馬莉萍

摘 要 最近有關(guān)PPP項(xiàng)目的政策密集發(fā)布、態(tài)勢(shì)從緊。財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱92號(hào)文）明確了綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目入庫(kù)和退庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（以下簡(jiǎn)稱192號(hào)文）明確了央企參與PPP項(xiàng)目的五大要求、八大禁止。近期，筆者在與各地政府、金融機(jī)構(gòu)接洽的過程中也明顯感受到pppers受新政影響、謹(jǐn)慎規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目的態(tài)度。那么，PPP最嚴(yán)新政后，央企如何參與PPP項(xiàng)目呢？筆者對(duì)此作簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞 PPP 新政 參與

一、關(guān)注存量

過去，央企施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目以新建BOT模式居多。2017年7月發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)《發(fā)改委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱1266號(hào)文）提出，“已實(shí)施PPP項(xiàng)目中新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少，不利于盤活存量資產(chǎn)、提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率?？赏ㄟ^轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)（TOO）、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。”92號(hào)文再次提出，“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目”，兩部委口徑一致，導(dǎo)向存量。筆者認(rèn)為，在新形勢(shì)下，央企應(yīng)該關(guān)注存量項(xiàng)目。但就目前筆者接觸到的存量項(xiàng)目，整體運(yùn)作環(huán)節(jié)并不十分清晰，除了需要盡職調(diào)查、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、批復(fù)、掛牌交易外，還涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓、所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)權(quán)等轉(zhuǎn)讓方式的選擇，且轉(zhuǎn)讓方式不同，涉稅也不同。另外，運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目公司的回報(bào)是否繳稅、稅率為何，業(yè)內(nèi)也并未統(tǒng)一意見。因此，筆者建議，央企總部將其列為一項(xiàng)課題，組織業(yè)內(nèi)投融資、法律、稅務(wù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的專家及部委相關(guān)政策制定者共同探討各種問題、制定解決方案。

二、參與合規(guī)政府付費(fèi)類項(xiàng)目

由于使用者付費(fèi)類項(xiàng)目需要承擔(dān)使用量風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)控方面考慮，央企施工企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)更傾向于投資政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，但必須是合法合規(guī)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目。過去，財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（以下簡(jiǎn)稱87號(hào)文）已經(jīng)將政府購(gòu)買服務(wù)明確了適用范圍，對(duì)有固定回報(bào)、不與績(jī)效考核掛鉤的政府付費(fèi)類項(xiàng)目，業(yè)內(nèi)也認(rèn)為其是拉長(zhǎng)的BT，屬于不合規(guī)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目。92號(hào)文再次明確提出，“審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目；僅涉及工程建設(shè)、無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的不適宜采用PPP模式實(shí)施”。近期，有些地方政府直接一刀切，解讀為92號(hào)文禁止了政府付費(fèi)類項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，92號(hào)文僅是再次重申政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目必須合規(guī)，且明確了合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，即“項(xiàng)目建設(shè)成本要參與績(jī)效考核，實(shí)際與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分應(yīng)≥30%”。同時(shí)，192號(hào)文規(guī)定，央企不得參與付費(fèi)來源缺乏保障的項(xiàng)目，相較于純使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府付費(fèi)類項(xiàng)目付費(fèi)來源相對(duì)有保障。因此，政府付費(fèi)類項(xiàng)目央企依然可以參與，但需注意合規(guī)性，如有可能，央企還可以建議政府將沒有運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目+有運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目打包，采用使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助形式運(yùn)作，也不失為一種解決方案。

