李茂億

[摘 要] 從PPP模式內(nèi)涵及其伙伴關(guān)系、利益共享、風險共擔的特點入手，分析了在黑龍江省農(nóng)村地區(qū)發(fā)展PPP模式的難點，主要是項目前期準備不充分，社會資本參與的積極性不高；市場化程度不高，法律制度不完善，導致項目邊界不清晰；地方財政實力被看低，導致地級市和縣級市項目推進難；PPP項目綜合性強，對口的專業(yè)人才和機構(gòu)匱乏。為更好的在農(nóng)村地區(qū)推廣PPP模式，發(fā)揮PPP模式在調(diào)動社會資本、分擔建設(shè)風險的優(yōu)勢，提出了全面加強市場化運作、培育和完善資本市場、加快構(gòu)建綜合性管理平臺、建立長期合理有效的風險分擔結(jié)構(gòu)等對策建議。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；黑龍江省；農(nóng)村生活垃圾治理；難點；對策

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）12-0011-02

一、PPP模式的內(nèi)涵

（一）PPP模式的定義

PPP模式（public-private-partnership）指公私合作伙伴關(guān)系，但其有著非常寬泛的含義。由于意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化的不同，對于PPP的定義，國內(nèi)外目前沒有統(tǒng)一的說法。

我們引用學者賈康和孫潔的觀點，將PPP模式定義為：政府部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可在不排除、并適當滿足私人部門的投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

（二）PPP模式的特征

1.伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系是PPP模式的本質(zhì)的體現(xiàn)，是PPP最為首要的特征。伙伴關(guān)系構(gòu)成和維持的基礎(chǔ)是利益和目標的一致。在PPP項目中，政府公共部門和非公共部門（合作伙伴）兩者的目標是一致的：通過對相關(guān)資源的優(yōu)化配置以及要素的合理使用，用最高效的方式，實現(xiàn)產(chǎn)出最大化，獲得最多的“產(chǎn)品”。通過合作，私營部門實現(xiàn)追求利益的目標，政府公共部門則實現(xiàn)社會公共福利和政治利益。

2.利益共享。在PPP模式中，利益共享不是指會計意義上的政府公共部門和私人部門的利潤共享。針對PPP項目的特性，采取PPP模式大多數(shù)都涉及到社會公共層面帶有福利性質(zhì)的項目，其首要追求的是社會福利最大化，其次才是盈利性。因此利益共享是指公共部門和私人部門對PPP模式下的社會成果的共享，在此基礎(chǔ)上非公共部門或機構(gòu)在參與項目過程中取得相對穩(wěn)定、平和的投資回報。

3.風險共擔。市場化運作的過程中，風險和收益是相伴而生的。PPP項目在強調(diào)共享利益的同時還重視風險共擔。項目參與主體的性質(zhì)、特點不同，因此最擅長應(yīng)對的風險也不同。如果將不同的風險交由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔，就可以實現(xiàn)項目成本的最小化。不同的主體各自承擔最善于應(yīng)對的風險，這也是PPP項目取得成功的關(guān)鍵因素之一。PPP項目中，風險分擔追求的是整個項目風險的最小化，以風險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔為原則。

二、PPP模式實施的難點

（一）項目前期準備不夠充足

PPP模式在我國農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)應(yīng)用范圍有限，可以將其定義為新興事物，其發(fā)展還屬于初級階段，對農(nóng)村地區(qū)的市場化程度、政府管理者思想水平、相關(guān)配套的設(shè)施建設(shè)有非常高的要求。一方面黑龍江地區(qū)農(nóng)村市場化水平還較低，市場機制的效果被削弱，極大打壓了私人部門進入市場的積極性以及作用效果，例如若與農(nóng)村垃圾治理相關(guān)的公路、垃圾池、垃圾中轉(zhuǎn)站等基礎(chǔ)設(shè)施不能由私人部門來進行提供，而政府部門的財力、經(jīng)歷有限，則不能很好地滿足PPP項目建設(shè)的配套需求。另一方面，農(nóng)村地區(qū)政府官員作為管理者自身對PPP模式的了解有限，對市場化運作缺乏深入的認識，將有意愿進入的社會資本拒之門外，忽視了市場的力量，缺乏對PPP管理模式的學習。

（二）項目邊界難以清晰界定

PPP項目本身的風險和收益難以預(yù)測和我國相關(guān)法律規(guī)定不夠完善，是造成PPP項目邊界難以清晰界定的兩個主要因素。

首先，從整體上看，我國PPP項目的實施主要通過一些現(xiàn)行的“暫行辦法”、“規(guī)定”、“通知”及“操作指南”等進行管理和約束，雖然對PPP項目實施提供了一定的規(guī)則限制和要求，但是多為國務(wù)院及部門規(guī)章、守則或地方性法規(guī)，與歐美等PPP模式實踐成熟的國家和地區(qū)相比，我國PPP模式相關(guān)的立法不夠健全，法律權(quán)威性不夠，實施過程中的細則還不夠明確，不能很好的起到指導和規(guī)范的作用。其次，PPP項目有運營周期長，不確定因素多的特點，比如建設(shè)中地址情況的改變、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能按原計劃完成、政府和企業(yè)未能實現(xiàn)預(yù)期收益等，都會出現(xiàn)相互扯皮、推諉的情況。

