地方財政專戶管理與現(xiàn)狀

文晶

財政專戶產(chǎn)生是伴隨著預(yù)算外資金的產(chǎn)生而存在的，其設(shè)立最早可追溯至建國之初，歷經(jīng)多次演變后，其功能也由是在特定的年代為了規(guī)范政府財政資金的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壵糜诤怂愀骷壺斦块T具有專門用途的資金。為了使得這部分游離在預(yù)算以外的各種財政性資金所形成的各項收支，并作為預(yù)算資金的有效補充，財政部門在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行及其他金融機構(gòu)開設(shè)了專門的資金賬戶。隨著財政部門對這種專用的財政資金?？顚Ｓ玫恼J(rèn)真執(zhí)行，較好地促進(jìn)了金融機構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟建設(shè)。但伴隨著國庫集中支付制度改革的深化發(fā)展，眼下財政專戶管理所存在的問題卻逐漸暴露出來，其專戶數(shù)量龐大，多而雜且監(jiān)管難以到位，特別是涉及案件給政府公信力造成巨大的社會負(fù)面影響。2014年-2015年，總行在全國范圍內(nèi)組織開展財政專戶摸底調(diào)研工作，使得地方央行加強對財政專戶的監(jiān)管力度，監(jiān)管效果有所改善。本文以基層央行國庫的視角來探討財政專戶的規(guī)范對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的影響，提出發(fā)展建議。

一、地方財政專戶現(xiàn)狀

(一)地方財政專戶的規(guī)模與資金來源

目前，某市各級財政機關(guān)均在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行開立了財政專戶，從賬戶規(guī)模上看市、區(qū)、縣級財政部門開立在國有商業(yè)銀行占半數(shù)之多，余下賬戶均設(shè)立在股份制商業(yè)銀行與地方性法人商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、政策性銀行等；從賬戶資金余額上看，地方性法人商業(yè)銀行在最近幾年的摸底調(diào)研中存在逐年增加的現(xiàn)象，各家商業(yè)銀行機構(gòu)的專戶其年終余額較大；從賬戶的分類上看，地方財政專戶由基建類專戶、社保類專戶、涉農(nóng)補助類專戶、糧食直補專戶、非稅收入?yún)R繳結(jié)算專戶、教育類專戶、支付改革類專戶及其他類專戶構(gòu)成。

財政專戶的資金主要來源于各級基層國庫所撥付的專項資金。包括中央特設(shè)的對貧困地區(qū)農(nóng)村九年義務(wù)教育支出專項返還，地方與中央承擔(dān)的部分專項資金，地市級配套專項資金，如：城鄉(xiāng)低保、住房保障、醫(yī)療救助、社保資金等?？钆涮踪Y金。其次，中央和省級政府對地方的財政轉(zhuǎn)移支付資金，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修、為特定政策的專項轉(zhuǎn)移支付、體制補助、稅收返還等?？钆涮踪Y金。第三，地方政府各職能部門對口的由上級主管部門直接下?lián)艿膶ｍ椯Y金，如糧食、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水專項補貼資金，企業(yè)改制配套資金、扶貧資金、民政部門救助等一些專款等配套資金。

(二)地方財政專戶存在的利弊

財政專戶的首要功能便是用于將特定的專項資金納入到專戶的管理中來用于保障專款專用，防止個人或部門擠占挪用。由于政府的財政性資金與生俱來的特殊性，如在地方并未設(shè)立國庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要通過財政專戶對財政資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，在當(dāng)前基層國庫未設(shè)點的情況下，具有一定得積極效果。其次，在國庫單一賬戶體制下，基層國庫的所提供的金融服務(wù)難以滿足財政部門對資金使用的需要，如部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人民銀行所經(jīng)理的國庫在集中收付的操作和管理上的不足，難以滿足財政資金的使用效率，需借助商業(yè)銀行發(fā)達(dá)的系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)處理大量的收支信息，因而財政專戶的存在有其客觀需求。

