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        政府預(yù)算管理制度改革思路探析

        2017-12-27 02:12:27郭嶺
        商情 2017年44期
        關(guān)鍵詞:預(yù)算會計(jì)

        郭嶺

        [摘要]財(cái)政是一個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)活動的重要保障,預(yù)算管理制度是財(cái)政工作的核心內(nèi)容。黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大決策部署,提出了深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的明確要求。積極開展政府會計(jì)研究,不斷深化預(yù)算管理制度改革,對于構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一的政府部門會計(jì)體系,推進(jìn)行政事業(yè)單位會計(jì)制度改革,建立高效透明的現(xiàn)代財(cái)政制度都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

        [關(guān)鍵詞]政府預(yù)算 預(yù)算會計(jì) 會計(jì)研究

        一、我國預(yù)算管理制度改革進(jìn)展

        (1)初步搭建了現(xiàn)代預(yù)算管理制度基本框架。十八大以來,以加強(qiáng)預(yù)算管理和規(guī)范財(cái)政治理為中心,我國在深化預(yù)算管理制度改革方面做出了一系列重要部署和安排。圍繞現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè),初步搭建起我國現(xiàn)代財(cái)政制度的四梁八柱:改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善政府預(yù)算體系、建立透明預(yù)算制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范地方債務(wù)管理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等。

        (2)預(yù)算管理制度成效顯著。十八大以來的新財(cái)稅體制改革中,預(yù)算管理制度改革動手早、力度大,推進(jìn)快、改革效果顯著。最具代表性的進(jìn)展是2015年開始全面實(shí)施了新修訂的預(yù)算法。新預(yù)算法的目的在于規(guī)范政府收支行為,強(qiáng)化預(yù)算約束;明確了政府的全部收入與支出都須納入預(yù)算管理,接受監(jiān)督;明確了政府的全部收入與支出都須規(guī)范透明;明確了經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算,非經(jīng)法定程序,不得調(diào)整。同時(shí),在現(xiàn)代預(yù)算管理制度方面推動理念創(chuàng)新,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會計(jì)核算體系。

        (3)政府預(yù)算體系進(jìn)一步完善。建立了分工明確、定位清晰,以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系,并明確了四本預(yù)算之間的聯(lián)通機(jī)制;2015年以來納入一般公共預(yù)算管理的政府性基金有16項(xiàng),調(diào)入一般公共預(yù)算的國有資本經(jīng)營預(yù)算力度逐步加大;預(yù)決算公開透明逐步制度化、法制化,公開力度明顯加大;新預(yù)算法同時(shí)明確、細(xì)化了人民代表大會及其常委會在預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行以及調(diào)整等方面的程序和權(quán)限,加大了人大監(jiān)督力度。

        (4)多項(xiàng)預(yù)算管理制度改革有序推進(jìn)。發(fā)布權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度相關(guān)細(xì)則,2016年開始進(jìn)入試點(diǎn)編制階段;建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,財(cái)政部編制了2016-2018年全國財(cái)政規(guī)劃,并在義務(wù)教育、水利投資運(yùn)營等5個(gè)領(lǐng)域開展3年滾動規(guī)劃試點(diǎn);增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重,特別是加大了對革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付;修訂公布了新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法,注重從源頭抓起,明確了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立、調(diào)整和退出等規(guī)定,并出臺規(guī)定,強(qiáng)化對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績效管理;建立審計(jì)突出問題整改情況向全國人大常委會報(bào)告機(jī)制,并在2015年年末首次進(jìn)行報(bào)告審議;清理規(guī)范重點(diǎn)支出同生產(chǎn)總值或財(cái)政收支增幅掛鉤事項(xiàng)等,并已建立相關(guān)制度。這些改革舉措,均是針對中國預(yù)算管理制度中存在的現(xiàn)實(shí)問題,遵循現(xiàn)代預(yù)算管理制度的一般要求進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),且已取得實(shí)質(zhì)性成效。

        (5)建立地方政府債務(wù)管理體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。新預(yù)算法及相關(guān)配套文件均規(guī)定,地方政府舉債只能采取政府債券方式,把地方政府債券劃分為一般債券、專項(xiàng)債券兩類。并對地方政府年度發(fā)債限額、資金用途、預(yù)算管理、審批程序、風(fēng)險(xiǎn)管理作出了明確規(guī)定。同時(shí)建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制,綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期率等指標(biāo),并開展了各地級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況組織評估工作,督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)多渠道籌集資金化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。改革進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府債務(wù)的規(guī)范管理,減輕了地方政府債務(wù)利息負(fù)擔(dān),在一定程度上防范并化解了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

        二、當(dāng)前存在的主要問題

        在肯定預(yù)算會計(jì)改革與發(fā)展取得成績的同時(shí),應(yīng)當(dāng)正視預(yù)算管理工作中存在的問題和不足,主要表現(xiàn)在:

        (1)預(yù)算管理體系缺乏統(tǒng)一性。由于現(xiàn)行政府會計(jì)領(lǐng)域涉及的制度、辦法、規(guī)定種類繁多,尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范、完整的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系,不能提供信息準(zhǔn)確完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。同時(shí),我國預(yù)算管理相關(guān)制度或準(zhǔn)則發(fā)布涉及機(jī)構(gòu)多,如國庫會計(jì)由中國人民銀行發(fā)布、稅收會計(jì)由國家稅務(wù)總局發(fā)布、其他分支由財(cái)政部發(fā)布,這使得我國預(yù)算管理體系缺乏統(tǒng)一性。

