陳曦

摘要：近年來，接連出現(xiàn)了稅務(wù)人員因為瀆職、玩忽職守而被公訴判刑的案件。如何積極應(yīng)對、有效防范、及時化解稅收執(zhí)法風(fēng)險，構(gòu)建與全面依法治國、“放管服”相適應(yīng)的稅收執(zhí)法環(huán)境，為基層稅務(wù)干部特別是一線執(zhí)法人員平安執(zhí)法創(chuàng)造條件，成為一個重要課題。

關(guān)鍵詞：稅收執(zhí)法；稅務(wù)人員；風(fēng)險

一、稅收執(zhí)法風(fēng)險的困境

（一）案件起因多為“責(zé)任倒查”

目前的瀆職案件，主要源于納稅人發(fā)生稅收違法行為，造成國家稅款重大損失后，由檢察機關(guān)倒查稅務(wù)人員的責(zé)任引發(fā)的。查處納稅人、連帶稅務(wù)人、成為瀆職案件誘發(fā)的一種常態(tài)。檢察機關(guān)認(rèn)定稅務(wù)人員未認(rèn)真履行職責(zé)的根據(jù)，多數(shù)并非法律法規(guī)的規(guī)定而是法律層級較低的稅收規(guī)范性文件。這些規(guī)定最終成為判罰干部的法定條款。稅務(wù)機關(guān)對所轄企業(yè)產(chǎn)生的欠稅負(fù)有不作為的責(zé)任，企業(yè)拖欠稅款的行為損害了國家利益。稅務(wù)機關(guān)“依法及時有效履行稅收征管的責(zé)任，將稅款及加收的滯納金征收入庫。

（二）涉案人員多為“基層一線”

被追究責(zé)任的執(zhí)法人員主要集中在基層一線。大多從事稅收管理的具體工作，其執(zhí)法行為直接涉及納稅人的經(jīng)濟(jì)利益或?qū){稅人是否能享受相關(guān)優(yōu)惠政策具有審核確定權(quán)。因此，具有稅收執(zhí)法權(quán)的一線稅務(wù)干部風(fēng)險隱患較高。隨著依法治國全面推進(jìn)、“放管服”落地生根、納稅人法律意識進(jìn)一步覺醒，稅務(wù)干部的稅收執(zhí)法風(fēng)險越來越大，原來不是問題的問題成為新的問題，潛在的失職瀆職案件可能加劇爆發(fā)，與稅務(wù)干部執(zhí)法風(fēng)險相伴的案件成易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢。

（三）后續(xù)監(jiān)管顯得“被動乏力”

伴隨著寬進(jìn)、簡化的工商登記制度改革和多類稅務(wù)行政審批事項取消、下放，稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險特別是發(fā)票風(fēng)險明顯增加。一是違法成本低廉。一些不法分子利用寬松的工商登記政策，甚至利用“黑中介”在不存在的地址注冊多個公司，對外進(jìn)行“暴力虛開”收取開票費。二是開票金額最大化。不法分子領(lǐng)取增值稅專用發(fā)票后利用跨月領(lǐng)取但不申報的方式集中領(lǐng)取發(fā)票。三是違法主體隱蔽化。不法分子盜用他人身份信息注冊公司、聘用兼職會計人員并利用其從業(yè)資格進(jìn)行金稅盤領(lǐng)取和發(fā)票開具，犯罪嫌疑人并不出面。

二、稅收執(zhí)法風(fēng)險成因分析

（一）法制意識有待提升

一是對依法治稅認(rèn)識不準(zhǔn)確。多數(shù)稅務(wù)干部對“治稅”的認(rèn)識停留在“治納稅人”層面上。部分基層稅務(wù)機關(guān)為了加強管理，加重了稅務(wù)人員的權(quán)責(zé)、增加了執(zhí)法風(fēng)險。二是對執(zhí)法風(fēng)險防范不重視。稅收工作以組織收入為中心導(dǎo)致部分稅務(wù)干部片面地認(rèn)為只要把稅收上來，執(zhí)法上出現(xiàn)一些小問題無傷大雅，風(fēng)險意識缺乏。三是執(zhí)法風(fēng)險應(yīng)對不力。部分稅務(wù)干部對執(zhí)法風(fēng)險敏感性不強，對執(zhí)法不到位、履職不認(rèn)真等有可能引發(fā)的問題，沒有及時采取措施予以整改，使苗頭性問題“露頭”，從而引發(fā)大問題甚至區(qū)域性案件。

