陳予寧+王俊華

[摘 要]本著兒童利益最大化的原則，家庭收養(yǎng)能力評估工作已成為收養(yǎng)兒童過程中不可或缺的程序，但由于我國家庭收養(yǎng)能力評估工作開展較晚，具體采用何種模式仍在探索階段。太倉市通過政府購買服務(wù)的方式，委托專業(yè)社會組織對家庭收養(yǎng)能力進(jìn)行第三方評估，初見成效。在實地走訪調(diào)研的基礎(chǔ)上，以太倉瑞恩社會工作發(fā)展研究中心為個案，探析NGO作為評估機(jī)構(gòu)在參與家庭收養(yǎng)能力評估中發(fā)揮的作用，并從彌補(bǔ)社會治理中“市場失靈”與“政府失靈”的角度，提出支持引導(dǎo)NGO參與家庭收養(yǎng)能力評估工作及規(guī)避潛在風(fēng)險的建議，促進(jìn)兒童收養(yǎng)工作的專業(yè)化、規(guī)范化、嚴(yán)謹(jǐn)化，保障被收養(yǎng)兒童的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]非政府組織 家庭收養(yǎng)能力評估 第三方參與 政府購買

近年來，NGO開始在我國的教育、環(huán)保、衛(wèi)生、扶貧、救濟(jì)、社會福利等多個領(lǐng)域發(fā)揮著自身獨(dú)特而重要的作用[1]，影響不斷擴(kuò)大，逐步得到承認(rèn)。NGO（Non-Governmental Organization）一詞來自國外，中文譯為非政府組織，主要指那些政府部門之外的其他社會組織，是第三部門的主要組成部分，在我國也被稱為社會組織。由于自身具有專業(yè)性、公益性、互動性等特點(diǎn)，NGO在參與社會治理中具有以問題為導(dǎo)向、注重維護(hù)弱勢群體的利益[2]、利于民意表達(dá)[3]、降低政府與民眾互動溝通成本等優(yōu)勢。

通過法定程序?qū)崿F(xiàn)對非血緣關(guān)系兒童的收養(yǎng)是社會需求的體現(xiàn)，關(guān)系著社會秩序的穩(wěn)定與公平正義，是社會治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，近年來逐漸有NGO參與其中。在確認(rèn)收養(yǎng)關(guān)系之前進(jìn)行家庭收養(yǎng)能力的評估，能夠盡可能地避免由于收養(yǎng)家庭條件限制對被收養(yǎng)人造成的二次傷害[4]，真正實現(xiàn)收養(yǎng)工作從“為家的收養(yǎng)”到“為親的收養(yǎng)”的轉(zhuǎn)變[5]，因此家庭收養(yǎng)能力評估工作意義重大。但我國開展家庭收養(yǎng)能力評估工作時間較短，具體采用何種模式仍在探索階段。

太倉市重視家庭收養(yǎng)能力評估工作的推進(jìn)，在不斷的探索與創(chuàng)新中形成了第三方獨(dú)立評估的模式，通過政府購買服務(wù)，委托專業(yè)社會組織對太倉市申請收養(yǎng)兒童的家庭進(jìn)行收養(yǎng)能力評估。充分發(fā)揮NGO在評估家庭收養(yǎng)能力中的作用，促進(jìn)兒童收養(yǎng)工作的專業(yè)化、規(guī)范化、嚴(yán)謹(jǐn)化，是NGO參與社會治理的典型案例。

一、NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作的現(xiàn)狀——以太倉市為例

（一）NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作政策供給現(xiàn)狀

為進(jìn)一步加強(qiáng)收養(yǎng)登記管理工作，完善收養(yǎng)程序，規(guī)范收養(yǎng)行為，提升收養(yǎng)評估工作水平，保障被收養(yǎng)兒童合法權(quán)益，江蘇省民政廳《關(guān)于全面開展收養(yǎng)評估工作的通知》（蘇民事[2014]17號）明確，自2015年1月1日起在全省全面開展收養(yǎng)評估工作。從目前工作推進(jìn)的情況看，民政部門主要采取第三方獨(dú)立評估、福利機(jī)構(gòu)評估以及收養(yǎng)登記處自行評估三種模式，通過約見、面談、家訪、走訪等辦法對收養(yǎng)人的收養(yǎng)動機(jī)、經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)濟(jì)能力、健康狀況、養(yǎng)育安排等十大類指標(biāo)進(jìn)行評估考察。

