□ 王奕元

“一帶一路”建設(shè)中中外投資保護(hù)協(xié)定中的能源投資爭(zhēng)端條款研究

□ 王奕元

一、中烏、中印能源投資現(xiàn)狀

在“一帶一路”倡儀影響下，中國(guó)與沿線國(guó)家的能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通合作被視為重點(diǎn)工作，中國(guó)對(duì)外能源投資的中亞區(qū)塊、亞太區(qū)塊將深刻地受其影響。

中亞五國(guó)中，烏茲別克斯坦油氣儲(chǔ)量豐富，鈾礦、太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等清潔能源也很豐饒，能源行業(yè)是其重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。烏茲別克斯坦的出口以天然氣為主，尤其自兩大跨國(guó)天然氣管道開(kāi)通以來(lái)，中國(guó)與中亞各國(guó)的能源貿(mào)易額逐年增長(zhǎng)。烏茲別克斯坦能源比較成本低，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，深處內(nèi)陸的劣勢(shì)與中國(guó)資金充足、臨海的便利交通等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，兩國(guó)之間以至于整個(gè)中亞地區(qū)的能源合作具有強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。因此中國(guó)與中亞、南亞的能源投資合作必然增多。

在這種時(shí)代背景下，我國(guó)投資者與東道國(guó)的能源投資爭(zhēng)端問(wèn)題得到重視。目前能源投資領(lǐng)域缺乏國(guó)際性的多邊機(jī)制或條約來(lái)規(guī)制，故而區(qū)域性、雙邊性的保護(hù)機(jī)制才是目前最為可行的方案。中國(guó)擁有世界上第二大的BIT網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)行有效的有100多項(xiàng)，“一帶一路”建設(shè)沿線64個(gè)國(guó)家中51個(gè)國(guó)家都與我國(guó)簽訂了BIT，可見(jiàn)BIT是我國(guó)能源投資的重要保護(hù)途徑。中印、中烏簽訂的BIT分別于2007年、2011年生效，基于中印、中烏較大的能源投資潛力以及BIT的典型性，故特作為研究范本，探討能源投資爭(zhēng)端內(nèi)容及解決方法。

二、能源投資爭(zhēng)端主要實(shí)體條款

能源投資最大的特殊性在于政治風(fēng)險(xiǎn)巨大，其爭(zhēng)端所涉及的實(shí)體問(wèn)題也多具有高度的政治敏感和復(fù)雜性。總體來(lái)說(shuō)分為以下幾類：

第一類為東道國(guó)對(duì)一般待遇義務(wù)的違反。一般待遇，包括國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇和公平公正待遇。中烏BIT中規(guī)定了三種，中印BIT規(guī)定了國(guó)民和最惠國(guó)待遇，目前大多數(shù)BIT都會(huì)規(guī)定公平公正待遇，將其作為最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，這是投資爭(zhēng)議最多的實(shí)體條款。主要爭(zhēng)議點(diǎn)在于公平公正待遇的界定。傳統(tǒng)的國(guó)際法認(rèn)為，公平和公正待遇包括無(wú)差別待遇、國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)和東道國(guó)保護(hù)外國(guó)財(cái)產(chǎn)的義務(wù)三個(gè)部分，但經(jīng)過(guò)海外投資的發(fā)展和投資爭(zhēng)端解決的經(jīng)驗(yàn)，公平公正待遇的界定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了由最初的實(shí)體法條界定，過(guò)渡到以“穩(wěn)定的法律商業(yè)環(huán)境”，及后來(lái)的“投資者的合理期待”為單一要素標(biāo)準(zhǔn)，最后發(fā)展到現(xiàn)今多重要素的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)包括但不限于透明度、穩(wěn)定性、正當(dāng)程序、合法期待的保護(hù)等等。一般待遇義務(wù)的違反是投資爭(zhēng)端中最為常見(jiàn)的爭(zhēng)議內(nèi)容，在能源投資領(lǐng)域也不例外。

