朱偉亞+袁書華+許志偉

摘要：通過將中心城區(qū)進行功能分區(qū)，并依據功能區(qū)特點選取不同的評價指標，構建集約利用評價體系，對即墨市中心城區(qū)各功能區(qū)集約利用程度進行實證分析。結果表明，即墨市各類功能區(qū)總體土地利用程度差異較大，各功能區(qū)人口分布呈現明顯的不均勻性，各功能區(qū)基礎設施雖然較為完備，但與評價指標理想值相比仍有提升空間。即墨市中心城區(qū)土地挖掘潛力較大，需要盤活存量土地，嚴格規(guī)劃管控，嚴格控制增量，營造節(jié)約集約用地氛圍，更好地落實最嚴格節(jié)約用地制度。

關鍵詞：中心城區(qū)；建設用地；集約利用；評價體系

中圖分類號：F301.24 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）22-4355-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.037

Abstract： The central urban district was carried out by functional zoning and the evaluation system was selected according to the characteristics of functional areas to build the intensive use evaluation system， and an empirical analysis of the degree of intensive use of the functional areas in downtown Jimo city was carried out. The results show that the total land use degree of Jimo City is different. The distribution of population in the different functional areas is not uniform. The infrastructure of each functional area is relatively complete but there is room for improvement compared with the ideal value of the evaluation index. Conclusion is that there is greater potential to mine in Jimo center city. Therefore， Jimo city government should strengthen planning and controlling， revitalize the stock of land， strictly control the increment and create an atmosphere of economical and intensive land use so that they can better implement the most stringent land saving system.

Key words： central urban area； construction land； intensive utilization； evaluation system

近年來，頂層設計在土地資源管理中提出實行最嚴格的節(jié)約集約用地制度，擺在首位的就是對建設用地進行集約利用。建設用地的節(jié)約集約利用涉及多個方面，是一個動態(tài)發(fā)展的過程[1]。國外研究側重城市建設用地土地集約利用評價，形成了區(qū)位理論、報酬遞減規(guī)律理論、市場均衡理論等理論。隨著信息技術的發(fā)展，西方學者通過構建了一系列評價模型，針對不同類型的建設用地，運用高新技術手段，對城市建設用地集約利用程度進行評價，使該領域研究進一步豐富，為深化集約利用理念、引導城市走向高效集約道路奠定了基礎[2]。1999年起，國內開始對城鄉(xiāng)建設用地節(jié)約集約利用評價進行研究，《國土資源大調查》項目組設計了一套城鄉(xiāng)建設用地節(jié)約集約利用評價指標體系和方法[3]，該評價體系分為宏觀和微觀兩個評價層次，以福州市為試點，通過實地調研，對預先設計的評價方法和指標體系進行了修改、補充和完善。隨后，國土資源部在德州、南京、濟南、長春、義烏等市開展試點研究，但上述研究僅在省轄地級市層面，而未涉及縣級市或中心城區(qū)等中觀層面。中心城區(qū)是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化集聚發(fā)展的空間實體形態(tài)，其建設用地是各項生產建設活動的重要載體。中心城區(qū)建設用地的集約利用狀況從一個側面反映了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的總體質量，對中心城區(qū)建設用地的集約利用狀況進行評價，是土地資源管理中需要重點研究的一個新方向。

即墨市地處黃海之濱、山東半島西南部，交通發(fā)達，是全國科技進步先進市、省級文明市，2012年全國縣域百強縣（市）17位、山東省縣域十強縣（市）第7位。目前，即墨市藍色經濟全域發(fā)展，現代產業(yè)體系比較完善，新型城鎮(zhèn)化格局基本形成。即墨市正處于經濟社會全面快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時也步入以資源環(huán)境約束加大為主要特征的矛盾凸顯期。在當前即墨市土地利用過程中，土地低效利用、粗放利用現象仍在一定程度上存在。本研究針對即墨市中心城區(qū)建設用地，擬從構建合理評價指標體系和運用科學評價手段兩個方面入手[4]，對其集約用地狀況評價進行探索研究，對于樹立集約用地意識、促進城市用地方式轉變、全面提高節(jié)約集約用地水平將具有重要意義。

1 研究方法與數據處理

1.1 研究思路

中心城區(qū)建設用地集約利用評價主要以劃定的各類功能區(qū)為評價單位，通過建立各功能區(qū)集約利用評價指標體系，側重于對土地利用強度、利用結構、產出強度、人均用地績效和基礎設施配套等方面進行評價，通過反映各功能區(qū)的集約利用水平，計算各功能區(qū)土地集約利用綜合分值[5-7]，并結合即墨市實際對各功能區(qū)集約利用程度和各集約利用類型進行橫向對比分析，從而了解中心城區(qū)建設用地集約利用存在的問題和不足。