三、規(guī)范資本金投入

國(guó)家提倡社會(huì)資本以真股形式參與PPP項(xiàng)目，但由于我國(guó)公司法對(duì)于公司注冊(cè)資本金的規(guī)定與國(guó)務(wù)院對(duì)于資本金的規(guī)定并不直接相關(guān)，項(xiàng)目公司的股權(quán)僅與注冊(cè)資本金相關(guān)。因此，過去許多項(xiàng)目在架構(gòu)設(shè)計(jì)上，采用注冊(cè)資本金遠(yuǎn)小于資本金、其差額部分采用股東借款的方式進(jìn)入項(xiàng)目公司，也就是常說的小股大債。針對(duì)這種方式，92號(hào)文明確“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，不符合規(guī)范運(yùn)作要求”，將被清理出庫(kù)。因此，以股東借款作為資本金被明確禁止，實(shí)務(wù)中，差額部分還可用私募永續(xù)債的形式，進(jìn)入項(xiàng)目公司其他權(quán)益，視其為權(quán)益，此解決方案在92號(hào)文后是否可行，還有待探討。對(duì)于業(yè)內(nèi)有提出“以社會(huì)資本為主體采用債務(wù)資金投入項(xiàng)目公司作為資本金的”，也即解讀財(cái)政部史部長(zhǎng)提出的穿透資金不是自有資金的“穿透”資金，是否不符合規(guī)范化運(yùn)作要求？筆者認(rèn)為，不論社會(huì)資本以何方式籌集資本金，只要社會(huì)資本投入項(xiàng)目公司的資本金是以權(quán)益資金進(jìn)入即可。但此問題業(yè)內(nèi)尚存爭(zhēng)議，有待明辨。另外，92號(hào)文明確“按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、由第三方代持社會(huì)資本方股份的，也不符合規(guī)范化運(yùn)作要求”，并再次明確了過去三令五申的“固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排”，即“包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的，政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的，政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的，均構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保”。92號(hào)文雖未點(diǎn)名明股實(shí)債，但192號(hào)文明確提出央企不得通過引入“明股實(shí)債”類股權(quán)資金或購(gòu)買劣后級(jí)份額，建議央企參與PPP項(xiàng)目時(shí)，要規(guī)范資本金投入方式，謹(jǐn)慎甄別“小股大債、明股實(shí)債、固定回報(bào)、回購(gòu)安排”。

四、積極參與入庫(kù)項(xiàng)目

就目前面臨的形勢(shì)，結(jié)合192號(hào)文的規(guī)定可以看出，沒有超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)50%、資產(chǎn)負(fù)債率不高于85%、近兩年沒有連續(xù)虧損的子企業(yè)尚有參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的份額。因此，筆者建議，依然有參與份額的央企關(guān)注PPP項(xiàng)目支出尚未超出一般公共預(yù)算支出10%紅線的地方，抓緊與這些地方政府洽談已入財(cái)政綜合信息平臺(tái)和發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，選擇地方政府迫切需要實(shí)施的項(xiàng)目。如果過去的方案存在不合規(guī)之處，建議項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)盡快調(diào)整方案以達(dá)到合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，與地方稅務(wù)明確繳納稅目及稅率。同時(shí)，央企積極對(duì)接金融機(jī)構(gòu)、落實(shí)融資條件及融資成本，根據(jù)明確的邊界條件做好財(cái)務(wù)測(cè)算，以推動(dòng)項(xiàng)目盡快落地。如果過去已中標(biāo)項(xiàng)目，涉及不合規(guī)事項(xiàng)，應(yīng)該盡快與政府方接洽，并咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)商解決方案并及時(shí)整改，避免中途停止合作。

五、結(jié)語(yǔ)

年底政策持續(xù)發(fā)力，PPP也由2014年以來的運(yùn)動(dòng)式PPP逐步走向更為理性的持穩(wěn)發(fā)展之路。各社會(huì)資本特別是央企施工企業(yè)應(yīng)該與政府一道，真做PPP、做真PPP，共同承擔(dān)供給側(cè)改革之大任。

（作者單位為中鐵建生態(tài)環(huán)境設(shè)計(jì)研究有限公司）

參考文獻(xiàn)

[1] 發(fā)改委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)）[Z].

[2] 關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知（財(cái)辦金 〔2017〕92號(hào)）[Z].

[3] 關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP風(fēng)險(xiǎn)管控的通知（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）[Z].

[4] 關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)） [Z].endprint