賈幫飛+張洋洋

摘 要：公共政策的執(zhí)行涉及范圍廣，主體數(shù)量龐大，競(jìng)爭(zhēng)激烈，并且十分強(qiáng)調(diào)地方政府集體行動(dòng)的合作。屬于典型的“集體行動(dòng)”。在集體行動(dòng)過(guò)程中，存在“搭便車”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。涉及集體行動(dòng)的困境的典型理論有：奧爾森集體行動(dòng)困境的邏輯，作為博弈分析的囚徒困境，新制度主義理論。運(yùn)用社會(huì)資本理論，嘗試運(yùn)用信任，規(guī)范，公民參與網(wǎng)絡(luò)，化解橫向地方政府的消極非合作博弈，使其走向積極的合作，實(shí)現(xiàn)地方政府集體利益的最大化。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行；橫向政府博弈；集體行動(dòng)；社會(huì)資本

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.34.067

1 橫向地方政府間公共政策執(zhí)行博弈的內(nèi)涵及主體分析

1.1 橫向地方政府間公共政策執(zhí)行博弈的內(nèi)涵

關(guān)于橫向的地方政府間的博弈。田千山認(rèn)為：公共政策執(zhí)行中，橫向政府間的博弈是指 “為了實(shí)現(xiàn)所管轄的地區(qū)利益最大化，就各種有形或者無(wú)形的資源，各同級(jí)地方政府間展開的激烈的競(jìng)爭(zhēng)，”。宋林霖，彭豐民認(rèn)為：“橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共政策執(zhí)行過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)所管轄地區(qū)集體利益最大化，依靠各種有形或者無(wú)形的資源，沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系的橫向政府之間所形成一種非合作行為?！蓖跤嗌J(rèn)為：“橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，沒(méi)有層次關(guān)系的地方政府間，圍繞資源的使用以及政策執(zhí)行，而采取激烈競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的行為?！?謝煒，蔣云根認(rèn)為：“橫向地方政府間博弈是指：為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，沒(méi)有隸屬關(guān)系的同級(jí)地方政府之間，依靠各種有形或無(wú)形資源而展開競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>

筆者認(rèn)為：橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈大致包括：第一參與的主體：地方政府、其它地方政府、非政府組織、收益群體、目標(biāo)群體。第二博弈的目的：追求地方政府自身利益。第三博弈的對(duì)象：圍繞有形的、無(wú)形的，實(shí)在的、潛在的資源展開的競(jìng)爭(zhēng)。第四：博弈的手段是非合作競(jìng)爭(zhēng)手段。筆者認(rèn)為：橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈是指：地方政府為實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)即利益最大化，圍繞各種有形的、無(wú)形的，實(shí)在的，潛在的資源，所采取與其它地方政府，非政府組織，其它受益群體，目標(biāo)群體的競(jìng)爭(zhēng)的非合作行為。

1.2 橫向政府間公共政策執(zhí)行主體的博弈分析

公共政策執(zhí)行過(guò)程中主要有三個(gè)層次：第一層，政策的制定者（上級(jí)政府）；第二層，政策執(zhí)行中受益者（同級(jí)地方政府、非政府組織機(jī)構(gòu)、受益群體）；第三層，政策的對(duì)象（目標(biāo)群體）。地方政府是政策的執(zhí)行者，處于利益的中心位置，故來(lái)自多方的博弈。筆者認(rèn)為橫向政府間的博弈可以理解為“兩個(gè)方向，四位一體”的博弈。兩個(gè)方向指的是：主要是縱向的與上級(jí)政府的博弈，橫向的與其它政府，非政府組織，受益群體，目標(biāo)群體之間的矛盾。本文主要探討橫向政府間的的博弈。四位一體：地方政府處于利益的中心位置。來(lái)自其他四方的競(jìng)爭(zhēng)，故四方博弈最終統(tǒng)一于一體。公共政策執(zhí)行過(guò)程中，博弈主體數(shù)量眾多，追求的利益有所差異，他們之間的非合作行為，必然帶來(lái)公共政策執(zhí)行的困境。

2 橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的困境

2.1 地方政府博弈的“公用地悲劇”

“公用地悲?。═ragedy of the Commons）”是加勒特.哈丁在1968年，《科學(xué)》一文提出的。主要是指“自由的使用公共資源，最終導(dǎo)致所有公共資源的毀壞。”

