李茂億
[摘 要] 從PPP模式內(nèi)涵及其伙伴關(guān)系、利益共享、風險共擔的特點入手,分析了在黑龍江省農(nóng)村地區(qū)發(fā)展PPP模式的難點,主要是項目前期準備不充分,社會資本參與的積極性不高;市場化程度不高,法律制度不完善,導致項目邊界不清晰;地方財政實力被看低,導致地級市和縣級市項目推進難;PPP項目綜合性強,對口的專業(yè)人才和機構(gòu)匱乏。為更好的在農(nóng)村地區(qū)推廣PPP模式,發(fā)揮PPP模式在調(diào)動社會資本、分擔建設(shè)風險的優(yōu)勢,提出了全面加強市場化運作、培育和完善資本市場、加快構(gòu)建綜合性管理平臺、建立長期合理有效的風險分擔結(jié)構(gòu)等對策建議。
[關(guān)鍵詞] PPP模式;黑龍江省;農(nóng)村生活垃圾治理;難點;對策
[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043(2017)12-0011-02
一、PPP模式的內(nèi)涵
(一)PPP模式的定義
PPP模式(public-private-partnership)指公私合作伙伴關(guān)系,但其有著非常寬泛的含義。由于意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化的不同,對于PPP的定義,國內(nèi)外目前沒有統(tǒng)一的說法。
我們引用學者賈康和孫潔的觀點,將PPP模式定義為:政府部門與民營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù),從而實現(xiàn)政府公共部門的職能,同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程,可在不排除、并適當滿足私人部門的投資盈利目標的同時,為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù),使有限的資源發(fā)揮更大的作用。
(二)PPP模式的特征
1.伙伴關(guān)系?;锇殛P(guān)系是PPP模式的本質(zhì)的體現(xiàn),是PPP最為首要的特征。伙伴關(guān)系構(gòu)成和維持的基礎(chǔ)是利益和目標的一致。在PPP項目中,政府公共部門和非公共部門(合作伙伴)兩者的目標是一致的:通過對相關(guān)資源的優(yōu)化配置以及要素的合理使用,用最高效的方式,實現(xiàn)產(chǎn)出最大化,獲得最多的“產(chǎn)品”。通過合作,私營部門實現(xiàn)追求利益的目標,政府公共部門則實現(xiàn)社會公共福利和政治利益。
2.利益共享。在PPP模式中,利益共享不是指會計意義上的政府公共部門和私人部門的利潤共享。針對PPP項目的特性,采取PPP模式大多數(shù)都涉及到社會公共層面帶有福利性質(zhì)的項目,其首要追求的是社會福利最大化,其次才是盈利性。因此利益共享是指公共部門和私人部門對PPP模式下的社會成果的共享,在此基礎(chǔ)上非公共部門或機構(gòu)在參與項目過程中取得相對穩(wěn)定、平和的投資回報。
3.風險共擔。市場化運作的過程中,風險和收益是相伴而生的。PPP項目在強調(diào)共享利益的同時還重視風險共擔。項目參與主體的性質(zhì)、特點不同,因此最擅長應(yīng)對的風險也不同。如果將不同的風險交由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔,就可以實現(xiàn)項目成本的最小化。不同的主體各自承擔最善于應(yīng)對的風險,這也是PPP項目取得成功的關(guān)鍵因素之一。PPP項目中,風險分擔追求的是整個項目風險的最小化,以風險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔為原則。
二、PPP模式實施的難點
(一)項目前期準備不夠充足