蘇州市于2014年12月31日出臺了《蘇州市收養(yǎng)子女家庭評估實施細(xì)則（試行）》，該細(xì)則規(guī)定，由各地民政部門按有關(guān)規(guī)定確定有資質(zhì)的社會組織負(fù)責(zé)對收養(yǎng)申請人家庭情況進(jìn)行調(diào)查評估。評估機(jī)構(gòu)的工作人員要經(jīng)過蘇州市民政局組織的相關(guān)法律、法規(guī)和評估業(yè)務(wù)培訓(xùn)，考試合格，由蘇州市民政局頒發(fā)證書，持證上崗。

（二）NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作現(xiàn)狀

在蘇州市已開展家庭收養(yǎng)能力評估工作的7家單位中，大部分都是直接由收養(yǎng)登記處進(jìn)行家庭收養(yǎng)能力評估工作的。蘇州市太倉通過政府購買服務(wù)的方式，委托有專業(yè)資質(zhì)的NGO參與太倉市的家庭收養(yǎng)能力評估工作，成效初顯。該NGO的全稱為瑞恩社會工作發(fā)展研究中心（以下簡稱“瑞恩”），是由太倉市成功孵化的NGO，成立于2015年5月12日，主要為社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供成長支持服務(wù)。2015年，共評估家庭收養(yǎng)能力32例，受到收養(yǎng)申請家庭的好評，也吸引了其他地區(qū)相關(guān)單位前來學(xué)習(xí)。

二、NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作運(yùn)行模式及特點(diǎn)——以“瑞恩”為例

（一）NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作運(yùn)行模式

太倉市民政局將“瑞恩”確定為有資質(zhì)的社會組織，通過政府購買的方式，委托其獨(dú)立地對蘇州市太倉的收養(yǎng)申請人在申請收養(yǎng)過程中進(jìn)行家庭收養(yǎng)能力評估。“瑞恩”目前共有25名團(tuán)隊成員，其職業(yè)涵蓋律師、心理咨詢師以及取得社工資格證的專業(yè)社工，家庭收養(yǎng)能力評估工作是由這個團(tuán)隊中的成員直接進(jìn)行操作。“瑞恩”在家庭收養(yǎng)能力評估中使用的是江蘇省統(tǒng)一的評估指標(biāo)體系，按照其中8個一級指標(biāo)，收養(yǎng)申請人的家庭基本狀況、婚姻狀況、職業(yè)與經(jīng)濟(jì)狀況等下設(shè)36個三級指標(biāo)，通過直接與收養(yǎng)申請人約談、走訪調(diào)查等形式對家庭收養(yǎng)能力進(jìn)行綜合性的評估，最終形成一份家庭收養(yǎng)能力評估報告，提交給太倉市民政局，太倉市民政局按照每例2000元的標(biāo)準(zhǔn)對“瑞恩”的服務(wù)進(jìn)行購買。無論評估結(jié)果如何，最終是否實現(xiàn)收養(yǎng)，只要收養(yǎng)申請人符合基本條件并正式開始評估，這筆費(fèi)用就由民政局支付給評估機(jī)構(gòu)。另外，最終是否能夠收養(yǎng)，也并非簡單滿足收養(yǎng)能力指標(biāo)體系的分?jǐn)?shù)就能實現(xiàn)，“瑞恩”仍要結(jié)合實際綜合各種情況給出意見，并反映在評估報告中，這體現(xiàn)的是“瑞恩”在家庭收養(yǎng)能力評估工作中堅持兒童利益最大化的原則，對被收養(yǎng)人充分負(fù)責(zé)。

（二）NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作的特點(diǎn)及作用

1.公平性——贏得大眾信任，維護(hù)社會公平正義。在收養(yǎng)評估工作中，非政府的性質(zhì)及第三方機(jī)構(gòu)的角色使得“瑞恩”能夠保持客觀與公平，無需偏向任何一方，既能在兒童利益最大化的原則下按照評估指標(biāo)逐項細(xì)致地對收養(yǎng)申請人各方面的條件進(jìn)行評估，以便最終形成能夠反映收養(yǎng)申請人收養(yǎng)能力客觀情況的評估報告，真正地實現(xiàn)對兒童負(fù)責(zé)，保護(hù)兒童的利益，又能夠?qū)嶋H接觸收養(yǎng)申請人，并深入其家庭和生活環(huán)境進(jìn)行全面的了解，如有特殊情況，就真實地反映給收養(yǎng)登記處進(jìn)行討論，使得收養(yǎng)申請人的利益也能得到重視。另外，評估結(jié)果與評估費(fèi)用，即自身利益不掛鉤的付費(fèi)方式，使得“瑞恩”在與政府合作中的自身利益也得到了保障。穩(wěn)定的資金支持使“瑞恩”擁有更多的精力投入到家庭收養(yǎng)能力評估工作，不必?fù)?dān)憂自身的發(fā)展，因此也更加公平公正，從而更容易贏得大眾的信賴，利于工作的推進(jìn)。endprint