地方政府的非合作博弈符合“公用地悲劇”。目前學(xué)界通過(guò)建立模型來(lái)說(shuō)明橫向政府公共政策執(zhí)行博弈的“公用地悲劇”，其中，宋林霖和謝偉建立的模型較為清楚。謝煒，蔣云根在《中國(guó)公共政策執(zhí)行中地方政府間的利益博弈》模型中指出，博弈的結(jié)果大致可以劃分為三種博弈類型。第一種：合作共贏型博弈。在此博弈中，X政府和Y政府相互信任，互相合作，使各自都獲得了100萬(wàn)的收益。第二種是非合作博弈。Y政府爭(zhēng)取合作，而X政府采取不合作。Y政府要為了合作進(jìn)行要支付100萬(wàn)的成本，而X政府不支付成本，卻靠搭便車或得了60萬(wàn)成本 。第三種就是消極非合作博弈。X政府和Y政府都采取不合作的方式。雙方為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)各自需要支付100萬(wàn)的成本。造成各自的虧損。

在公共政策的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方政府為了獲得財(cái)政收入的增加，或得更多的項(xiàng)目支持。采取非合作競(jìng)爭(zhēng)的方式。（例如政策傾斜，自我保護(hù)）來(lái)追求自身利益最大化。政府工作人員，為了自身的晉升，追求短期的績(jī)效，結(jié)果都無(wú)異于“公用地悲劇”。

2.2 地方政府博弈的“集體行動(dòng)困境”

有關(guān)集體行動(dòng)的困境，學(xué)界較為著名的是“奧爾森集體行動(dòng)的邏輯”。奧爾森對(duì)集體行動(dòng)的表述“人是理性的，追求自身利益，即使在實(shí)現(xiàn)集體利益的同時(shí)，能夠獲利，他們也不會(huì)為實(shí)現(xiàn)集體利益而采取行動(dòng)。除非集團(tuán)的人數(shù)很少，或者存在某種強(qiáng)制手段，否則他們不會(huì)采取集體行動(dòng)”。

此處，可以理解為兩種路徑：第一條路徑。人都是理性的追求自我利益，在大集團(tuán)利益實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，他不必為此付出努力，“搭便車”可以使自己不支付成本，而或得利益，在這種情況下人們自然而然的選擇“不采取集體行動(dòng)”。第二種路徑是：存在強(qiáng)制，或者其他特殊手段，迫使個(gè)人為實(shí)現(xiàn)集體利益而采取行動(dòng)，這些強(qiáng)制和特殊手段確實(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)集體利益，具有重要意義，但是靠強(qiáng)制，缺少對(duì)集團(tuán)的信任，最終還是使集體鍵入了非合作博弈的集體困境。

雖然現(xiàn)實(shí)中公共政策執(zhí)行所遇到的困境，并不都能用“奧爾森集體行動(dòng)的困境的邏輯”來(lái)解釋。但是在公共政策的執(zhí)行主體中，每個(gè)主體都是有理性的的，追求自身利益的實(shí)現(xiàn)，一旦發(fā)現(xiàn)自己可以不付出，就能獲得利益，他們自然會(huì)選擇“搭便車”。即使有外在強(qiáng)制性約束，他們也會(huì)消極執(zhí)行。

3 橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的邏輯生成

3.1 內(nèi)在動(dòng)力：利益的追求

橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的內(nèi)在動(dòng)力：是“利益的訴求”。地方政府官員和政府機(jī)構(gòu)具有雙重身份。一方面他們是為實(shí)現(xiàn)公共利益的政治人，另一方面他們是為實(shí)現(xiàn)自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”?！敖?jīng)濟(jì)人”，最早由亞當(dāng)斯密提出來(lái)的，運(yùn)用于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中?！澳吕者M(jìn)一步完善了經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，他認(rèn)為必須將經(jīng)濟(jì)人獨(dú)立出來(lái)，以此界定經(jīng)濟(jì)人的內(nèi)涵。他提出：“經(jīng)濟(jì)人”就是擅長(zhǎng)計(jì)算、具有創(chuàng)造性，能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化的人”。布坎南認(rèn)為：要把政府官員和政府機(jī)構(gòu)看成是運(yùn)用自身權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自身利益的經(jīng)濟(jì)人”。公共政策的執(zhí)行最中，政府機(jī)構(gòu)和政府官員“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”之間存在著張力，如果處理不好，很容易使政府官員和政府機(jī)構(gòu)，走向“經(jīng)濟(jì)人”的異端。endprint