PPP模式在我國農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)應(yīng)用范圍有限,可以將其定義為新興事物,其發(fā)展還屬于初級階段,對農(nóng)村地區(qū)的市場化程度、政府管理者思想水平、相關(guān)配套的設(shè)施建設(shè)有非常高的要求。一方面黑龍江地區(qū)農(nóng)村市場化水平還較低,市場機制的效果被削弱,極大打壓了私人部門進入市場的積極性以及作用效果,例如若與農(nóng)村垃圾治理相關(guān)的公路、垃圾池、垃圾中轉(zhuǎn)站等基礎(chǔ)設(shè)施不能由私人部門來進行提供,而政府部門的財力、經(jīng)歷有限,則不能很好地滿足PPP項目建設(shè)的配套需求。另一方面,農(nóng)村地區(qū)政府官員作為管理者自身對PPP模式的了解有限,對市場化運作缺乏深入的認識,將有意愿進入的社會資本拒之門外,忽視了市場的力量,缺乏對PPP管理模式的學習。
(二)項目邊界難以清晰界定
PPP項目本身的風險和收益難以預(yù)測和我國相關(guān)法律規(guī)定不夠完善,是造成PPP項目邊界難以清晰界定的兩個主要因素。
首先,從整體上看,我國PPP項目的實施主要通過一些現(xiàn)行的“暫行辦法”、“規(guī)定”、“通知”及“操作指南”等進行管理和約束,雖然對PPP項目實施提供了一定的規(guī)則限制和要求,但是多為國務(wù)院及部門規(guī)章、守則或地方性法規(guī),與歐美等PPP模式實踐成熟的國家和地區(qū)相比,我國PPP模式相關(guān)的立法不夠健全,法律權(quán)威性不夠,實施過程中的細則還不夠明確,不能很好的起到指導和規(guī)范的作用。其次,PPP項目有運營周期長,不確定因素多的特點,比如建設(shè)中地址情況的改變、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能按原計劃完成、政府和企業(yè)未能實現(xiàn)預(yù)期收益等,都會出現(xiàn)相互扯皮、推諉的情況。
(三)地級市和縣級市項目推進實施困難
PPP項目在黑龍江省地級市和縣級市管轄的農(nóng)村地區(qū)實施困難的原因主要有兩方面。一是地級市和縣級市對PPP項目的單體投資額度不大,財政資金較為分散,社會資本對縣區(qū)的財政實力不認可,優(yōu)質(zhì)的社會資本對地級和縣級PPP項目的積極性不高,或是只愿意投資高回報的項目,政府處于被動地位。二是垃圾治理設(shè)施具有福利性質(zhì),農(nóng)村地區(qū)在很長時間內(nèi)都不可能實現(xiàn)使用者付費,因此主要以政府付費為主。按照地方財政每年安排全部PPP項目支出不應(yīng)超出一般公共預(yù)算的10%的規(guī)定,在縣級政府財力可支撐的投資規(guī)模有限的情況下,非常容易突破這一“紅線”。
(四)專業(yè)人才和專業(yè)機構(gòu)缺乏
首先,PPP項目對從業(yè)者的綜合素質(zhì)要求極高,需具備多方面的知識和能力。財政部PPP項目調(diào)查顯示,我國同時具備法律、財務(wù)管理、金融、項目管理等方面專業(yè)知識的專業(yè)人才還較為缺乏。其次,我國具有從事PPP項目的專業(yè)咨詢機構(gòu)缺乏,呈現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)咨詢機構(gòu)服務(wù)供不應(yīng)求,收費昂貴,而地方咨詢市場不規(guī)范、專業(yè)性不足的特點。專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才的匱乏,已經(jīng)成為影響PPP項目順利實施的“瓶頸”。雖然黑龍江省正在積極推出PPP試點或向社會資本開放的各類項目,但截至2016年底黑龍江省尚未出臺具體的PPP項目相關(guān)文件,省內(nèi)可以提供借鑒參考的案例為零。相關(guān)資料顯示,黑龍江省內(nèi)對口專業(yè)的PPP咨詢機構(gòu)為零,只有從其他地區(qū)購買服務(wù)。endprint
三、建議與對策
(一)全面加強市場化運作
首先農(nóng)村地區(qū)的政府管理者要解放思想,正確認識PPP模式,熟悉PPP的市場化運作方式。鼓勵和引導社會資本參與PPP項目,減少行政性干預(yù),樹立利益共享,風險共擔的合作意識,貫徹契約精神。其次,要強調(diào)風險意識,在項目的招投標期要嚴格對社會資本進行審核,避免發(fā)生風險時由政府單方面負責債務(wù)支付,嚴防債務(wù)風險。