另外，財政專戶的產(chǎn)生也帶來一定的弊端。一是財政專戶開立較隨意，監(jiān)管難以到位。以某市為例，各級財政機關(guān)在商業(yè)銀行開立專戶基數(shù)大、金額多，各商業(yè)銀行競相追逐營銷財政部門作為重要優(yōu)質(zhì)客戶。二是大量國庫資金存入商業(yè)銀行，使得商業(yè)銀行變?yōu)橘Y金的蓄水池，演變?yōu)椤暗诙鴰臁?，對國家宏觀調(diào)控和貨幣政策運行存在干擾。三是當(dāng)前對財政專戶監(jiān)管制度存在真空，使得國庫難以有效集中管理預(yù)算資金，地方政府與財政部門在商業(yè)銀行存取財政資金的同時也透過市場公開發(fā)行大規(guī)模的債券，這種做法既損害政府的公眾形象，又增加宏觀經(jīng)濟運行的成本。

(三)地方財政專戶的監(jiān)管的必然性

隨著《新預(yù)算法》的實行，財稅體制的深化改革與發(fā)展，國庫單一賬戶的建立，各級地方政府財政部門的財政專戶裁撤與合并，財政專戶必然會納入到國庫單一賬戶中進(jìn)行核算與規(guī)范化管理，這是適應(yīng)國庫集中收付制度改革即實行“收支兩條線”管理的趨勢發(fā)展。

二、 地方財政專戶監(jiān)管存在的問題

(一)制度缺失，職能權(quán)責(zé)不明，基層國庫難以有效監(jiān)督。一是按照目前專戶資金核算類型劃分，目前地方財政專戶的開設(shè)包括專項支出、社?；稹⒎嵌愂杖氲葘Ｓ觅~戶，依照相關(guān)開戶規(guī)定，其專戶的開設(shè)需經(jīng)國務(wù)院及財政部正式文件為依據(jù)。但按照《人民幣結(jié)算賬戶管理辦法》未明確基層國庫在財政專戶開設(shè)的過程中應(yīng)發(fā)揮的審核作用，而《中華人民共和國國家金庫條例》與《中華人民共和國國家金庫條例實施細(xì)則》中雖有提及央行國庫部門對財政存款開戶與使用情況監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容，但表述過于籠統(tǒng)使得實際運用中可操作性較差。由以上種種缺陷造成基層國庫難以對財政專戶進(jìn)行有效的監(jiān)控與管理。二是人民銀行與財政部門在各自的制度規(guī)定與文件依據(jù)對財政專戶的認(rèn)定與管理界限權(quán)責(zé)不明，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且人民銀行與財政部門不存在相互制約機制，導(dǎo)致財政專戶的數(shù)量可控性存在失控的現(xiàn)象。

(二)國庫單一賬戶建設(shè)不完善，專戶資金大量游離于商業(yè)銀行，影響央行貨幣政策效果。以非稅收入財政專戶為例，透過每年一次對商業(yè)銀行開展的轄內(nèi)國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查，目前大量的各級財政非稅收入難以按要求實現(xiàn)直繳入庫，非稅收入?yún)R繳結(jié)算資金沉淀于商業(yè)銀行上，游離于人民銀行國庫監(jiān)管之外。在檢查過程中發(fā)現(xiàn)，僅在2015年年末就有大量的非稅收入資金滯留在商業(yè)銀行財政專戶，商業(yè)銀行作為財政性資金的“蓄水池”使得預(yù)算收入失去應(yīng)有的完整性，降低了財政性資金使用效率，這在一定程度上增加人民銀行基礎(chǔ)貨幣投放的供應(yīng)量，削弱了實體經(jīng)濟下央行執(zhí)行貨幣信貸政策效果。

