張亞峰+安然+周虹藝

摘 要：隨著人們對(duì)公共服務(wù)的需求日益旺盛，政府嘗試建立購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式。但在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式在法律制度上仍然面臨著立法缺失的窘境，并引發(fā)了立法缺失、基本問(wèn)題界定不清晰、法律責(zé)任承擔(dān)不明確等問(wèn)題，在實(shí)踐過(guò)程中也存在著運(yùn)行程序不完善、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不成熟等程序性問(wèn)題。為此，在實(shí)質(zhì)性問(wèn)題上必須堅(jiān)持公平公正、以人為本以及有限管制的基本原則，明確公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)準(zhǔn)入條件等，明確法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，在程序性問(wèn)題上要規(guī)范購(gòu)買(mǎi)合同內(nèi)容及購(gòu)買(mǎi)流程，完善信息公開(kāi)、績(jī)效評(píng)估考核等監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購(gòu)買(mǎi)；法律制度；缺失及完善

一、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所面臨的法律缺失及其表現(xiàn)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要法律依據(jù)來(lái)自我國(guó) 2002年頒布的《政府采購(gòu)法》，其對(duì)政府采購(gòu)行為做出了較為明確的界定，“政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，嚴(yán)格參照采購(gòu)目錄，使用財(cái)政資金依法購(gòu)買(mǎi)所需貨物、工程和服務(wù)的行為”；2013年出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推動(dòng)了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度化。但是，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一具體的法律體系，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中極易出現(xiàn)程度不同的合法性危機(jī)。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所面臨的實(shí)質(zhì)性法律缺失

1.購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本內(nèi)容界定不清

在政府購(gòu)買(mǎi)范圍方面，2013年《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)可購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行的概括性列舉并不能滿足時(shí)代發(fā)展的需要，需要政府購(gòu)買(mǎi)、政府可選擇性購(gòu)買(mǎi)、政府禁止購(gòu)買(mǎi)的劃分不清問(wèn)題時(shí)常致使不同地區(qū)不同層級(jí)政府之間存在著執(zhí)行者理解偏差，實(shí)踐操作混亂時(shí)常造成政府資源的浪費(fèi)，并引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議。

2.購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為的法律責(zé)任劃分不明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是基于公眾對(duì)政府的公權(quán)力委托代理以及政府和社會(huì)力量之間的委

托代理。此時(shí)，政府既是公眾的代理人，又是社會(huì)力量的委托人，但是在實(shí)際生活中，由于政府與公眾、社會(huì)力量與政府之間都存在著距離，社會(huì)力量無(wú)法完全滿足公眾利益，這個(gè)問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有十分明確。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所面臨的程序性法律缺失

一方面，購(gòu)買(mǎi)合同內(nèi)容難以完備，社會(huì)服務(wù)自身本質(zhì)特征和它不確定的目標(biāo)以及多變的技術(shù)，都使得承包合同難以具體化，政府無(wú)法提前準(zhǔn)確地描述出它們想要的成果，承包商們也不會(huì)接受政府提出的太過(guò)具體或可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)。購(gòu)買(mǎi)決策制定的法律規(guī)范并不健全，權(quán)利“尋租”隨之増加，合同簽訂流于形式，整個(gè)購(gòu)買(mǎi)行為失去了救濟(jì)基礎(chǔ)和運(yùn)行基礎(chǔ)。

另一方面，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程不完整，也并未經(jīng)由法律途徑進(jìn)行確定。購(gòu)買(mǎi)前，部分政府并沒(méi)有進(jìn)行社會(huì)力量調(diào)查、前期實(shí)地調(diào)查與群眾偏好顯示，導(dǎo)致其購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)并不符合、達(dá)不到公共需求或找不到合適的承包者；購(gòu)買(mǎi)中，在公開(kāi)招標(biāo)或與承包者協(xié)商過(guò)程中，沒(méi)有落實(shí)信息公開(kāi)原則，相關(guān)決策程序也未及時(shí)公開(kāi)；購(gòu)買(mǎi)后，政府往往出于行政惰性，未能制定后續(xù)有效的績(jī)效評(píng)估程序以及群眾效果回饋制度導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量難以保障。

二、完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律制度的對(duì)策建議

（一）明確購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、合理分配法律責(zé)任

在國(guó)家層面需要及時(shí)修訂增補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)，隨著公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展，《政府采購(gòu)法》已經(jīng)并不適宜作為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的權(quán)力來(lái)源，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也十分單薄，單獨(dú)立法顯得尤為必要。法律具有固有的滯后性，地方政府應(yīng)當(dāng)充分吸取如“公平正義”“保障法益”等已有法律原則，結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)及實(shí)際情況，在接受群眾和上級(jí)政府監(jiān)督的前提下，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，制定適宜的條例規(guī)定，明確劃分負(fù)責(zé)部門(mén)，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象。在衡量當(dāng)?shù)厝罕妼?shí)際需求和社會(huì)組織力量的前提下確定何種公共服務(wù)能夠進(jìn)行委托以及社會(huì)組織市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以“以往績(jī)效評(píng)估”和“公共價(jià)值”的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)地選擇被委托者，促進(jìn)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)，避免負(fù)外部性現(xiàn)象。

（二）健全購(gòu)買(mǎi)具體程序、切實(shí)做好監(jiān)督工作

1.關(guān)注購(gòu)買(mǎi)合同本身內(nèi)容，健全購(gòu)買(mǎi)行為的整體流程

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所簽訂的合同屬于我國(guó)《合同法》調(diào)整范圍，必須要保證合同內(nèi)容全面，盡量做到合同的完備性。就公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同，我國(guó)應(yīng)當(dāng)推行基本范本框架，嚴(yán)格規(guī)定合同基本內(nèi)容，合同的隨意化，對(duì)于其中昀為核心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，則需要根據(jù)政府與社會(huì)組織之間的實(shí)際商議情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

為了保證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的程序公平正義，購(gòu)買(mǎi)程序也必然走向法制化。購(gòu)買(mǎi)前，地方政府必須落實(shí)前期調(diào)查，明確服務(wù)需求，合法行使決策權(quán)，制定完善的購(gòu)買(mǎi)及審核被委托者計(jì)劃，同時(shí)做好宣傳工作，積極吸引符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織。購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣诼?tīng)取專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域人士意見(jiàn)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持全民參與原則，及時(shí)公布政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目及其計(jì)劃，公開(kāi)與社會(huì)組織競(jìng)標(biāo)、協(xié)商過(guò)程、決策過(guò)程及理由，注重群眾回饋。購(gòu)買(mǎi)后，政府負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)起前文提及的主要法律責(zé)任，嚴(yán)格按照購(gòu)買(mǎi)合同履行進(jìn)行監(jiān)管，給予直接提供者必要的幫助和建議對(duì)，對(duì)公共服務(wù)結(jié)果做好績(jī)效評(píng)估，對(duì)不符合合同規(guī)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的，要通過(guò)救濟(jì)機(jī)制追究其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。

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