文/張錦增 編輯/靖立坤

程序正義視角下外匯行政行為問題研究

文/張錦增 編輯/靖立坤

程序正義對外匯局行政行為中的行政最終結(jié)果具有重要作用。行政程序的不正義，往往會帶來外匯行政風(fēng)險。所以，保證外匯行政程序正義有利于維護和監(jiān)督外匯局依法行政，預(yù)防和減少行政違法行為的發(fā)生。

程序正義的含義和作用

程序正義是一種法律理念，即任何法律決定必須經(jīng)過正當(dāng)?shù)某绦?，而這種程序的正當(dāng)性體現(xiàn)為特定的主體根據(jù)法律法規(guī)和法律授權(quán)所做出的與程序有關(guān)的行為。

程序正義作為“看得見的正義”，是實現(xiàn)實體正義的必要保障。在行政機關(guān)依法行政過程中，只有確立程序理性、程序正義，才能從源頭上防止行政機關(guān)濫用權(quán)力。以程序來規(guī)范和制約行政權(quán)力的運行，強化行政機關(guān)按程序辦事，使權(quán)力有“矩”可循，是法治建設(shè)的重要途徑。

外匯行政行為違反程序正義的表現(xiàn)

程序正義對行政行為具有重要作用，違反程序正義將帶來實體正義的缺失，導(dǎo)致行政機關(guān)做出的行政決定存在缺陷，進而嚴(yán)重損害行政機關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。現(xiàn)結(jié)合外匯局工作實際，僅就行政許可和行政執(zhí)法方面違反程序正義的行為進行歸納。這兩個方面行政行為符合程序正義的要求，就會降低行政復(fù)議和訴訟產(chǎn)生的風(fēng)險。

行政許可

信息公開。行政許可事項未依法公開。按照《行政許可法》和外匯局相關(guān)規(guī)定，外匯局應(yīng)將有關(guān)行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。部分外匯局對信息公開工作認識不足，重視不夠，對外公示的外匯行政許可事項的內(nèi)容和形式過于簡單，有些則是未能對行政許可事項的公示內(nèi)容進行及時更新。

受理階段。一是未履行告知義務(wù)。在行政許可辦理中，當(dāng)事人申請的行政許可不屬于外匯局辦理的，業(yè)務(wù)人員未在第一時間告知其辦理的行政機關(guān)。另外，對當(dāng)事人提交的申請不齊全或不符合法定形式的，未履行一次性告知義務(wù)。二是未出具《受理通知書》。按照《行政許可法》的規(guī)定，外匯局在受理和不予受理行政許可申請時，均應(yīng)出具加蓋行政專用印章和注明日期的書面憑證。部分外匯局工作人員按照習(xí)慣做法，對于當(dāng)場受理并辦結(jié)的行政許可往往不出具《受理通知書》。

審查階段。一是違背時限規(guī)定。如，針對當(dāng)事人的行政許可申請，外匯局未在法定期限內(nèi)做出決定。二是未依法說明不予行政許可的理由。外匯局對申請人的行政許可申請，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的情況做出處理，對于不予行政許可的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法映證復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。

行政執(zhí)法

立案階段。外匯行政執(zhí)法存在有案不立的現(xiàn)象，即外匯檢查人員本應(yīng)依法做出行政行為而未做出行政行為。如外匯局對商業(yè)銀行檢查過程中，發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行存在違規(guī)行為，符合法定立案條件，但受外部環(huán)境影響和人情干涉，違反外匯管理規(guī)定做出不予立案的處理。

調(diào)查階段。一是檢查程序違法。如外匯檢查人員對某企業(yè)開展資本金結(jié)匯現(xiàn)場檢查時，未按照要求向被查單位出示外匯檢查證便開始調(diào)查取證。二是顛倒檢查程序步驟。如先裁定外匯檢查相對人違規(guī)，再進行調(diào)查取證。三是不重視當(dāng)事人的陳述、申辯。表現(xiàn)為形式上詢問了行政相對人是否要求陳述、申辯，但對行政相對人提出陳述、申辯采取不予以記載，致使當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)得不到實質(zhì)意義上保護，陳述、申辯程序形同虛設(shè)。