2.專業(yè)性——保證收養(yǎng)評估質(zhì)量，助力收養(yǎng)工作規(guī)范化?！皩I(yè)性”是NGO能夠在社會治理中充分發(fā)揮作用十分重要的特點(diǎn)之一。NGO保證一定的專業(yè)性，并具備能夠長期解決某種社會問題的能力，是其日后能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要決定因素[6]。正是因為團(tuán)隊成員的專業(yè)性，如團(tuán)隊中有心理咨詢師的參與，“瑞恩”在江蘇省出臺統(tǒng)一的收養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)之前就認(rèn)識到了收養(yǎng)申請人的心理健康狀況的重要性。因此，在太倉市家庭收養(yǎng)能力評估中都要求收養(yǎng)申請人提供指定機(jī)構(gòu)出具的精神疾病測評報告和心理評估報告，報告中需要檢測的項目及使用的量表也都有清晰明確的規(guī)定，在專業(yè)性成員構(gòu)成的基礎(chǔ)上再通過收養(yǎng)評估相關(guān)的培訓(xùn)，由該團(tuán)隊來承擔(dān)收養(yǎng)評估工作，能夠盡可能地保證收養(yǎng)評估中需要的專業(yè)性，工作起來會更細(xì)致，收養(yǎng)質(zhì)量也能夠得到保證，從而助力收養(yǎng)工作的規(guī)范化。

3.高效性——減輕政府工作壓力，促進(jìn)政府職能回歸。 除太倉之外，蘇州市其他評估單位的家庭收養(yǎng)能力評估工作主要是由收養(yǎng)登記處的工作人員來進(jìn)行的。收養(yǎng)登記處的工作人員一般有3～5名，收養(yǎng)登記只是他們眾多工作內(nèi)容中的一部分。收養(yǎng)評估工作通常歷時6個月左右，本著兒童利益最大化的原則，評估需要涉及收養(yǎng)家庭的方方面面。具體的評估中，評估人員要與公安部門、銀行、醫(yī)院等多個機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，并且要經(jīng)常深入收養(yǎng)申請家庭，到收養(yǎng)家庭所在的社區(qū)，也就是其生活環(huán)境中進(jìn)行走訪了解，才能對某個項目做出打分，十分耗時耗力。仍以太倉為例，太倉市民政局社會事務(wù)處共有4名工作人員，就2015年來講，太倉市共評估32例，按照半年能夠完成一份收養(yǎng)評估工作來計算，包括社會事務(wù)處處長在內(nèi)的每一名工作人員都要一個人同時負(fù)責(zé)4個家庭的收養(yǎng)能力評估。然而，收養(yǎng)評估工作基于公平性的考慮，至少同時需要2～3名工作人員。

NGO參與家庭收養(yǎng)能力評估之后，能夠避免由收養(yǎng)登記處工作人員直接進(jìn)行評估帶來的因為人力不足收養(yǎng)過程被拉長，評估質(zhì)量難以保障及政府工作人員自身工作壓力大等問題。在政府購買NGO服務(wù)后，政府只需履行好其進(jìn)行監(jiān)管的職能，從宏觀把握好包括收養(yǎng)評估工作在內(nèi)的各項社會事務(wù)，有利于實現(xiàn)政府職能回歸。相比政府機(jī)構(gòu)，NGO工作機(jī)制靈活，在實踐中便于積累經(jīng)驗，提高效率，從而保障家庭收養(yǎng)能力評估工作的順利推進(jìn)，實現(xiàn)高效辦公。這種合作是社會資源的整合，對社會發(fā)展來說也是高效的。

三、NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作中存在的問題

（一）符合資質(zhì)要求的NGO數(shù)量有限，工作推進(jìn)受發(fā)展規(guī)模制約

作為社會服務(wù)型的NGO，“瑞恩”的工作得到肯定，其他地區(qū)的相關(guān)單位也希望能夠與“瑞恩”進(jìn)行合作，但受到自身發(fā)展規(guī)模的制約，拓展工作內(nèi)容會對組織人員供給和現(xiàn)有成員造成工作壓力，因此無法推進(jìn)。其他地區(qū)相關(guān)單位表示，并非只是想要和“瑞恩”合作，而是希望能有“瑞恩”這樣類似的NGO幫助他們推展工作，但具備這樣能力的NGO 確實是有限的。正如之前太倉市民政局也考慮過將收養(yǎng)申請人的心理健康水平評估交給某個專業(yè)的NGO，然而這樣的NGO數(shù)量較少，發(fā)展規(guī)模較小，自身專業(yè)性和能力也有限，因此這項工作最終還是交給了醫(yī)院進(jìn)行精神疾病的評估。符合資質(zhì)要求的NGO數(shù)量有限，工作推進(jìn)受發(fā)展規(guī)模制約的問題，還存在于社會治理的其他各個方面。

