文/鄭薇 編輯/靖立坤

審慎監(jiān)管框架下的外匯管理實(shí)踐與思考

文/鄭薇 編輯/靖立坤

2008年的次貸危機(jī)及其在全球的廣泛蔓延，引發(fā)了世界對(duì)金融監(jiān)管體系的審視和反思，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施有效監(jiān)管的必要性被重申，強(qiáng)化宏觀審慎管理成為各國金融改革的共同選擇。眾所周知，宏觀審慎管理以維護(hù)金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，著眼于發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)的作用和解決跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染的問題，主要是運(yùn)用審慎性工具來限制時(shí)間維度和跨部門維度（或結(jié)構(gòu)性）的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)累積。

本輪全球金融危機(jī)以來，受全球資本流動(dòng)格局變化的影響，新興經(jīng)濟(jì)體跨境資本流動(dòng)短期波動(dòng)有所加劇，波動(dòng)周期顯著縮短?？v觀世界金融歷史，跨境資金短期內(nèi)“大進(jìn)大出”容易導(dǎo)致貨幣危機(jī)，繼而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。鑒此，越來越多的國家，尤其是新興市場(chǎng)國家，近年來都在不同程度地加強(qiáng)對(duì)資本流動(dòng)的管理，尤其是宏觀審慎管理。

我國正在穩(wěn)步推進(jìn)匯率和利率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目開放、人民幣國際化等金融改革。將宏觀審慎管理引入外匯管理，構(gòu)建和完善宏觀審慎管理與微觀市場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合的跨境資本流動(dòng)監(jiān)管體系，對(duì)于維護(hù)外匯市場(chǎng)和金融穩(wěn)定，為各項(xiàng)改革創(chuàng)造良好環(huán)境，無疑具有重要意義。

強(qiáng)化外匯管理宏觀審慎管理

掌握和評(píng)估跨境資本流動(dòng)情況是實(shí)現(xiàn)宏觀審慎管理目標(biāo)的前提

維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)依賴于宏觀審慎政策工具的實(shí)施。而如何選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?、何時(shí)啟動(dòng)及實(shí)施應(yīng)急方案，需要能對(duì)跨境資本流動(dòng)狀況做出充分的分析評(píng)估和預(yù)警。外匯管理部門目前已建立了統(tǒng)一的跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)分析平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)跨境資金流動(dòng)的全口徑信息采集、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和分析；但同時(shí)也存在預(yù)警功能相對(duì)不足的問題，影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性和政策制定的前瞻性。應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制。在完善預(yù)警指標(biāo)設(shè)置方面，應(yīng)根據(jù)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整監(jiān)管指標(biāo)及其閾值，使其能及時(shí)提示可能出現(xiàn)的跨境資金流動(dòng)的方向性變化和壓力累積的情況，并區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和防范目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，制定完備的預(yù)警和應(yīng)對(duì)方案，構(gòu)建危機(jī)預(yù)警模型，以提升宏觀審慎管理的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和前瞻性。

正確運(yùn)用政策工具是實(shí)施宏觀審慎管理的核心

經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策目標(biāo)需要一套范圍廣泛的政策工具，有必要提前建立全面豐富的政策工具箱，以便在系統(tǒng)脆弱性較為嚴(yán)重時(shí)評(píng)估使用。

一是進(jìn)一步完善現(xiàn)有政策工具箱。在立足國內(nèi)市場(chǎng)現(xiàn)狀、汲取國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2015年起，人民銀行、外匯局將外匯流動(dòng)性和跨境資金流動(dòng)納入了宏觀審慎管理范疇，進(jìn)一步完善了宏觀審慎政策框架。目前，人民銀行已經(jīng)建立了跨境融資宏觀風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，可以運(yùn)用跨境融資杠桿率、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子、宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)等實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)；也可通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)代客遠(yuǎn)期售匯業(yè)務(wù)收取外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、調(diào)整銀行結(jié)售匯綜合頭寸等方式，達(dá)到宏觀審慎管理的目標(biāo)。外匯局于2016年放寬對(duì)合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）和人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）單家機(jī)構(gòu)投資額度上限和鎖定期的限制、開放銀行間債券市場(chǎng)，以及配合人民銀行將全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策推廣至全國等舉措，也是在強(qiáng)化宏觀審慎管理領(lǐng)域的積極作為。下一步，監(jiān)管部門將繼續(xù)研究并完善跨境資金流動(dòng)宏觀審慎管理框架。

