全過程實行跟蹤審核和實地調(diào)查，凡涉及項目設(shè)計變更、隱蔽工程、現(xiàn)場簽證等事項都進(jìn)行現(xiàn)場勘驗和確認(rèn)。

加強政府投資項目預(yù)決算管理既能強化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會效益和環(huán)境效益，促進(jìn)資源節(jié)約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，是全面建設(shè)小康社會的重要保障，是建設(shè)節(jié)約型社會的重要推進(jìn)器。

（作者單位為晉城市財政局預(yù)算評審中心）

參考文獻(xiàn)

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