（二）執(zhí)法依據(jù)有待升級

一是有些文件規(guī)定難以理解。一些稅收規(guī)范性文件規(guī)定對稅務(wù)事項應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實，但對是書面還是實地核實、事前審核還是事后審核沒有明確、對稅企業(yè)雙方負(fù)有何種責(zé)任沒有列明等等。這些都造成了執(zhí)法人員執(zhí)行上的偏差。二是法律、制度的更新遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際。由于法律天生滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的屬性，征管法和稅收管理員制度越來越不適應(yīng)現(xiàn)行的征管模式同時也給稅收管理員帶來了執(zhí)法風(fēng)險。管理員集信息采集員、稅收宣傳員、納稅輔導(dǎo)員、納稅評估員、納稅監(jiān)督員于一身，權(quán)力大風(fēng)險高。

（三）素質(zhì)能力有待提高

一是稅務(wù)機關(guān)無奈。稅務(wù)機關(guān)反復(fù)強調(diào)依法辦事的重要性，但一些稅務(wù)人員缺乏運用法治方式開展工作的能力，在司法機關(guān)按稅收執(zhí)法工作時，存在的諸多問題。二是涉案干部無措。部分稅務(wù)人員自我保護(hù)意識和能力不強，本著無所謂的態(tài)度開展工作，造成對政策規(guī)定理解不透、把握不準(zhǔn)，對崗位職責(zé)要求不清，出現(xiàn)問題束手無策。三是法律援助無力。長期以來，稅務(wù)機關(guān)一定程度上存在著“重實體輕程序”、“重權(quán)利輕責(zé)任”的現(xiàn)象，梳理排查稅收執(zhí)法中的風(fēng)險環(huán)節(jié)不夠細(xì)致。

三、稅收執(zhí)法風(fēng)險防范建議

（一）法治理念是先導(dǎo)

各級稅務(wù)機關(guān)要樹立起“依法行政是最有效保護(hù)”的理念，在強調(diào)納稅人依法納稅的同時，突出征稅人依法征稅的思想。通過法治教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以身邊發(fā)生的瀆職案件為警示，深刻領(lǐng)會依法行政的要義與精髓，把依法治稅作為工作的指引、行為準(zhǔn)則、行動指南。要堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，按照法定權(quán)限完善執(zhí)法程序，規(guī)范行政裁量的范圍、種類、幅度，提高執(zhí)法的規(guī)范化水平。稅務(wù)部門要加強與司法部門的溝通，爭取理解、求得支持，減少其對稅收執(zhí)法行為的誤解。及時與人民法院進(jìn)行溝通，力爭取得其理解和支持，從而做出公正的判決。

（二）重點預(yù)防是抓手

虛開增值稅專用發(fā)票在“放管服”和“營改增”后顯得尤其嚴(yán)重。這些都是新的商事制度下帶來的發(fā)票管理風(fēng)險。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)該采取多種措施加以預(yù)防。一是細(xì)化發(fā)票風(fēng)險管理。配合現(xiàn)在的實名辦稅工作，在一般納稅人申請環(huán)節(jié)對企業(yè)法定代表人和財務(wù)人員現(xiàn)場采集影像資料，發(fā)票領(lǐng)取環(huán)節(jié)必須實名辦理。二是注重交叉重復(fù)數(shù)據(jù)加工和上級數(shù)據(jù)篩選。。三是加強日常巡察和后續(xù)應(yīng)對。稅源管理部門在接到風(fēng)險部門提供的風(fēng)險信息后要立即組織實地核查。虛開走逃的，及時認(rèn)定非正常戶，并在系統(tǒng)內(nèi)將其發(fā)票列為失控，提請受票方注意。

（三）稅收法定是方向

應(yīng)盡快出臺稅收基本法、完善《稅收征管法》、修改《稅收管理員制度》，真正建立起一個稅收基本發(fā)為統(tǒng)帥、稅收實體法和程序法并駕齊驅(qū)的稅收法律體系，以明確稅務(wù)機關(guān)的職責(zé)權(quán)限和程序要求。要通過立法調(diào)研、立法聽證等多種形式，增強稅收法律的可操作性，為實現(xiàn)善法良治提供法律支持。應(yīng)加強稅收規(guī)范性文件與相關(guān)法律之間的銜接和配套，條件成熟時可以將規(guī)范性文件上升為法律法規(guī)，盡可能用立法的方式規(guī)范稅收管理活動，提高稅收執(zhí)法依據(jù)的統(tǒng)一性，逐步實現(xiàn)稅收法定。endprint