第二類為東道國(guó)對(duì)國(guó)有化措施或政治動(dòng)亂受損及補(bǔ)償條款的違反。征收條款是每一個(gè)BIT的重要內(nèi)容，包括各國(guó)允許征收的范圍、征收條件、補(bǔ)償原則等等。作為海外能源投資法律環(huán)境并不理想的中亞地區(qū)，中國(guó)投資遭遇國(guó)有化措施的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東南亞、大洋洲、拉丁美洲等,而且補(bǔ)償也很難到位。此外，在政治動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突等眾多不為東道國(guó)政府控制的政治事件下，東道國(guó)政府也應(yīng)給予補(bǔ)償。目前國(guó)際上奉行“及時(shí)、充分、有效”的補(bǔ)償原則。通常在兩國(guó)簽訂的投資保護(hù)協(xié)定或者當(dāng)事人簽訂的合同中，會(huì)明確規(guī)定有損害與損失補(bǔ)償條款。但在實(shí)際操作中，仍有相當(dāng)一部分中國(guó)投資的損失從未或很少得到此種標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。

最后一類為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題。財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題主要受兩方面影響：資金轉(zhuǎn)移的自由度和貨幣匯率的穩(wěn)定度。在能源投資中，投資周期長(zhǎng)，資金流通量大而且頻繁，東道國(guó)對(duì)于轉(zhuǎn)移自由度和貨幣匯率的穩(wěn)定度也是投資者需要重點(diǎn)考量的因素。目前來(lái)看，我國(guó)在海外的投資大多能夠自由的轉(zhuǎn)移，但在匯率問(wèn)題上，絕大多數(shù)投資者都遭受過(guò)匯率波動(dòng)帶來(lái)的損失?？梢?jiàn)，成本及利潤(rùn)的轉(zhuǎn)移問(wèn)題本身就是中國(guó)海外投資的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

三、能源投資爭(zhēng)端解決方式及存在的不足

（一）能源投資爭(zhēng)端解決方式

中外BIT中大多會(huì)規(guī)定爭(zhēng)端解決程序。在2011年中烏BIT和2007年中印BIT中延續(xù)這一特點(diǎn)，其爭(zhēng)端解決規(guī)定限于基于協(xié)定實(shí)體條款下的義務(wù)違反。包括政治方式和法律方式兩大類，法律方式又可分為國(guó)內(nèi)救濟(jì)和國(guó)際救濟(jì)兩種途徑。

1.協(xié)商談判

政治方式主要指協(xié)商談判。一般而言，在爭(zhēng)端發(fā)生后，投資者或其母國(guó)與東道國(guó)在友好的環(huán)境和自愿平等的前提下相互諒解、讓步，進(jìn)行協(xié)商談判。這種方法比較靈活且態(tài)度友好，但容易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端久拖不決。時(shí)間成本的弊端對(duì)于投資尤其是能源投資這種高投入、周期長(zhǎng)、資金要求嚴(yán)苛的投資行為無(wú)疑是致命的。而且當(dāng)雙方實(shí)力過(guò)于懸殊之時(shí)，協(xié)商談判往往收益甚微。因此，在許多中外BIT中，一般都會(huì)規(guī)定協(xié)商的期限，雙方在規(guī)定的期限內(nèi)協(xié)商不成，隨時(shí)可以在國(guó)內(nèi)法院提起訴訟或提交國(guó)際仲裁。同時(shí)，雖然協(xié)商談判可能具有瑕疵，但作為解決國(guó)際爭(zhēng)端的基本方法，在BIT實(shí)踐中，都會(huì)規(guī)定協(xié)商解決的優(yōu)先性。中烏、中印BIT都有類似內(nèi)容，同時(shí)中烏BIT更是將協(xié)商作為爭(zhēng)端階段的必經(jīng)程序，只有在條約規(guī)定的期限內(nèi)不能解決爭(zhēng)議的才能進(jìn)入規(guī)定的其他程序。

2.國(guó)內(nèi)救濟(jì)