二是加強(qiáng)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在關(guān)注金融機(jī)構(gòu)整體杠桿程度，加強(qiáng)對(duì)銀行跨境融資、貿(mào)易信貸、內(nèi)保外貸等業(yè)務(wù)管理，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，外匯管理部門還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的跟蹤監(jiān)測(cè)和分析，加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，并對(duì)其提出更為審慎的管理要求；必要時(shí)，還可采取約談、誡勉談話等方式進(jìn)行督促。未來可借鑒企業(yè)分類管理的方式，從事前監(jiān)管和事后處置兩方面著手，研究對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取差異化的監(jiān)管措施，在全面、客觀評(píng)估金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取更加嚴(yán)格的監(jiān)管。此外，審慎管理理念也同樣適用于資金流動(dòng)規(guī)模大、對(duì)跨境收支和結(jié)售匯影響突出的市場(chǎng)主體，外匯管理部門可與其建立密切的聯(lián)系和溝通，實(shí)現(xiàn)更好的引導(dǎo)和管理。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)部門間監(jiān)管合作和信息共享。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生根源在理論上分為時(shí)間維度和空間維度。其中的空間維度即指各金融部門之間的交互效應(yīng)。對(duì)此，在監(jiān)管部門之間建立明確的合作與信息共享機(jī)制，能夠有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。近年來，外匯管理部門在跨部門協(xié)同監(jiān)管方面做了大量工作。近日，海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家外匯管理局共同簽署了《關(guān)于實(shí)施信息共享開展聯(lián)合監(jiān)管的合作機(jī)制框架協(xié)議》，三方一致同意，加快推進(jìn)跨部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，通過加大信息共享力度，不斷完善事中事后監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效能。此外，外匯局與人民銀行在本外幣政策協(xié)調(diào)、打擊洗錢犯罪、信用體系建設(shè)等方面的合作也取得了積極成效，未來還將向縱深發(fā)展。

宏觀審慎與微觀市場(chǎng)監(jiān)管并重

微觀市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)注單個(gè)主體和行為。表面上看，其不及宏觀審慎管理防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的作用直接，但如果考慮到金融體系由千萬個(gè)市場(chǎng)主體寸積銖累，則忽視對(duì)微觀市場(chǎng)的監(jiān)管，其順周期的風(fēng)險(xiǎn)聚集同樣會(huì)引發(fā)危機(jī)。對(duì)微觀市場(chǎng)的監(jiān)管主要在于以下兩個(gè)方面：

一是要加強(qiáng)外匯交易真實(shí)性合規(guī)性審核。當(dāng)前，我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換基礎(chǔ)上實(shí)施真實(shí)性和合規(guī)性審核，一方面，是因?yàn)橥ㄟ^審核外匯交易背景材料能夠區(qū)分資金項(xiàng)目，避免資金借道管理更加寬松的經(jīng)常項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)跨境流動(dòng)，維護(hù)資本項(xiàng)目管理的有效性；另一方面，在于健康、有序的外匯市場(chǎng)秩序需要絕大多數(shù)的外匯交易真實(shí)合法，而真實(shí)性審核能夠有效識(shí)別非法、異常交易，也有利于守法主體更加便捷地辦理外匯業(yè)務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)要求金融機(jī)構(gòu)在外匯業(yè)務(wù)辦理過程中，落實(shí)“了解你的客戶”的展業(yè)原則，加強(qiáng)對(duì)交易真實(shí)性、合規(guī)性背景的單證審核。外匯管理部門應(yīng)通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)核查、現(xiàn)場(chǎng)檢查核查等，確保真實(shí)性審核執(zhí)行到位；同時(shí)，也要主動(dòng)幫助銀行更好地開展真實(shí)性審核。近期，外匯局已通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)了向銀行開放電子報(bào)關(guān)信息，在不改變現(xiàn)有企業(yè)業(yè)務(wù)辦理手續(xù)的同時(shí)，為銀行提供了新的信息查詢渠道，能夠有效防止企業(yè)重復(fù)使用、篡改報(bào)關(guān)單辦理付匯。上述電子報(bào)關(guān)信息核驗(yàn)是非強(qiáng)制性的，銀行可以按照展業(yè)原則自主進(jìn)行，有利于其在效率上實(shí)現(xiàn)最大化。

二是要嚴(yán)厲打擊外匯市場(chǎng)的違法違規(guī)行為。對(duì)于企業(yè)虛假對(duì)外投資、虛假利潤匯出、偽造或構(gòu)造貿(mào)易背景騙匯、個(gè)人分拆購付匯、假借貿(mào)易或投資渠道對(duì)外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違法違規(guī)行為，外匯管理部門將予以嚴(yán)厲打擊。此外，外匯管理部門還將加強(qiáng)與公安等部門的監(jiān)管合作，嚴(yán)厲打擊地下錢莊等犯罪活動(dòng)，嚴(yán)厲查處地下錢莊交易對(duì)手，延伸打擊鏈條。對(duì)于查實(shí)的違法違規(guī)案件，在處罰標(biāo)準(zhǔn)上，按照從嚴(yán)從重標(biāo)準(zhǔn)處罰違規(guī)交易和主體；在處罰方式上，堅(jiān)持公開曝光，加大對(duì)守信的聯(lián)合激勵(lì)和對(duì)失信的聯(lián)合懲戒力度。

4月25日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。金融活，經(jīng)濟(jì)活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)”。2017年以來，我國外匯市場(chǎng)比較穩(wěn)定，跨境資本流動(dòng)趨向平衡。但當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)仍然復(fù)雜而脆弱，外匯管理部門肩負(fù)著防范跨境資金流動(dòng)過度沖擊、維護(hù)金融穩(wěn)定的重要使命。未來，外匯管理一方面要繼續(xù)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加強(qiáng)外匯市場(chǎng)監(jiān)管，堅(jiān)持探索宏觀審慎管理與微觀市場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合的路徑，維護(hù)健康、穩(wěn)定、良性的外匯市場(chǎng)秩序，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線；另一方面，要繼續(xù)推動(dòng)和支持金融市場(chǎng)的雙向開放，進(jìn)一步提升貿(mào)易投資的便利化水平。

作者系國家外匯管理局副局長