        (2)政府負(fù)債核算缺乏全面性。近年來,政府負(fù)債問題顯得越來越突出,我國政府會計(jì)及報(bào)告體系長期缺乏對或有負(fù)債的披露規(guī)范。以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算管理,不能真實(shí)、全面有效反映政府財(cái)務(wù)狀況及政府債務(wù)、擔(dān)保等或有負(fù)債;以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的預(yù)算管理,在實(shí)施中還存在銜接不暢、落實(shí)不力的情況,不利于防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

        (3)總預(yù)算與部門預(yù)算缺乏有效銜接。由于總預(yù)算管理只記錄撥款階段的交易、單位會計(jì)只記錄本單位付款階段的交易,造成資產(chǎn)運(yùn)行成本信息缺乏,預(yù)算管理與資產(chǎn)管理脫鉤。當(dāng)財(cái)政部門在核定預(yù)算時(shí),難以掌握部門資產(chǎn)的準(zhǔn)確信息,導(dǎo)致信息不對稱,難以進(jìn)行科學(xué)有效預(yù)算管理。

        (4)行政事業(yè)單位核算缺乏主動性。由于行政事業(yè)單位管理體制因素,導(dǎo)致其主觀上缺乏資產(chǎn)管理動力。由于行政事業(yè)單位是不以生產(chǎn)經(jīng)營和盈利為目的,行政事業(yè)單位預(yù)算管理偏重于增收節(jié)支的資金管理,本質(zhì)上缺少對于資金形成的存量資產(chǎn)的管理動力,對預(yù)算管理制度的有效實(shí)施缺乏主動性。

        三、深化預(yù)算管理制度改革的思考

        作為現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)重要組成部分,預(yù)算管理制度的改革目標(biāo)是建立現(xiàn)代預(yù)算制度,逐步消除管理體系不統(tǒng)一、核算內(nèi)容不全面、預(yù)算管理相脫節(jié)、預(yù)算單位不主動等問題,全面推行現(xiàn)代預(yù)算管理制度,建立預(yù)算管理統(tǒng)一、全面、公開透明,適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代預(yù)算制度。

        (1)加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新,建立健全法規(guī)制度體系。一是建議成立一個(gè)由政府有關(guān)人員、會計(jì)實(shí)務(wù)專家、法律專家等各界人士參與的政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會,統(tǒng)一負(fù)責(zé)有關(guān)會計(jì)準(zhǔn)則、會計(jì)制度的審核工作;二是構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計(jì)準(zhǔn)則l+n體系,規(guī)范各級政府、各部門、各單位的會計(jì)核算,提高政府會計(jì)信息的可靠性、全面性、相關(guān)性、可比性、及時(shí)性和可理解性。三是加強(qiáng)總預(yù)算管理和部門預(yù)算制度建設(shè),建立統(tǒng)一的會計(jì)核算體系,完善總預(yù)算管理的全面性。

        (2)規(guī)范核算原則和報(bào)告制度,推動落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制。根據(jù)((政府會計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的基本要求,借鑒世界各國政府會計(jì)改革經(jīng)驗(yàn),在政府財(cái)務(wù)會計(jì)核算中全面推動落實(shí)了權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)核算原則,構(gòu)建了全面系統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系,逐步規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的內(nèi)容、口徑和信息質(zhì)量等制度建設(shè),全面有效核算政府財(cái)務(wù)活動及政府債務(wù)、擔(dān)保等或有負(fù)債,為最終建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度奠定可靠基礎(chǔ)。

        (3)加強(qiáng)規(guī)劃整合和分類管理,優(yōu)化預(yù)算流程管理。根據(jù)預(yù)算管理的需要,分類研究和制定科學(xué)合理的預(yù)算改革措施:一是實(shí)施綜合定額分類分檔,完善實(shí)物定額體系;二是加大項(xiàng)目精簡整合,分類梳理專項(xiàng)資金;三是改進(jìn)項(xiàng)目支出管理,做實(shí)項(xiàng)目庫;四是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃,增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌;五是強(qiáng)化事前預(yù)算評審,重塑編制鏈條;六是推進(jìn)預(yù)算信息公開,提升預(yù)算透明度;七是調(diào)整預(yù)算職權(quán)劃分,優(yōu)化管理流程。通過不斷深化改革,建立健全科學(xué)化、精細(xì)化的總預(yù)算管理制度。

        (4)建立信息公開和績效評價(jià),完善預(yù)算會計(jì)制度報(bào)告體系。建立全面預(yù)算會計(jì)制度報(bào)告體系,滿足信息需求者的需要,幫助信息需求者提高獲取信息的效率,同時(shí),建立一個(gè)完善的預(yù)算會計(jì)績效評價(jià)體系,使預(yù)算會計(jì)工作的質(zhì)量不斷提高。通過建立新的會計(jì)信息報(bào)告系統(tǒng),從根本上改變現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)報(bào)告系統(tǒng)不能完全滿足用戶要求的現(xiàn)實(shí),加強(qiáng)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)信息的完整性,提高財(cái)務(wù)報(bào)告的公開性,提升政府部門的公信力。

        (5)優(yōu)化目標(biāo)管理和現(xiàn)金流量,提高預(yù)算管理效率。加強(qiáng)政府部門預(yù)算會計(jì)的目標(biāo)管理,進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)則、資產(chǎn)管理政策以及預(yù)決算報(bào)告制度等,加快推進(jìn)各級政府、部門和單位的資產(chǎn)負(fù)債清查核實(shí)工作。優(yōu)化組織結(jié)構(gòu),注重提升財(cái)政資金績效,提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理的積極性和主動性。在現(xiàn)金流量上,加快推動收支實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變。調(diào)動各方力量,參與制訂預(yù)算會計(jì)和現(xiàn)金流量,進(jìn)行全面的成本分析,實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的決策行為。

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