1.2 研究方法

1.2.1 評價指標體系的構建 中心城區(qū)集約狀況評價指標主要從土地集約利用內涵出發(fā)，從土地利用強度和土地利用投入產出效益（或土地承載力）兩個方面加以表征。因此，該研究中評價指標體系以相關研究為基礎，結合即墨市實際情況，初步選擇了由綜合容積率、人口密度、基礎設施完備度、建筑密度、地價實現水平、單位用地服務學生數、單位用地服務行政辦公人員數等7類具有經濟屬性和社會屬性的指標來構建評價指標體系[8-11]（表1）。

1.2.2 指標權重和理想值的確定 指標權重立足即墨市實際情況，按照指標對于集約利用程度的重要性進行優(yōu)先排序，結合指標數據的來源可靠性和真實性，考慮數據獲取的難易程度，體現各指標對于功能區(qū)集約利用的貢獻，采用特爾斐法和因素成對比較法進行確定[11，12]。

指標理想值方面，按照合理性、政策導向性和綜合性等原則，充分參考控制性詳細規(guī)劃、近3年出讓合同（或劃撥決定書）、土地利用總體規(guī)劃、國家和地方制定的各類土地使用的技術標準，在缺乏上述參考資料時，選擇了土地區(qū)位條件和土地開發(fā)情況相似、且相關資料完備的區(qū)域作為參照區(qū)域，以參照區(qū)域的宗地出讓信息、城市規(guī)劃或技術標準資料中的相關規(guī)定為依據，采用特爾斐法，最終確定各類功能區(qū)的指標理想值（表1）。

1.2.3 評價指標標準化[13，14] 為了克服評價指標的量綱差異，體現各指標影響程度的相對強弱，評價指標需要采用標準化的方式，指標標準化主要采用標準值比例推算法加以確定，指標標準化初始值按照公式（1）進行。

1.3 數據來源與處理

1.3.1 數據來源 數據資料主要來源于土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)、《2013年即墨市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》及即墨市國土資源局相關部門提供的其他資料。

1.3.2 數據處理 功能區(qū)主要依據城市規(guī)劃用地分區(qū)原理和城市用地現狀功能分區(qū)特征，遵循用地功能完整性、行政區(qū)劃相對完整性、地形地物邊界一致性和基準地價水平基本相當的原則，結合區(qū)域用地主導用途及規(guī)劃使用方向差異而劃定。綜合分析中心城區(qū)建設用地的用地結構，將功能區(qū)分為居住、商業(yè)、工業(yè)、教育、行政辦公和特別等6類功能區(qū)。結合即墨市各類功能區(qū)的主導地類參考標準和劃定要求，最終確定功能區(qū)為221個（表2）。

運用綜合極值法和總分頻率曲線圖法等對不同類型功能區(qū)土地利用集約度進行分值區(qū)段劃分，確定過度利用、集約利用、中度利用、低度利用4種類型的標準。采用判別分析法對判定的各類功能區(qū)土地利用狀況類型結果進行校核。運用SPSS軟件的Discriminant功能對判定結果進行分析，結果表明其典型相關度接近1（其中，居住功能區(qū)r=0.932，商業(yè)功能區(qū)r=0.934，工業(yè)功能區(qū)r=0.902，特別功能區(qū)r=0.997），表明校核結果與判定結果一致，判定合理。

2 結果與分析

2.1 總體結果

依據土地利用狀況類型匯總結果，運用ArcGIS10.1形成即墨市各功能區(qū)土地利用狀況類型分布（圖1）。從圖1可以看出，即墨市土地利用類型以即墨市中心向外擴散，離市中心越遠土地集約利用程度越低。過度集約區(qū)和集約利用區(qū)分布在市中心和中心城區(qū)西北部，主要是在藍鰲路和煙青路交叉周圍、青威路和嵩山三路交叉周圍；在中心城區(qū)的東北部和西南部也有零星分布，主要是在煙青一級路兩側與嵩山二路和長江二路東北部。中度利用以上的區(qū)域大部分沿墨水河兩側分布，低度集約利用區(qū)域分布在中心城區(qū)的周邊地帶，主要是位于城鄉(xiāng)結合部。

運用ArcGIS10.1的Statistics功能對即墨市各功能區(qū)土地利用狀況類型分布的面積進行統(tǒng)計，得到不同集約類型各功能區(qū)面積（表3）。

即墨市功能區(qū)評價范圍內低度利用、中度利用、集約利用和過度利用的面積分別是2 262.93、2 084.65、887.45和60.09 hm2，占比分別是42.74%、39.37%、16.76%和1.13%?？傮w來看，即墨市土地挖掘潛力較大；但具體來看，低度利用和中低利用類型中，特別功能區(qū)占據了42.17%和88.72%，因此考慮扣除特別功能區(qū)再分析整體的土地利用類型構成。

中度利用類型以上的區(qū)域占據了89.25%，表明在扣除特別功能區(qū)之后，居住、商業(yè)、工業(yè)、行政辦公和教育等5類功能區(qū)總體處于一個中度集約利用水平，當然也存在著少部分低度利用區(qū)域。這也進一步表明，即墨市中心城區(qū)中低度利用區(qū)域主要分布在特別功能區(qū)中。

