趙云平++司詠梅++程利霞++吳露露

摘 要：剛剛閉幕的黨的十九大提出：必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。內(nèi)蒙古自治區(qū)第十次黨代會及十屆二次全委會對內(nèi)蒙古推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級工作做出了戰(zhàn)略部署，目前各地各部門正圍繞落實會議精神加緊開展工作。但內(nèi)蒙古經(jīng)濟增長的支撐格局、發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、增長動力結(jié)構(gòu)都還存在諸多問題，工作中也面臨著諸多現(xiàn)實困難，轉(zhuǎn)型升級工作仍然任重道遠。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 轉(zhuǎn)型升級 對策建議

內(nèi)蒙古自治區(qū)第十次黨代會落實習(xí)近平總書記視察內(nèi)蒙古講話精神，作出了加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略部署。十屆二次全委會進一步明確了“‘七網(wǎng)同建強基礎(chǔ)、‘七業(yè)同興促轉(zhuǎn)型”的推進路徑。為了全面了解自治區(qū)第十次黨代會及十屆二次全委會精神落實情況，內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心對部分盟市推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級情況進行了調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況及建議報告如下：

一、內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級工作呈現(xiàn)新局面

自治區(qū)第十次黨代會召開以來，在自治區(qū)黨委政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)和強力推動下，各盟市圍繞落實會議精神，結(jié)合盟情市情，重新思考和定位發(fā)展戰(zhàn)略，并通過編規(guī)劃、謀項目、引投資、促開工等措施加大工作力度，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級工作呈現(xiàn)出新的局面。

（一）緊迫感和主動性空前增強

目前內(nèi)蒙古各地區(qū)、各部門推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的積極性、主動性空前增強，動力主要源于三個方面：一是自治區(qū)第十次黨代會的正確引領(lǐng)。自治區(qū)第十次黨代會尤其是十屆二次全委會提出“‘七網(wǎng)同建強基礎(chǔ)、‘七業(yè)同興促轉(zhuǎn)型”的發(fā)展戰(zhàn)略，使內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的路徑更加明確、方向更加具體，各盟市圍繞落實第十次黨代會精神開展工作，取得了事半功倍的效果。二是巡視“回頭看”的有力督促。中央巡視組巡視“回頭看”反饋意見使內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級工作從經(jīng)濟問題上升到政治高度，對各級各部門形成了強有力的督促。三是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的進一步倒逼。隨著宏觀經(jīng)濟增長速度持續(xù)放緩，資源型產(chǎn)品市場及價格回暖乏力，部分地區(qū)對于依靠傳統(tǒng)優(yōu)勢再現(xiàn)增長輝煌的期望逐漸降低，培育新動能、拓展新空間逐步成為各地區(qū)保增長的共識。

（二）“七網(wǎng)”“七業(yè)”全面啟動

各盟市結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際，適應(yīng)外部經(jīng)濟趨勢，圍繞落實自治區(qū)第十次黨代會和十屆二次全會精神，重新謀劃當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略，并在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級方面采取了一系列新舉措。一是積極編制并實施有關(guān)規(guī)劃。目前大部分盟市都編制完成了“七網(wǎng)”建設(shè)規(guī)劃和“七業(yè)”發(fā)展規(guī)劃，已進入規(guī)劃實施階段。二是著力推進規(guī)劃和項目落實。全區(qū)上下大力加強重大項目的集中開工建設(shè)，全面發(fā)起“七網(wǎng)”同建會戰(zhàn)，加快掀起“七業(yè)”同興熱潮，一系列新項目建設(shè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級提供了強有力支撐。

（三）探索出一系列好思路、好做法

各盟市立足于自身發(fā)展階段、資源優(yōu)勢和區(qū)位條件等特點，結(jié)合國家、自治區(qū)戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟趨勢，積極探索并走出了一些獨具特色的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級道路。阿拉善盟基于對自身“既非糧倉、也非牧場、更非礦山”的盟情認識，積極推進工業(yè)集中發(fā)展、農(nóng)業(yè)收縮發(fā)展、牧業(yè)適度發(fā)展，突出發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)、全域旅游等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，集中力量打造阿拉善經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。通遼市充分發(fā)揮蒙醫(yī)藥研究基礎(chǔ)較好和內(nèi)蒙古民族大學(xué)的人才及學(xué)科優(yōu)勢，全面構(gòu)建蒙藥科研機構(gòu)、蒙醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)、蒙藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)為基本要素的蒙醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實現(xiàn)了良好起步。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化勢頭進一步鞏固