(二)培育和完善資本市場
一方面,針對地級市和縣級市開展PPP項目財政經(jīng)費不足,社會資本進入積極性不高的情況,地方政府應(yīng)該充分運用其公信力和威信,以政府信用作為擔保,吸引社會資本投資,保證社會資本的收益。另一方面,借力資本市場,拓寬融資渠道,不僅僅通過商業(yè)銀行等金融機構(gòu)進行融資,還可以通過PPP項目資產(chǎn)證券化的方式為項目提供股權(quán)、債券以及信用貸款等綜合融資服務(wù)。加大創(chuàng)新力度,豐富債券品種,進一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項目收益?zhèn)龋_展金融機構(gòu)以適當方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點。同時,通過完善價格、稅收、補貼等相關(guān)措施,創(chuàng)新對項目主體的管理。通過稅收返還、減免等方式增加企業(yè)收益,運用補貼、指導價格等手段讓企業(yè)面臨的風險和收益對等。
(三)加快構(gòu)建綜合性管理平臺
一方面,要成立以項目實施地區(qū)政府主要領(lǐng)導擔任責任人,相關(guān)職能工作人員參與的管理、協(xié)調(diào)議事機構(gòu),在PPP項目招投標前期,做好項目的頂層規(guī)劃和設(shè)計,整合推進財政預(yù)算、工程招標、社會資本審核以及投融資支持、配套設(shè)施建設(shè)等工作,協(xié)調(diào)解決PPP實施過程中出現(xiàn)的重大問題,研究決定重大事項。另一方面,成立以項目實施地財政廳為核心、相關(guān)職能工作人員參與的專門從事PPP項目綜合管理的機構(gòu),建立PPP項目動態(tài)運營和檢測平臺,及時發(fā)布項目運行和盈利信息,實現(xiàn)信息共享,完善統(tǒng)計監(jiān)測、績效評價、動態(tài)調(diào)整和監(jiān)督考核機制,最終形成PPP項目運營資源庫。
(四)建立長期合理有效的風險分擔結(jié)構(gòu)
農(nóng)村地區(qū)的PPP項目同城市大不相同,不僅受到農(nóng)村市場化程度低等社會因素的制約,還面臨基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,建設(shè)周期長,自然地理環(huán)境多變等客觀因素影響。此外,垃圾治理的項目本身帶有福利性質(zhì),盈利性低,社會資本沒有收益來源,為了保證社會資本的合理回報,垃圾治理項目很大程度上都需要政府通過財政補貼、項目資助、優(yōu)惠融資政策等方式給予支持,而中央和地方財政能夠給予的支持又是有限的。因此,針對農(nóng)村地區(qū)PPP項目,政府和社會資本面臨的風險非常大,若不能設(shè)計出合理的風險分擔結(jié)構(gòu)和模式,不僅無法吸引到優(yōu)質(zhì)的社會資本,更有可能出現(xiàn)因為一方風險變化,導致政府無限兜底,承擔高額的債務(wù)風險。
[參考文獻]
[1]河南省財政學會課題組.PPP項目實施中的難點與對策研究[J].財法科學,2016(12):119-123.
[2]周蘭萍.新常態(tài)下PPP項目的風控難點及對策[J].建遠大講堂,2017(2):126-128.
[3]戴學珍,樊緋,余騰飛.PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用與建議[J].商業(yè)經(jīng)濟,2012(1):18-19.
[4]王雪婷.關(guān)于PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的研究[D].山西:山西財經(jīng)大學,2016.
[5]中國財政學會公私合作(PPP)研究專業(yè)委員會課題組,賈康,孫潔.公私合作伙伴機制:城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新[J].經(jīng)濟研究參考,2014(3).
[責任編輯:王鳳娟]endprint