多數(shù)BIT中會(huì)明確規(guī)定允許適用國(guó)內(nèi)救濟(jì)方式解決爭(zhēng)端。中烏BIT第12條在協(xié)商談判之后提供了四種選擇：締約另一方國(guó)家有管轄權(quán)的法院、解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心仲裁、專設(shè)仲裁庭或經(jīng)雙方同意的任何其他仲裁機(jī)構(gòu)或?qū)ＴO(shè)仲裁庭。中印BIT也給出了包括國(guó)內(nèi)救濟(jì)的兩種選擇?？梢?jiàn)國(guó)內(nèi)救濟(jì)目前是解決國(guó)際爭(zhēng)端的基本方法之一，但同時(shí)，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則卻出現(xiàn)限縮適用趨勢(shì)。用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)作為重要的國(guó)際習(xí)慣法原則，長(zhǎng)期以來(lái)雖得到了眾多作為資本輸入國(guó)的發(fā)展中國(guó)家的普遍贊同和適用，但發(fā)達(dá)國(guó)家作為資本輸出國(guó)更傾向于國(guó)際規(guī)則解決。目前，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化越來(lái)越多的國(guó)際條約明確放棄當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求。中國(guó)對(duì)于此項(xiàng)原則的態(tài)度有三種，第一種表示采用，要求必須適用我國(guó)司法或行政程序，這種態(tài)度主要針對(duì)征收等國(guó)有化措施的合法性問(wèn)題上。第二種僅規(guī)定可以國(guó)內(nèi)救濟(jì)也可以國(guó)際仲裁。第三種不再適用，如中德、中英BIT。近期BIT的簽訂工作可看出中國(guó)目前傾向于第二種態(tài)度。

3.國(guó)際仲裁

國(guó)際仲裁中立性高且具有仲裁的一般優(yōu)勢(shì)，成為爭(zhēng)端解決的大勢(shì)所趨。在國(guó)內(nèi)救濟(jì)與國(guó)際仲裁的關(guān)系上，各國(guó)的設(shè)計(jì)不同。我國(guó)主要有三種做法：第一，規(guī)定選擇國(guó)際仲裁必須以先用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為條件。第二，可以在兩者中選擇，同時(shí)投資者如果在提交國(guó)內(nèi)法院后法院未就爭(zhēng)端作出判決前撤回案件，則可訴諸國(guó)際仲裁。第三，適用岔路口條款。中烏BIT采取“岔路口條款”規(guī)定，對(duì)包括國(guó)內(nèi)、國(guó)際救濟(jì)在內(nèi)的四種爭(zhēng)端解決方式實(shí)行任擇，一旦選定，即為終局。基于不論是國(guó)內(nèi)法院還是國(guó)際爭(zhēng)端解決中心，絕大多數(shù)情況下都希望對(duì)提交的案件享有管轄權(quán)，而岔路口條款一旦適用，證明了當(dāng)事人尋求的前后兩種救濟(jì)方式是針對(duì)同一問(wèn)題，則后法院或爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)會(huì)喪失管轄權(quán)，故而，至今為止ICSID的案件中只有一案承認(rèn)使用了岔路口條款。可見(jiàn)其實(shí)際效用不大。

（二）存在的不足

中外BIT構(gòu)建的投資爭(zhēng)端解決框架應(yīng)用于能源投資上主要存在以下不足：

一是BIT數(shù)量、質(zhì)量存在缺陷?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)64個(gè)沿線國(guó)家中與中國(guó)簽訂BIT的國(guó)家有51個(gè)，雖然在數(shù)量上顯出優(yōu)勢(shì)，但51個(gè)BIT中大多是于上個(gè)世紀(jì)簽訂的，只有15個(gè)國(guó)家BIT于2000年后生效，其中只有中烏BIT是于2010年之后簽訂生效的。僅依靠這些BIT對(duì)投資的保護(hù)力度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法適應(yīng)于中國(guó)對(duì)外投資的現(xiàn)狀，存在改進(jìn)的必要。