處罰階段。一是先處罰，后取證，違反處罰程序規(guī)則。二是不按規(guī)定告知行政相對人權(quán)利義務(wù)，在做出具體行政行為的過程中，不依法預(yù)先告知當(dāng)事人有陳述和申辯的權(quán)利，而是直到行政處罰做出時或做出后才告知當(dāng)事人本應(yīng)享有的陳述和申辯的權(quán)利。三是聽證程序違規(guī)。如屬于聽證范圍的案件不告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，變相剝奪了當(dāng)事人的聽證權(quán)利。另外，對當(dāng)事人提出的聽證，采取故意拖延的方式，遲遲不組織安排聽證，嚴(yán)重影響了行政效率和當(dāng)事人的聽證權(quán)。

造成外匯行政行為程序不正義之因

外匯行政程序法律規(guī)范不健全。外匯行政程序法律規(guī)范滯后有以下主要表現(xiàn)：一是缺少統(tǒng)一的外匯行政程序法，也沒有行政程序規(guī)范，現(xiàn)有的外匯行政程序法規(guī)范分散，缺乏系統(tǒng)性，且大多與實體規(guī)范相結(jié)合，重實體、輕程序的傾向仍然比較嚴(yán)重。二是現(xiàn)有的外匯行政程序規(guī)范屬于粗放型程序規(guī)范，如說明理由制度、告知權(quán)利制度、時效制度、聽證制度等，或沒有建立，或雖建立了但內(nèi)容規(guī)定不全面，存在諸多缺陷。

對外匯行政行為監(jiān)督不嚴(yán)密。目前，外匯局已形成了上下聯(lián)動的制度化、程序化、規(guī)范化的外匯內(nèi)控管理制度體系，有效地保障了外匯人員依法行政水平的提高。但部分基層外匯管理部門的內(nèi)部監(jiān)督制約機制依然不健全，外匯行政許可和行政執(zhí)法的監(jiān)督力度不足，且沒有針對行政許可或案件的檢查階段制定明確的監(jiān)督措施，很容易產(chǎn)生有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題。

外匯人員法律素質(zhì)有待提高。部分外匯人員在做出具體的行政行為時憑老經(jīng)驗，不注重對法律知識的學(xué)習(xí)，不知道法律關(guān)于行政程序的規(guī)定，也就更談不上依法定程序做出行政決定。另外，部分執(zhí)法人員雖懂法，知道法定程序的規(guī)定，但執(zhí)法中以“管理者”自居，而忽視對自己嚴(yán)格依法行政，尤其是嚴(yán)格遵守法定程序的要求，視程序為束縛，不注重對申請人合法權(quán)利的保護。

完善外匯行政行為程序正義的建議

進一步加強外匯行政法制建設(shè)。應(yīng)針對過于原則性的法律條款，出臺法規(guī)解釋；增加外匯行政程序性條文，針對實際執(zhí)行中的問題增補相關(guān)內(nèi)容，使外匯依法行政具有詳細、嚴(yán)密的程序法律依據(jù)。

規(guī)范行政行為，完善行政監(jiān)督機制。一是加強行政人員行政行為過程的監(jiān)控，及時、有效地處理各種矛盾，以降低產(chǎn)生行政風(fēng)險的可能性。二是建立以責(zé)任制為核心的目標(biāo)管理考核機制。應(yīng)嚴(yán)格過錯責(zé)任追究，加大行政懲處力度，以促進行政人員依法行政由被動轉(zhuǎn)為主動，防止權(quán)力濫用行為的發(fā)生。

加強外匯人員的素質(zhì)建設(shè)。優(yōu)化外匯人員結(jié)構(gòu)，將懂法律的人員調(diào)整充實到外匯隊伍中來。強化對外匯人員的持續(xù)培訓(xùn)機制，提高外匯人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。樹立程序正義的意識。外匯局必須扭轉(zhuǎn)重實體、輕程序觀念的影響，提高對程序正義的認知度。

作者單位：外匯局泰安市中心支局