通過近年來持續(xù)推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化、新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化和支柱產(chǎn)業(yè)多元化步伐，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了積極向好勢頭。如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“一煤獨大”格局有所緩解，煤炭對工業(yè)增長的貢獻率由33.6%下降到19.6%，稀土新材料、新能源發(fā)電、裝備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)增速明顯高于工業(yè)平均增速；2016年服務(wù)業(yè)對GDP增長的貢獻率已達47.2%，金融保險、信息咨詢、電子商務(wù)等新型服務(wù)業(yè)態(tài)成長迅速。

二、內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級仍然任重道遠

盡管內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級工作取得了一定成效并出現(xiàn)了積極向好勢頭，但受特定的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和支撐條件所限，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級仍然任重道遠。

（一）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型慢、新興產(chǎn)業(yè)培育難，多元發(fā)展、多極支撐的增長格局仍未形成

一是資源型工業(yè)為主導(dǎo)的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍未根本改觀。2016年內(nèi)蒙古能源、冶金、建材、化工等資源型行業(yè)增加值合計占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重仍達73.8%，對工業(yè)增長的貢獻率達78.3%，占GDP的比重達33%。二是新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對經(jīng)濟增長的貢獻微弱。2016年全區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值738.5億元，同比增長6.9%，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重僅為4.82%，不足全國平均水平的一半，與國內(nèi)發(fā)達省市差距更為明顯。

（二）產(chǎn)業(yè)層次初級化、產(chǎn)品特色低端化，挖煤賣煤、挖土賣土的發(fā)展方式仍未改觀

內(nèi)蒙古主要工業(yè)產(chǎn)品以原材料和初級加工產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短、精深加工不夠，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系中處于低端低效環(huán)節(jié)。全區(qū)包括煤轉(zhuǎn)電在內(nèi)的煤炭就地轉(zhuǎn)化率僅為45%，始終未能突破50%的期望值。煤化工基本處于肥、油、氣、醇等原材料生產(chǎn)環(huán)節(jié)，冶金工業(yè)基本處在冶煉環(huán)節(jié)，下游加工制造業(yè)明顯滯后。全區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率僅為58%，遠低于77%的全國平均水平。服務(wù)業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)育嚴重不足。

（三）地方龍頭弱小、中小企業(yè)不足，帶動有力、配套得力的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)仍未形成

內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)存在的問題：一是我區(qū)自主的地方龍頭企業(yè)發(fā)育嚴重不足。內(nèi)蒙古各支柱產(chǎn)業(yè)中的大型企業(yè)基本以央企為主，央企的產(chǎn)品研發(fā)、科技創(chuàng)新等活動基本都在總部進行，對內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)型升級的帶動作用有限，內(nèi)蒙古基本處于有支柱產(chǎn)業(yè)而沒有支柱企業(yè)的尷尬境地。二是民營中小企業(yè)發(fā)展嚴重滯后。民營中小企業(yè)發(fā)展仍然面臨諸多經(jīng)營壓力，資本、土地、用工等要素成本持續(xù)維持高位，融資難、融資貴等問題尚未根本破解。

（四）投資一馬當(dāng)先，消費出口乏力，多輪驅(qū)動、協(xié)同發(fā)力的增長動力結(jié)構(gòu)仍未形成

一是內(nèi)蒙古投資拉動型的增長模式一直沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變。新世紀以來內(nèi)蒙古固定資產(chǎn)投資規(guī)模增速始終高于生產(chǎn)總值增速5個百分點以上，投資對生產(chǎn)總值增長的貢獻率始終維持在75%以上。二是消費對經(jīng)濟增長的貢獻較低。內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民收入長期低于全國平均水平，且差距越拉越大。收入水平低加上人口規(guī)模小，消費拉動我區(qū)經(jīng)濟增長的能力始終很微弱。三是出口負拉動且逐年下降。內(nèi)蒙古經(jīng)濟外向度一直偏低，對外貿(mào)易規(guī)模較小。進出口總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重呈逐年下降的趨勢，對外貿(mào)易依存度已從2000年的10.9%下降到2016年的4.1%。

三、影響內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的主要因素

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前影響內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級工作進展的因素是多方面的，既有客觀方面的困難，也有主觀方面的原因。