（三）地級市和縣級市項目推進實施困難

PPP項目在黑龍江省地級市和縣級市管轄的農(nóng)村地區(qū)實施困難的原因主要有兩方面。一是地級市和縣級市對PPP項目的單體投資額度不大，財政資金較為分散，社會資本對縣區(qū)的財政實力不認可，優(yōu)質(zhì)的社會資本對地級和縣級PPP項目的積極性不高，或是只愿意投資高回報的項目，政府處于被動地位。二是垃圾治理設(shè)施具有福利性質(zhì)，農(nóng)村地區(qū)在很長時間內(nèi)都不可能實現(xiàn)使用者付費，因此主要以政府付費為主。按照地方財政每年安排全部PPP項目支出不應(yīng)超出一般公共預(yù)算的10%的規(guī)定，在縣級政府財力可支撐的投資規(guī)模有限的情況下，非常容易突破這一“紅線”。

（四）專業(yè)人才和專業(yè)機構(gòu)缺乏

首先，PPP項目對從業(yè)者的綜合素質(zhì)要求極高，需具備多方面的知識和能力。財政部PPP項目調(diào)查顯示，我國同時具備法律、財務(wù)管理、金融、項目管理等方面專業(yè)知識的專業(yè)人才還較為缺乏。其次，我國具有從事PPP項目的專業(yè)咨詢機構(gòu)缺乏，呈現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)咨詢機構(gòu)服務(wù)供不應(yīng)求，收費昂貴，而地方咨詢市場不規(guī)范、專業(yè)性不足的特點。專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才的匱乏，已經(jīng)成為影響PPP項目順利實施的“瓶頸”。雖然黑龍江省正在積極推出PPP試點或向社會資本開放的各類項目，但截至2016年底黑龍江省尚未出臺具體的PPP項目相關(guān)文件，省內(nèi)可以提供借鑒參考的案例為零。相關(guān)資料顯示，黑龍江省內(nèi)對口專業(yè)的PPP咨詢機構(gòu)為零，只有從其他地區(qū)購買服務(wù)。endprint

三、建議與對策

（一）全面加強市場化運作

首先農(nóng)村地區(qū)的政府管理者要解放思想，正確認識PPP模式，熟悉PPP的市場化運作方式。鼓勵和引導社會資本參與PPP項目，減少行政性干預(yù)，樹立利益共享，風險共擔的合作意識，貫徹契約精神。其次，要強調(diào)風險意識，在項目的招投標期要嚴格對社會資本進行審核，避免發(fā)生風險時由政府單方面負責債務(wù)支付，嚴防債務(wù)風險。

（二）培育和完善資本市場

一方面，針對地級市和縣級市開展PPP項目財政經(jīng)費不足，社會資本進入積極性不高的情況，地方政府應(yīng)該充分運用其公信力和威信，以政府信用作為擔保，吸引社會資本投資，保證社會資本的收益。另一方面，借力資本市場，拓寬融資渠道，不僅僅通過商業(yè)銀行等金融機構(gòu)進行融資，還可以通過PPP項目資產(chǎn)證券化的方式為項目提供股權(quán)、債券以及信用貸款等綜合融資服務(wù)。加大創(chuàng)新力度，豐富債券品種，進一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項目收益?zhèn)龋_展金融機構(gòu)以適當方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點。同時，通過完善價格、稅收、補貼等相關(guān)措施，創(chuàng)新對項目主體的管理。通過稅收返還、減免等方式增加企業(yè)收益，運用補貼、指導價格等手段讓企業(yè)面臨的風險和收益對等。

（三）加快構(gòu)建綜合性管理平臺

一方面，要成立以項目實施地區(qū)政府主要領(lǐng)導擔任責任人，相關(guān)職能工作人員參與的管理、協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，在PPP項目招投標前期，做好項目的頂層規(guī)劃和設(shè)計，整合推進財政預(yù)算、工程招標、社會資本審核以及投融資支持、配套設(shè)施建設(shè)等工作，協(xié)調(diào)解決PPP實施過程中出現(xiàn)的重大問題，研究決定重大事項。另一方面，成立以項目實施地財政廳為核心、相關(guān)職能工作人員參與的專門從事PPP項目綜合管理的機構(gòu)，建立PPP項目動態(tài)運營和檢測平臺，及時發(fā)布項目運行和盈利信息，實現(xiàn)信息共享，完善統(tǒng)計監(jiān)測、績效評價、動態(tài)調(diào)整和監(jiān)督考核機制，最終形成PPP項目運營資源庫。

（四）建立長期合理有效的風險分擔結(jié)構(gòu)

農(nóng)村地區(qū)的PPP項目同城市大不相同，不僅受到農(nóng)村市場化程度低等社會因素的制約，還面臨基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建設(shè)周期長，自然地理環(huán)境多變等客觀因素影響。此外，垃圾治理的項目本身帶有福利性質(zhì)，盈利性低，社會資本沒有收益來源，為了保證社會資本的合理回報，垃圾治理項目很大程度上都需要政府通過財政補貼、項目資助、優(yōu)惠融資政策等方式給予支持，而中央和地方財政能夠給予的支持又是有限的。因此，針對農(nóng)村地區(qū)PPP項目，政府和社會資本面臨的風險非常大，若不能設(shè)計出合理的風險分擔結(jié)構(gòu)和模式，不僅無法吸引到優(yōu)質(zhì)的社會資本，更有可能出現(xiàn)因為一方風險變化，導致政府無限兜底，承擔高額的債務(wù)風險。

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[責任編輯：王鳳娟]endprint