（二）NGO面臨被環(huán)境同化的可能，易引發(fā)志愿失靈

薩拉蒙在其著作《公共服務(wù)中的伙伴》中論述了現(xiàn)代福利國家中政府與NGO之間的關(guān)系，提出了著名的“志愿失靈理論”，指出了NGO存在慈善不足、家長作風(fēng)、業(yè)余性以及對象的局限性等幾大缺陷[7]，還提出NGO作為環(huán)境的產(chǎn)物，面臨著被環(huán)境同化的可能?！爸驹甘ъ`理論”是在“市場失靈”與“政府失靈”理論的基礎(chǔ)上提出的，是說社會治理由第三部門參與也并非一定就沒有問題，也存在著一些缺陷。在NGO參與家庭收養(yǎng)能力評估工作的過程中，面對眾多十分渴望收養(yǎng)兒童的家庭，NGO是否能夠堅守兒童利益最大化的原則，公平公正地進(jìn)行家庭收養(yǎng)能力評估，不被環(huán)境同化是很難保證的。

（三）各項收養(yǎng)制度獨(dú)立且分散，缺乏信息互通

現(xiàn)行的收養(yǎng)制度大多獨(dú)立、分散。就目前來說，確立收養(yǎng)關(guān)系之后的跟蹤回訪工作只有個別城市在做，并且工作中還存在許多困難，如人手不足、對現(xiàn)有工作人員造成過大的工作壓力等而使收養(yǎng)退出機(jī)制受到可操作性的限制，在實際工作中往往是缺失的?；卦L評估可以了解被收養(yǎng)兒童融入家庭的程度，更重要的是及時跟進(jìn)被收養(yǎng)人及其家庭的最新現(xiàn)狀，這種及時性能夠保證假如存在一些影響兒童利益的問題，能夠被第一時間發(fā)現(xiàn)，從而避免對被收養(yǎng)人產(chǎn)生進(jìn)一步的傷害。收養(yǎng)退出機(jī)制，可以盡可能地減少不適合的收養(yǎng)關(guān)系對被收養(yǎng)人造成的傷害。因此，在確認(rèn)收養(yǎng)關(guān)系之后，對于收養(yǎng)家庭的跟蹤回訪工作和收養(yǎng)家庭在變得不適合繼續(xù)收養(yǎng)時及時解除收養(yǎng)關(guān)系上十分重要，而工作推進(jìn)中遇到的人力不足及可操作性等問題，卻缺乏與家庭收養(yǎng)能力評估之間的信息互通和借鑒，沒有得到積極的應(yīng)對。

四、完善NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力工作的相關(guān)思考

（一）重視社會服務(wù)型NGO的孵化培育和發(fā)展

近年來，社會治理中暴露的問題越來越多，不同領(lǐng)域中都出現(xiàn)了“政府失靈”或“市場失靈”的現(xiàn)象，政府在社會治理的很多方面并沒有足夠的精力去親力親為，有些工作職責(zé)所在，有時也不能起到很好的效果，往往是低效的。因此，政府投入一些精力來孵化“瑞恩”這樣的NGO，并且在項目制興起的條件下，利用現(xiàn)有的良好環(huán)境，通過政府購買、項目制等形式促成與這批NGO的合作可能是更為高效的做法。當(dāng)然，在合作中，在給NGO留有獨(dú)立發(fā)展空間的基礎(chǔ)上，政府也應(yīng)當(dāng)完善對于NGO的監(jiān)督制度，使其接受來自政府主管部門和社會兩方面的監(jiān)督，防止某些國家利用NGO干預(yù)我國政治，保證 NGO的非政治性、非盈利性和獨(dú)立性。

另外，對于NGO自身來說，想要實現(xiàn)自身的培育和發(fā)展也要提高與政府合作的積極性，加強(qiáng)與政府部門的溝通合作[8]。這對于NGO來說，意味著更為穩(wěn)定的資金來源，無需一味要求政府直接撥付經(jīng)費(fèi)支援，而是通過承接政府項目，提供社會服務(wù)等形式，在政策允許的范圍內(nèi)，通過服務(wù)收費(fèi)得到較為穩(wěn)定的盈利收入，從而實現(xiàn)更好的發(fā)展。endprint