（一）觀念滯后制約戰(zhàn)略謀劃

部分地區(qū)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的緊迫性仍然認識不足，突出表現(xiàn)在部分地區(qū)對過去的資源開發(fā)模式至今難以割舍。許多地區(qū)在謀劃發(fā)展戰(zhàn)略時注意力過多地盯在了礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，對支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展衍生的市場機會、區(qū)域環(huán)境變遷引發(fā)的分工機會重視不夠，喪失了許多接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)成長壯大的機遇。由于認識上有誤區(qū)、行動上有怠意，造成工作中創(chuàng)新不夠、方法不多，許多地區(qū)既不知道往哪轉(zhuǎn)，也不知道如何轉(zhuǎn)。

（二）現(xiàn)實困難影響路徑選擇

在目前經(jīng)濟增速持續(xù)下行背景下，各盟市、各旗縣財政收入增速不斷下降，可用財力總量減少，而民生及公共服務(wù)、城建及基礎(chǔ)設(shè)施等剛性支出持續(xù)增長，財政收支矛盾日益突出。在既要調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，又要穩(wěn)增長、保就業(yè)的多重壓力下，許多地區(qū)在短期保持增長與長期轉(zhuǎn)型升級的抉擇中更傾向于短期經(jīng)濟增長，在招商引資過程中更傾向于資源開發(fā)等能夠盡快帶來GDP和稅收增長的項目，從而遲滯了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的進程。

（三）人才短板制約轉(zhuǎn)型條件

調(diào)研中無論是企業(yè)還是地方政府，對制約轉(zhuǎn)型升級反映最多、最強烈的問題是人才問題，尤其是科技人才問題。一是外部人才引進仍然困難重重且效果不佳。由于內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境欠佳，事業(yè)成長前景有限，存在著“外部人才引不來、來了留不住”的問題，項目經(jīng)費花完拍屁股走人現(xiàn)象時有發(fā)生，有些重金聘請的外部研發(fā)力量但作用不大。二是內(nèi)蒙古自己的研發(fā)力量難堪重任。內(nèi)蒙古在資源型產(chǎn)業(yè)高速增長時期，戰(zhàn)略方針上存在著重大失策。當(dāng)初為了“大干快上”，大部分項目的規(guī)劃、設(shè)計、施工、運營都以區(qū)外力量為主，區(qū)內(nèi)的大學(xué)、科研院所的參與程度較低，導(dǎo)致內(nèi)蒙古的大學(xué)、科研院所未能隨著產(chǎn)業(yè)成長而成長，在目前轉(zhuǎn)型升級需要創(chuàng)新體系發(fā)力的時候，當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)及科研院所卻無力擔(dān)當(dāng)。

（四）政策不實導(dǎo)致效應(yīng)銳減

盡管目前各級各部門出臺的支持性政策文件很多，但管用的不多，其原因既有政策本身的實用性問題，也有政策的難落實問題。如科技創(chuàng)新政策，盡管近幾年國家和自治區(qū)相繼出臺了若干支持性政策，但一些地區(qū)和部門存在著“以會議落實會議、以文件落實文件”的現(xiàn)象，很多政策文件上下一樣粗，缺乏針對性和可操作性，政策相互掣肘現(xiàn)象也時有發(fā)生。此外，還存在著一些地區(qū)爭取到政策不會用問題。有些地區(qū)對政策內(nèi)涵理解不深不透，更不會利用，導(dǎo)致概念滿天飛，成效不明顯。

四、促進內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的對策建議

習(xí)近平總書記視察內(nèi)蒙古重要講話中提出的“五個結(jié)合”指明了我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的總要求，自治區(qū)第十次黨代會明確了內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的總方向。下一步內(nèi)蒙古推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級就是要按照這些既定思路和方針持續(xù)落實，但在具體工作推動中還需要從以下幾個方面進一步加大力度：