2.2 具體結果

2.2.1 研究區(qū)土地利用程度差異較大 所使用的指標體系中，每類功能區(qū)都包含綜合容積率指標，其中居住功能區(qū)、教育功能區(qū)和特別功能區(qū)還包含建筑密度指標。通過對評價結果的兩類建筑數據指標的分析發(fā)現，工業(yè)功能區(qū)和特別功能區(qū)的過度利用綜合容積率超過了理想值，其余功能區(qū)各類土地利用狀況類型的綜合容積率和建筑密度都未達到理想值，因此各類功能區(qū)的總體土地利用程度差異較大，具有一定的挖掘潛力?？傮w來看，土地利用程度從過度利用類型到低度利用類型呈遞減態(tài)勢，這與評價工作中各土地利用狀況類型的劃分是一致的。

研究區(qū)土地利用程度表現在廣度和深度兩個方面。即墨市城鎮(zhèn)發(fā)展屬于區(qū)域中心型，老居住區(qū)、個別商服中心和工業(yè)中心等基礎設施完備的區(qū)域人為影響明顯，土地利用程度較其他地方高。從評價結果可以看出，老居住區(qū)、個別商服中心和工業(yè)中心等基礎設施完備的區(qū)域集約利用分值較高，部分指標超過了確定的理想值。同時也表明了即墨市土地利用程度高低與集約利用狀況好壞呈正相關趨勢。

2.2.2 單位用地人口數據不均勻 所使用的指標體系中，涉及人口數據的指標有3個，分別是居住功能區(qū)的人口密度、教育功能區(qū)的單位用地服務學生數和行政辦公用地的單位用地服務行政辦公人員數。通過對評價結果的人口數據指標的分析發(fā)現，土地利用程度從過度利用類型到低度利用類型呈遞減態(tài)勢，且下降幅度較大，如在行政辦公功能區(qū)的單位用地服務行政辦公人數方面，過度利用類型是低度利用類型的9倍左右。

居住功能區(qū)、教育功能區(qū)和行政辦公功能區(qū)的人口分布與其功能有必然聯(lián)系。居住功能區(qū)主要為城區(qū)人口提供居住環(huán)境，人口承載力較強；教育功能區(qū)的人口主要以在校學生和在校職工為主，人口流動頻繁；行政辦公功能區(qū)人口較為單一，主要是行政辦公人員。各功能區(qū)對人口的吸附能力不一，人口分布呈現明顯的不均勻性。

2.2.3 基礎設施建設仍需完善 所使用的指標體系中，除特別功能區(qū)外，其余5類功能區(qū)全部涉及基礎設施完備度指標。通過對評價結果的該指標分析發(fā)現，土地利用程度從過度利用類型到低度利用類型呈遞減態(tài)勢，但變化不大。除低度利用類型的基礎設施完備度為72外，其余類型的基礎設施完備度均在90左右，基礎設施較為完備，但與評價指標理想值相比仍有提升的空間。

2.2.4 規(guī)劃執(zhí)行度有待提高 評價地域內有5 946.22 hm2建設用地，其中未參與評價區(qū)651.10 hm2，占中心城區(qū)總面積的10.95%，參與評價區(qū)5 295.12 hm2，占中心城區(qū)總面積的89.05%。參與評價的功能區(qū)中特別功能區(qū)2 920.92 hm2，占中心城區(qū)總面積的49.12%，其中集體建設用地1 972.58 hm2，占中心城區(qū)總面積的33.17%，與規(guī)劃不一致的建設用地948.34 hm2，占中心城區(qū)總面積的15.95%。特別功能區(qū)均屬于和規(guī)劃不一致情況，規(guī)劃執(zhí)行度為50.88%。這就需要一方面對現行城市規(guī)劃進行合理修訂，滿足現實性要求；另一方面加大規(guī)劃執(zhí)行力度，今后新建改建項目嚴格按照城市規(guī)劃規(guī)定的功能和用途進行開發(fā)建設。

3 小結

綜合評價過程和評價結果來看，構建的評價指標體系所測量的各功能區(qū)集約利用水平與即墨市的實際情況基本吻合，反映構建的指標體系具有合理性，也從側面反映綜合容積率、建筑密度、基礎設施完備度等指標對于各個功能區(qū)的普適性，地價實現水平指標對于經濟屬性偏重的功能區(qū)、人均占地指標對于社會屬性偏重的功能區(qū)具有研究價值。由于數據獲取的局限，未能將地均經濟產出水平和商業(yè)出租水平納入到指標體系中來進行研究，這也是將來研究需要考慮的問題。即墨市土地總體挖掘潛力較大，需要政府相關部門嚴格規(guī)劃管控、優(yōu)化用地格局，盤活存量土地、嚴格控制增量，營造集約用地良好氛圍，運用多重手段促進土地集約利用，更好地落實最嚴格節(jié)約用地制度。

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