(三)地方政府的“人文政治”，促使大量財政資金流向地方性商業(yè)銀行。目前，各級地方政府為了響應(yīng)中央提出的“金融扶貧”政策，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)，都在積極地擴大地方性金融機構(gòu)對地方信貸資金投入程度。為此，在國有商業(yè)銀行財政專戶沒有撤銷的情況下，將大部分資金轉(zhuǎn)移到地方性商業(yè)銀行，這在一定程度上增加了財政專戶的數(shù)量。而某些商業(yè)銀行在以營利為目的下進(jìn)行的“存款”營銷，為了財政部門這種優(yōu)質(zhì)客戶不惜違反繳存存款制度，使得財政資金滯留情況較為嚴(yán)重，這種以不正當(dāng)手段參與金融市場競爭，既擾亂了正常的金融市場秩序，又增加了一定的國庫資金風(fēng)險程度。這種造成大量國庫資金在國庫體系外游離，容易不法分子提供可乘之機，滋生貪污腐敗廉政風(fēng)險，妨礙國家財經(jīng)法規(guī)的正常執(zhí)行。

三、加強和規(guī)范地方財政專戶監(jiān)管的措施建議

(一)制度先行，完善基層國庫對財政專戶監(jiān)管的制度需求。依托《新預(yù)算法》的出臺，按照人民銀行依法經(jīng)理國庫的原則，建議財政部應(yīng)出臺覆蓋全國涵蓋對財政專戶的賬戶設(shè)置、資金收付、會計核算、對賬制度、內(nèi)控管理、代理行選擇等一系列統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制度體系，明確繼續(xù)保留財政專戶的范圍，且對財政專項資金來源范圍予以公布，對超范圍資金來源的財政專戶一律禁止開設(shè)。其次，人民銀行內(nèi)部如支付結(jié)算部門應(yīng)出臺規(guī)范財政專戶管理辦法，對其專戶進(jìn)行精準(zhǔn)定義，加強對代理行開設(shè)財政性資金專戶審批力度，提升監(jiān)管執(zhí)行能力。

(二)繼續(xù)完善國庫單一賬戶體系建設(shè)。一是在配合財政部門開展的清理整頓財政專戶工作的基礎(chǔ)上，基層國庫部門應(yīng)加強對財政專戶分賬核算資金的清查工作。對無法有效提供財政部文件依據(jù)證明的一律禁止在財政專戶中分賬核算；對裁撤合并的專戶限期規(guī)定其繳入國庫或支付完畢；對于符合國家相關(guān)規(guī)定的財政專戶，加強對資金核算與月度、年度對賬工作，確保財政資金安全。二是增強部門之間協(xié)作能力，增強對財政專戶資金監(jiān)管。從全局出發(fā)，基層央行與地方財政部門加強溝通，摒棄部門利益共同組織開展財政專戶清理活動，對不合規(guī)的財政專戶應(yīng)予以取締，同時建立其信息共享機制，對財政專戶信息共享，控制其資金撥付核算在應(yīng)有年度預(yù)算內(nèi)，聯(lián)合基層央行內(nèi)會計、支付部門加強對財政專戶的事前監(jiān)督、事中控制、事后核查，透過內(nèi)外結(jié)合以上方式強化對代理行開設(shè)的財政專戶全程監(jiān)管。

(三)提升基層國庫服務(wù)能力，誘使財政專戶資金回流國庫。隨著國庫“3T”系統(tǒng)逐步完善，功能強化，國庫業(yè)務(wù)電子化處理水平日漸提升，使得基層國庫服務(wù)能力有了進(jìn)一步的加強。基層國庫部門應(yīng)結(jié)合地方實際，充分發(fā)揮國庫電子化系統(tǒng)與地方橫聯(lián)系統(tǒng)的優(yōu)勢，改進(jìn)業(yè)務(wù)處理流程，提升業(yè)務(wù)處理效率，引導(dǎo)政府財政資金通過國庫集中收付系統(tǒng)進(jìn)行賬戶處理與會計核算。

(中國人民銀行益陽市中心支行，湖南 益陽 413000)