（一）下大力氣培育和建立自主研發(fā)體系

產(chǎn)業(yè)層次越向中高端延伸，對人才科技要素的依賴程度越高，習(xí)近平總書記也強調(diào)內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)型升級必須與創(chuàng)新驅(qū)動相結(jié)合。但創(chuàng)新意識不夠、創(chuàng)新能力不強、創(chuàng)新體系不完善仍然是制約內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的最大短板。鑒于外部研發(fā)體系靠不住的窘境，內(nèi)蒙古必須在自主研發(fā)體系的建設(shè)和提升方面下更大功夫。為此，內(nèi)蒙古在下一步推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，一定讓全區(qū)的大學(xué)、科研院所積極參與進來，讓全區(qū)的大學(xué)及科研院所能夠隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級推進而科研創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化能力提升，形成內(nèi)蒙古隨時能夠用得上、靠得住的自主研發(fā)體系。這既是破解目前轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新之困的現(xiàn)實之舉，又是利于長久持續(xù)發(fā)展的先見之舉。

（二）通過重組盡快培育幾家地方行業(yè)龍頭

鑒于央企對地方經(jīng)濟發(fā)展帶動不足的實際，內(nèi)蒙古在進一步完善與央企合作機制的同時，有必要在優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域通過產(chǎn)業(yè)重組培育一批規(guī)模實力雄厚的地方國有大型企業(yè)。首先是鼓勵同行業(yè)企業(yè)之間的戰(zhàn)略重組，進一步提升產(chǎn)業(yè)集中度。其次是支持上下游企業(yè)之間的重組，如煤電、煤電鋁、煤電化等企業(yè)重組，進一步放大一體化產(chǎn)業(yè)鏈的低成本優(yōu)勢。通過產(chǎn)業(yè)重組傾力打造幾個實力雄厚、業(yè)態(tài)高端、體制機制創(chuàng)新的本土航母企業(yè)，形成一批在自治區(qū)具有創(chuàng)新研發(fā)帶動引領(lǐng)能力的行業(yè)龍頭。

（三）提升政府和企業(yè)應(yīng)用金融工具的能力

隨著我國經(jīng)濟新常態(tài)的持續(xù)，地方政府財政收入減少、債務(wù)支出壓力加大的趨勢比較明顯，用足用好用活金融手段對于破解轉(zhuǎn)型升級的資金瓶頸意義重大。目前許多企業(yè)甚至地方政府領(lǐng)導(dǎo)對資產(chǎn)化證券化、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融工具既不了解、也不會用，企業(yè)及項目主要依靠銀行間接融資，渠道單一且成本較高。各類政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)育不足且管理不好，很多引導(dǎo)資金因找不到合適項目而貸不出去，引導(dǎo)基金撬動和放大社會資本的效應(yīng)較弱。為此，建議自治區(qū)有關(guān)部門組織加大對政府官員和企業(yè)家群體的金融知識培訓(xùn)力度，提升了解和應(yīng)用現(xiàn)代金融工具的能力。

（四）加快推進現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)優(yōu)化與提升

產(chǎn)業(yè)越向后端加工制造業(yè)延伸就越需要集群發(fā)展，工業(yè)園區(qū)作為內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展的重要平臺和載體，在布局方面存在分布散亂、建設(shè)和產(chǎn)出水平低、同質(zhì)化競爭嚴重等問題，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級十分不利。建議撤并一批小而散、環(huán)保不達標的工業(yè)園區(qū)，把十個指頭握成一個拳頭，集聚力量發(fā)展一批產(chǎn)值過千億的大型產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。建議各個盟市選擇一兩個條件比較成熟、開發(fā)潛力較大的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)進行集中打造，建立科學(xué)的利益機制引導(dǎo)要素集中投入，按照產(chǎn)城融合的思路發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

（五）重新考量內(nèi)蒙古大規(guī)模建設(shè)電力外送通道戰(zhàn)略

主要基于兩個方面考慮：一是從目前看，電力外送通道建設(shè)推進難度較大。由于目前各用電大省更傾向于自建電源點，加之近幾年沿海省市核電發(fā)展較快，建設(shè)電力接入通道吸引力不大。二是從長遠看，電力充足、電價較低是內(nèi)蒙古最大的競爭優(yōu)勢。如果把大量廉價的電力資源都輸送出去，短期內(nèi)會對電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和煤炭資源轉(zhuǎn)化形成一定的拉動作用，但對內(nèi)蒙古承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移極為不利。因此，內(nèi)蒙古需要轉(zhuǎn)變單純挖煤、發(fā)電、輸電的思維定式，進一步強化煤電用一體化思路，通過電價洼地效應(yīng)，吸引能源密集型產(chǎn)業(yè)向我區(qū)轉(zhuǎn)移集聚，加快形成煤電用一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心 ）

責(zé)任編輯：張莉莉