3.2 社會(huì)環(huán)境：資源稀缺性

“資源稀缺性”，不僅用在西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)中，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，也十分典型。因?yàn)橘Y源稀缺性，所以才需要公共政策對(duì)各類資源進(jìn)行調(diào)節(jié)和分配，決定政府“所為和所不為的所有內(nèi)容”每個(gè)地方政府部門擁有的資源有限，無(wú)論地方政府追求的是有形的資源，還是無(wú)形的資源。每個(gè)地方資源有限，往往阻礙了地方政府的發(fā)展。為了謀求自身的發(fā)展，他們或者實(shí)行“地方保護(hù)住主義”或者與其它參與主體展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。也會(huì)尋求短期的合作，但是最終對(duì)資源的角逐，也會(huì)導(dǎo)致合作的破裂。

3.3 直接原因：信任流失

美國(guó)學(xué)者林南曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“名聲是得到認(rèn)可的總和。即一個(gè)人在社會(huì)群體當(dāng)中所獲得的承認(rèn)水平的高低。就團(tuán)體而言，一個(gè)團(tuán)體的集體名聲可以界定為，團(tuán)體中有聲望的個(gè)體數(shù)量的多少，以及它被其它團(tuán)體所熟知的水平?！惫舱叩挠行?zhí)行來(lái)源于參與主體之間的彼此信賴。信任是一筆無(wú)形的財(cái)富，也是一種非常重要資源。橫向政府間合作共贏型博弈，依賴政府機(jī)構(gòu)之間的信任，也來(lái)源于政府官員之間的信任?，F(xiàn)實(shí)公共政策執(zhí)行過(guò)程中，由于政府或者政府官員不注意信用資源的積累，或者在政治博弈中采取不正當(dāng)手段，使建立起來(lái)的信用資源流失，最終都導(dǎo)致公共政策執(zhí)行流于形式。

3.4 外在制約：規(guī)范虧空

橫向政府間公共政策的執(zhí)行依賴于“正式制度”（包括現(xiàn)存的法律、法規(guī)。）非正式制度（包含道德與文化因素的）。公共政策的執(zhí)行主體，處于對(duì)自身利益的保護(hù)，往往懼怕懲罰，因此，不敢侵犯正式的制度。但是非正式制度，由于具有量化的空間，同時(shí)也帶有很強(qiáng)的張力。為各個(gè)參與主體留下了空子。在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行者一方面違背道德，減少交易成本。以此追求自身利益的最大化。另一方面由于“良善的執(zhí)行文化”在政府官員那里還缺乏賴以成長(zhǎng)的土壤。橫向政府間“道德的缺失”，政府官員沒(méi)有“良善的執(zhí)行文化”的熏陶，使橫向政府間公共政策執(zhí)行走向非合作。

3.5 公民參與網(wǎng)絡(luò)不足

雖然目前國(guó)家大力倡導(dǎo)政府簡(jiǎn)政放權(quán)。政府在公共政策執(zhí)行過(guò)程中越來(lái)越趨向于多元主體的合作。但是實(shí)際效果甚微。一方面政府制定公共政策的狹隘目標(biāo)難以得到修訂，一旦這種狹隘性目標(biāo)被公民發(fā)現(xiàn)，也自然增強(qiáng)了公民對(duì)公共政策的抵觸情緒。另一方面缺乏公民參與網(wǎng)絡(luò)也容易造成公共政策傳輸過(guò)程中，公共信息的封閉，造成地方政府和其它地方政府，以及公民政治信息的不對(duì)稱性。為平等的或得對(duì)稱的信息，勢(shì)必會(huì)在不同參與主體之間形成非合作的對(duì)峙局面。

4 社會(huì)資本理論：橫向政府間合作博弈的解釋框架

社會(huì)資本概念最早是被的法國(guó)社會(huì)學(xué)家“皮埃爾·布迪厄提出來(lái)的。他把社會(huì)資本界定為：“各種現(xiàn)實(shí)或潛在資源集合體，這些資源是由彼此承認(rèn)或者默認(rèn)的關(guān)系相互交叉而成的網(wǎng)絡(luò)?！绷_伯特普特南認(rèn)為：“在由社會(huì)資本構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)共同體當(dāng)中，公民參與網(wǎng)絡(luò)蘊(yùn)藏著一次性交流的穩(wěn)定準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則促進(jìn)了彼此之間信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡(luò)，有利于參與主體之間彼此信任，相互溝通、相互理解，因而有利于解決集體行動(dòng)的困境”。社會(huì)資本是指：“社會(huì)群體成員在相互交流和溝通過(guò)程所產(chǎn)生的信任和規(guī)范，他們能夠提高社會(huì)效率，增加人力資本和物力資本的效益?！逼仗啬蠈?shí)際上是強(qiáng)調(diào)了信任，規(guī)范，公民參與網(wǎng)絡(luò)等在在內(nèi)的“社會(huì)資本”的軟約束來(lái)提高社會(huì)效率。