二是目前的爭(zhēng)端解決手段以單一、傳統(tǒng)的外交手段為主，局限性明顯。在爭(zhēng)端雙方相互諒解的基礎(chǔ)上，協(xié)商談判解決，有助于維護(hù)雙方的合作關(guān)系，也符合我國(guó)和平發(fā)展、睦鄰友好的大國(guó)形象，故而通過(guò)外交手段來(lái)解決國(guó)際糾紛是中國(guó)經(jīng)常選擇的做法。但目前中國(guó)能源投資日益增多，投資爭(zhēng)端層出不窮，以政治手段為主的爭(zhēng)端解決理念已經(jīng)不適合實(shí)際情況。一方面，協(xié)商談判曠日持久，雖一般有時(shí)間限制期限，但時(shí)間成本不好控制，而且如果雙方分歧巨大或者涉及根本國(guó)家利益考量，協(xié)商很難達(dá)成一致意見(jiàn)，投入與收益完全無(wú)法達(dá)成正比。另一方面，國(guó)際交往本質(zhì)上以利益為紐帶，通過(guò)政治手段解決糾紛與當(dāng)事國(guó)的政治、軍事力量以及國(guó)際地位密切相關(guān)，如果兩者差距過(guò)大，弱勢(shì)方根本沒(méi)有談判籌碼，與另一方的協(xié)商也很難推進(jìn)下去。由此，過(guò)于依賴政治手段解決投資爭(zhēng)端是能源投資爭(zhēng)端解決體系中的一大弊病。

三是無(wú)法準(zhǔn)確定位國(guó)內(nèi)救濟(jì)與國(guó)際仲裁的關(guān)系，現(xiàn)有爭(zhēng)端解決路徑無(wú)法體現(xiàn)能源投資爭(zhēng)端的特殊性。實(shí)際而言，東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)方式對(duì)東道國(guó)的法治狀況及司法機(jī)構(gòu)能力等方面要求較高，實(shí)踐中比較容易出現(xiàn)司法不獨(dú)立、不中立的情形，從而使投資者處于劣勢(shì)地位，理論上應(yīng)不予投資者所青睞。但在中國(guó)海外能源投資的實(shí)踐中，大多數(shù)投資者卻傾向于當(dāng)?shù)胤ㄔ夯蛘弋?dāng)?shù)刂俨玫臇|道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)方式。甚至，影響中國(guó)海外投資的迅速發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)今是資本輸入國(guó)與資本輸出國(guó)的雙重身份，此時(shí)繼續(xù)過(guò)度強(qiáng)調(diào)東道國(guó)主權(quán)和國(guó)內(nèi)管轄將不利于我國(guó)海外資本的保護(hù)。此外，能源投資爭(zhēng)端的最大特殊性在于大多是由非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)引起，會(huì)涉及一國(guó)非經(jīng)濟(jì)利益，而且“一帶一路”建設(shè)沿線的能源投資區(qū)中有民族問(wèn)題、安全問(wèn)題等一系列的傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化水平也不高，故而政治手段、法律手段都有一定的適用空間，兩者必須要協(xié)調(diào)存在。

四、從BIT角度解決能源爭(zhēng)端的建議

“一帶一路”建設(shè)使得中國(guó)對(duì)中亞、南亞地區(qū)的能源投資日益增多，而我國(guó)通過(guò)BIT來(lái)保護(hù)能源投資仍存在一些不足，提出以下幾點(diǎn)建議：

其一，要加快BIT的簽訂和修改步伐，完善BIT保護(hù)網(wǎng)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)沿線64個(gè)國(guó)家雖然大部分都與我國(guó)簽訂了BIT，但多數(shù)簽訂年代久遠(yuǎn)，保護(hù)力度可能已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)于中國(guó)對(duì)外投資的現(xiàn)狀。故而，我國(guó)應(yīng)一方面加大開(kāi)展有導(dǎo)向性的簽訂工作，優(yōu)先與能源投資主要流向國(guó)、區(qū)域內(nèi)影響力大國(guó)簽訂；另一方面更要抓住契機(jī)，對(duì)于已臨近重新簽署的窗口期的BIT進(jìn)行改進(jìn)。在此之前，對(duì)我國(guó)能源投資的保護(hù)也可以通過(guò)具體合作合同和開(kāi)發(fā)協(xié)議予以補(bǔ)充。