（二）政府發(fā)揮監(jiān)管作用避免志愿失靈

薩拉蒙承認(rèn)“志愿失靈”的存在，并不是否定NGO作為第三部門在社會治理中發(fā)揮積極作用的能力，他認(rèn)為政府部門與 NGO是長短互補(bǔ)的。因此，在如何避免“志愿失靈”的問題上，薩拉蒙又提出了“委托政府理論”，即政府為達(dá)到自己社會治理的目的，而將提供直接對大眾提供公共服務(wù)的任務(wù)委托給NGO來承擔(dān)，也就是本文所介紹的政府購買“瑞恩”服務(wù)的合作模式。在這種模式中，雙方是互相依賴，并且能夠揚(yáng)己之長的，對于被環(huán)境同化的可能性，也可以通過加強(qiáng)政府的監(jiān)督管理來盡可能地避免。另外，當(dāng)受到政府委托后，NGO還能在自身所不擅長的領(lǐng)域，以達(dá)到政府、市場及社會三者多重協(xié)同的作用[9]。

（三）支持引導(dǎo)NGO參與收養(yǎng)工作的各個環(huán)節(jié)

NGO參與評估家庭收養(yǎng)能力表現(xiàn)出公平性、專業(yè)性、高效性等幾個特點(diǎn)，從而起到贏得大眾的信任，利于維護(hù)社會的公平正義，減輕政府部門的工作壓力，促進(jìn)政府職能回歸，保證收養(yǎng)評估質(zhì)量，助力收養(yǎng)工作規(guī)范化等主要方面的作用。因此，在家庭收養(yǎng)能力評估工作中，政府應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)與NGO的合作[10]，其他城市也可以結(jié)合自身實際，運(yùn)用政府購買第三方組織服務(wù)的形式，將實際操作的工作交給第三方組織，逐漸由收養(yǎng)登記處或福利院自行評估的模式轉(zhuǎn)向政府購買第三方獨(dú)立評估的模式[11]。

另外，在開展收養(yǎng)評估工作的同時，建立配套的跟蹤回訪評估和再評估制度及退出機(jī)制，能夠促進(jìn)收養(yǎng)制度更好地為兒童服務(wù)，強(qiáng)化收養(yǎng)制度體系化建設(shè)，使各個相關(guān)制度之間形成聯(lián)系，起到相互促進(jìn)作用。在制度建立的基礎(chǔ)上，如果能夠使跟蹤回訪及退出機(jī)制的工作形成一定的標(biāo)準(zhǔn)，再由民政部門與物價部門共同量化予以定價，最終通過政府購買第三方服務(wù)的方式實現(xiàn)，這對于規(guī)范收養(yǎng)工作，提高收養(yǎng)質(zhì)量，更好地對兒童負(fù)責(zé)意義重大。

（四）明確NGO與政府合作中的授權(quán)

NGO與政府合作中的授權(quán)問題，即權(quán)利來源是法律規(guī)章，還是行政機(jī)關(guān)委托[4]，NGO自身合法性的問題在其登記注冊時已經(jīng)受到比較嚴(yán)格的限制。另外，就收養(yǎng)評估工作來說，政府在與NGO達(dá)成合作關(guān)系之前，也會對其資質(zhì)進(jìn)行基礎(chǔ)的考核，確認(rèn)其有進(jìn)行收養(yǎng)評估工作的能力和資質(zhì)才會與其合作，也就是授權(quán)給NGO。但這種授權(quán)的程度應(yīng)當(dāng)怎樣把握，值得思考和研究。以家庭收養(yǎng)能力評估工作為例，作為政府委托進(jìn)行家庭收養(yǎng)能力評估的第三方機(jī)構(gòu)，該NGO應(yīng)當(dāng)提供一份收養(yǎng)能力評估報告給政府部門，也就是民政部門，最終收養(yǎng)登記處是按照這份評估報告的結(jié)果，最終做出是否通過收養(yǎng)申請，還是只是參考其意見，需要明確。筆者以為在目前法律規(guī)定不夠完善的現(xiàn)狀下，NGO進(jìn)行收養(yǎng)評估工作的權(quán)利來源是行政機(jī)關(guān)委托，而不是法律規(guī)章，因此這種評估的權(quán)利，本身就屬于行政機(jī)關(guān)，NGO只要給出客觀、真實的評估報告和意見即可。

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