4.1 凝聚信任資本，提升政府公信力

政府的公信力是社會(huì)成員對(duì)依賴各種規(guī)則和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，對(duì)政府所產(chǎn)生的信任。公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，自然而然的依賴于政府的公信力。信任資本是普特南提出的三大資本中最為關(guān)鍵的一部分。吳興云認(rèn)為：“有兩種機(jī)制維持者中國(guó)現(xiàn)存的秩序：一是社會(huì)體制代表代表法理社會(huì)，依據(jù)法律調(diào)整現(xiàn)存的秩序。二是家族體制，代表禮俗社會(huì)，依據(jù)傳統(tǒng)禮儀和習(xí)俗來(lái)調(diào)整人與人之間的關(guān)系。”具有公信力的政府，在頻繁的互動(dòng)過(guò)程中，使自身的信任資本得以積累和增加。首先，要培育政府官員的責(zé)任意識(shí)。體現(xiàn)公共政策執(zhí)行的公共性，責(zé)任性，克己修身，做好表率，以發(fā)揮榜樣激勵(lì)的作用。其次增加政府部門間交流溝通。使彼此之間相互理解，相互寬容，增強(qiáng)彼此之間的信任。再次，懲罰在公共政策執(zhí)行過(guò)程中的“搭便車”現(xiàn)象，避免彼此形成的信任體系，遭到破壞。

4.2 增加規(guī)范資本，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)性

在社會(huì)資本理論中的規(guī)范，不同于正式的制度。這種規(guī)范是指人們?cè)谙嗷ソ涣鬟^(guò)程中形成的道德規(guī)范和寬容文化。不同于正式的法律、法規(guī)。這種規(guī)范具有典型的引導(dǎo)激勵(lì)作用，不具有懲罰作用。在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，利益主體為追求自身利益的最大化，往往采取非道德的手段，來(lái)獲取兩個(gè)方面的需求，一方面獲得的利益，另一方面面又免于處罰。作為道德和文化的資本，是一種很好的引導(dǎo)激勵(lì)資本。首先，對(duì)政府官員進(jìn)行德育教育，使政府官員“養(yǎng)正氣”，樹正風(fēng)。其次，培育互助型執(zhí)行文化，優(yōu)化執(zhí)行文化的合作氛圍。用文化的元素來(lái)打破合作的壁壘，暢通合作的信息與合作的渠道。

4.3 建構(gòu)公民參與的橫向網(wǎng)絡(luò)資本

公民參與網(wǎng)絡(luò)包括橫向（相同地位和權(quán)力的人）的公民參與網(wǎng)絡(luò)。也包括縱向（隸屬關(guān)系）的公民參與網(wǎng)絡(luò)。在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，也需要建構(gòu)公民參與的橫向網(wǎng)絡(luò)。首先：政府要簡(jiǎn)政放權(quán)。雖然國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)政府要把不該管的要交與市場(chǎng)，但是，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，作為經(jīng)濟(jì)人的政府官員，不愿意“大權(quán)旁落。首先，要引導(dǎo)政府官員“敢于放權(quán)”，“主動(dòng)放權(quán)”。把自己該管的管好。不該管的不管，才能降低費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化。其次允許更多的非政府組織的成立。這些非正規(guī)性利益集團(tuán)，勢(shì)必與“壟斷型政府”形成倒壓態(tài)勢(shì)。使博弈的各方不敢輕舉妄動(dòng)，形成博弈的均衡態(tài)勢(shì)。構(gòu)成多元參與主體的協(xié)同合作的局面。

在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，由于地方政府理性“經(jīng)濟(jì)人”的趨使，各參與主體追求自身利益的最大化，勢(shì)必造成橫向政府間執(zhí)行博弈的困境。解決集體行動(dòng)困境，有“理性選擇制度主義，新制度主義，等諸多解釋。本文從社會(huì)資本理論角度，雖然不能全面、完整的解釋橫向政府間公共政策執(zhí)行博弈的困境，但是它確實(shí)是當(dāng)前的一種行之有效的方法。

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