其二，協(xié)調(diào)BIT與其他協(xié)定的關(guān)系。除卻通過(guò)BIT保護(hù)能源投資外，還有很多區(qū)域性協(xié)定、專項(xiàng)協(xié)議等來(lái)保護(hù)我國(guó)的海外能源投資。在BIT與區(qū)域性、多邊性協(xié)定的關(guān)系上，爭(zhēng)端解決的程序設(shè)計(jì)必須保持一致，協(xié)調(diào)好各爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)間的管轄范圍，以避免條約適用和效力的爭(zhēng)端。在BIT與其他專項(xiàng)協(xié)議的關(guān)系上，要以BIT為指導(dǎo)方向和原則，在該爭(zhēng)端解決程序框架下進(jìn)一步細(xì)化規(guī)制，制定專項(xiàng)的能源投資保護(hù)協(xié)定、能源貿(mào)易和投資便利化協(xié)定等等。

其三，進(jìn)一步豐富爭(zhēng)端解決方式，促進(jìn)政治手段、法律手段以及替代性糾紛解決方法有機(jī)結(jié)合，建構(gòu)系統(tǒng)均衡的爭(zhēng)端選擇路徑。雖然誠(chéng)如上文分析，政治手段解決爭(zhēng)端的劣勢(shì)日益明顯，但能源投資政治特征明顯，法律手段過(guò)于強(qiáng)硬，以此解決能源投資爭(zhēng)端有時(shí)可能會(huì)起到反作用，故而談判磋商仍應(yīng)當(dāng)是爭(zhēng)端解決的選擇路徑之一，以政治手段作為法律手段的補(bǔ)充。尤其是我國(guó)的海外投資者在東道國(guó)受到不法侵害或不公正待遇，而又得不到合理的司法或行政救濟(jì)時(shí)，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)?shù)耐饨煌緩剑瑢?duì)該國(guó)提出求償要求。其次，法律手段要盡可能多樣化，包括東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院訴訟、常設(shè)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或者臨時(shí)仲裁庭仲裁。以此賦予投資者更多的選擇空間，而且基于中國(guó)在不同的BIT中的身份不同，國(guó)內(nèi)救濟(jì)和國(guó)際仲裁可能采取不同的重視程度，針對(duì)主要接受我國(guó)投資的國(guó)家，BIT中應(yīng)傾向于國(guó)際仲裁解決；對(duì)向我國(guó)投資較多的國(guó)家，我國(guó)在BIT談判中應(yīng)堅(jiān)持國(guó)內(nèi)法院的管轄權(quán)。最后，替代性糾紛解決方法作為介于政治手段和法律手段之間的新興產(chǎn)物，也應(yīng)該引起重視。比起政治手段來(lái)說(shuō)更容易推進(jìn)，而比起法律裁決來(lái)說(shuō)雙方接受度又比較高的替代性糾紛解決方法應(yīng)該與訴訟、仲裁等手段有機(jī)結(jié)合?？傮w而言，整個(gè)爭(zhēng)端解決設(shè)計(jì)應(yīng)以法律手段為主，政治手段作為主要補(bǔ)充，同時(shí)鼓勵(lì)替代性糾紛解決方法的使用。從非傳統(tǒng)爭(zhēng)端解決方式到各仲裁機(jī)構(gòu)裁決，構(gòu)建一套統(tǒng)一完整的爭(zhēng)端解決路徑。

“一帶一路”建設(shè)為中國(guó)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，中亞和南亞將成為中國(guó)能源投資的主要輸入?yún)^(qū)域。以BIT為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)其他協(xié)定對(duì)能源投資予以保護(hù)也將成為中國(guó)海外投資保護(hù)的主要方式。我們應(yīng)加快BIT的修改、簽訂步伐，協(xié)調(diào)好BIT與其它協(xié)議、條約的關(guān)系，進(jìn)一步豐富爭(zhēng)端解決方式，使政治手段、法律手段以及替代性糾紛解決方法有機(jī)結(jié)合，共同建構(gòu)系統(tǒng)均衡的爭(zhēng)端選擇路徑。

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西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院

責(zé)任編輯：胡 越

2016年司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“中國(guó)推進(jìn) ‘一帶一路’能源合作法律機(jī)制構(gòu)建研究”（16SFB2047）；2015年西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目 “‘一帶一路’下中國(guó)能源對(duì)外投資的法律制度研究”（XZYJ2015109）。