賈康

中國的財政改革與“土地財政”問題，從框架上講，要放到中國改革到了深水區(qū)，必須強(qiáng)調(diào)全面配套這個系統(tǒng)工程下來討論和形成認(rèn)識。

從頂層規(guī)劃層面上把握這個問題，首先要意識到在中國，我們必須解決現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌過程中建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的大問題，這個戰(zhàn)略全局的轉(zhuǎn)軌任務(wù)所要求的財政體制的配套，就是要實(shí)行分稅制為基礎(chǔ)的分級財政。落到實(shí)際的任務(wù)上，就是基于1994年已經(jīng)搭好初步框架的分稅制改革，去完成必須完成的深化改革任務(wù)。

在中國，必須將五級框架真正扁平化到中央、省和市縣三級框架，這樣才能在技術(shù)上解決如何將不到20種的稅，合乎分稅制和市場經(jīng)濟(jì)客觀要求地合理配置到政府各個層級，使分稅制在省以下真正貫通和落實(shí)。首先，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，實(shí)際上絕大多數(shù)中國的農(nóng)村基層都已經(jīng)是鄉(xiāng)財縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是實(shí)體層級，這就少了一層；其次，中央幾次文件里明確要求的要推進(jìn)省直管縣的財政體制和有條件的地方推進(jìn)省直管縣的行政體制改革，就是要解決把市和縣放在一個平臺上配稅基的任務(wù)，這是攻堅克難的事情，對于整個制度架構(gòu)來說會帶有傷筋動骨、沖破利益固化藩籬的特征。

三級框架下，每一級應(yīng)合理地設(shè)有事權(quán)，后面跟著的就是解決財權(quán)合理化的問題，而財權(quán)合理化的關(guān)鍵問題就是如何配置稅基，一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，后面引發(fā)的就是現(xiàn)代意義的分級預(yù)算，這個預(yù)算還要配上分級的舉債權(quán)和分級的產(chǎn)權(quán)。

“土地財政”問題，應(yīng)理解為廣義的“土地財政”概念，即和各個地方政府轄區(qū)的土地、自然資源、不動產(chǎn)相關(guān)的收入來源，構(gòu)成財政運(yùn)行的前提，支持政府職能的履行。從這個意義上來說，不光是中國，美國這種典型的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體也可以認(rèn)為是“土地財政”，因為地方政府至少40%-50%以上的財政收入來自于財產(chǎn)稅，即不動產(chǎn)稅，高的則可以達(dá)到90%以上。這種“土地財政”的特點(diǎn)，就是政府財源建設(shè)與其職能的發(fā)揮是內(nèi)洽的。中國的“土地財政”現(xiàn)在被人所抨擊的，主要是依靠土地批租收入，并伴生了明顯的短期行為。美國更多則是靠政權(quán)社會管理者的公共權(quán)力，依法征稅解決政府在地方層級上履行職能的問題。中國地方政府是在種種矛盾制約之下，也應(yīng)說是合乎邏輯地在一開始制度不完善的情況下，抓住了土地批租收入，爭取實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，但是可持續(xù)性較差。因此，一定要建立現(xiàn)代意義的財產(chǎn)稅制。

“土地財政”應(yīng)該是憑借國有土地所有權(quán)的地租收入和憑借政治權(quán)力、社會管理者權(quán)力的稅收收入，能夠并行不悖地合理地匹配在一起，使地方政府能夠有激勵兼容機(jī)制，按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求履行好它應(yīng)履行的職能。這樣的“土地財政”要放在前面所說的整個配套改革的框架里，把它納入系統(tǒng)工程來掌握好。