新形勢(shì)下我國(guó)預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀分析
——以××為例

李玉寶

新預(yù)算法施行以來(lái)，xx市各級(jí)政府按照新預(yù)算法的精神、原則和各項(xiàng)規(guī)定，深化部門預(yù)算改革，加強(qiáng)綜合預(yù)算管理，推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行約束，加快構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算管理制度做了積極努力，并取得一定成效。但在實(shí)際執(zhí)行中，也呈現(xiàn)出了新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，有待進(jìn)一步解決。

一、預(yù)算編制、執(zhí)行、決算情況

(一)預(yù)算編制

xx市各級(jí)政府年度預(yù)算編制一般從上年10月份開(kāi)始。在貫徹上級(jí)有關(guān)要求的同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)下發(fā)編制部門預(yù)算的通知，明確預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)問(wèn)題、口徑方法、時(shí)間安排和編報(bào)要求等。各級(jí)政府將預(yù)算單位自身所有財(cái)政性資金收支全部納入部門預(yù)算管理，明確劃分支出性質(zhì)，分為基本支出和項(xiàng)目支出兩類，制定科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員支出、日常公用經(jīng)費(fèi)支出按照工資實(shí)際發(fā)放數(shù)額和定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算；專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出按照部門單位職能范圍及開(kāi)展專業(yè)活動(dòng)所必須的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)予以核準(zhǔn)，政府采購(gòu)支出按《政府采購(gòu)目錄》測(cè)算。經(jīng)過(guò)“兩上兩下”的編制程序，形成本級(jí)年度預(yù)算草案，經(jīng)人大或工委、管委批準(zhǔn)后，按照統(tǒng)一格式向各預(yù)算單位下達(dá)部門預(yù)算，各預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)后的部門預(yù)算執(zhí)行。

(二)預(yù)算執(zhí)行

1.強(qiáng)化預(yù)算約束。為規(guī)范支出流程，有的區(qū)縣先后制定下發(fā)了《部門預(yù)算管理暫行辦法》和《公共預(yù)算資金撥付管理內(nèi)部操作流程》等規(guī)范性文件，各部門單位嚴(yán)格按規(guī)定的流程和時(shí)限進(jìn)行申請(qǐng)、審核、實(shí)現(xiàn)支出，確保各項(xiàng)支出及時(shí)、準(zhǔn)確、快捷。同時(shí)，堅(jiān)持厲行勤儉節(jié)約，各類支出項(xiàng)目必須嚴(yán)格按預(yù)算安排和進(jìn)度執(zhí)行，未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，不予安排新的支出項(xiàng)目，對(duì)年內(nèi)新增民生等重大支出事項(xiàng)和其他各部門單位追加的一般性支出項(xiàng)目，將在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)。

2.清理結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。進(jìn)一步清理整合各項(xiàng)財(cái)政性資金，落實(shí)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，加大資金統(tǒng)籌使用力度，對(duì)部門單位結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的財(cái)政性資金，以及結(jié)轉(zhuǎn)不到兩年但已不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目資金，按照上級(jí)有關(guān)規(guī)定，予以收回統(tǒng)籌用于安排經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域。

3.實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度。財(cái)政國(guó)庫(kù)重在控制預(yù)算執(zhí)行，保證財(cái)政資金收支嚴(yán)格按照部門預(yù)算執(zhí)行。各預(yù)算單位通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)提報(bào)用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)，財(cái)政部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)用款計(jì)劃和支付申請(qǐng)的審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違反預(yù)算的行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

4啟用動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理系統(tǒng)。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全過(guò)程監(jiān)控，有的區(qū)縣還啟用了預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政資金支付、清算過(guò)程，對(duì)預(yù)算單位現(xiàn)金提取、內(nèi)部轉(zhuǎn)款、公務(wù)卡使用、大額授權(quán)支出等重點(diǎn)問(wèn)題重點(diǎn)關(guān)注，并對(duì)發(fā)生的預(yù)警問(wèn)題進(jìn)行判斷、反饋、調(diào)查、通報(bào)以及處理。

(三)決算

年度終了，按照統(tǒng)一部署，及時(shí)做好財(cái)政決算工作。一是及時(shí)核對(duì)。做好財(cái)政部門、區(qū)直部門單位、市財(cái)政局、人民銀行、稅務(wù)部門等相關(guān)部門的信息數(shù)據(jù)核對(duì)工作，確保賬實(shí)相符，為決算工作奠定基礎(chǔ)。二是迅速布置。全市年度決算會(huì)議召開(kāi)后，及時(shí)召開(kāi)區(qū)縣級(jí)各預(yù)算單位和局內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室參加的決算會(huì)議，部署區(qū)縣級(jí)年度決算工作。三是認(rèn)真填報(bào)。決算編制過(guò)程中，各區(qū)縣認(rèn)真指導(dǎo)部門單位編制部門決算，嚴(yán)格按照填報(bào)口徑編制財(cái)政總決算。四是按時(shí)上報(bào)。在全市統(tǒng)一規(guī)定時(shí)限內(nèi)，各區(qū)縣將審核后的部門決算和財(cái)政總決算及時(shí)上報(bào)。五是及時(shí)批復(fù)。上級(jí)批復(fù)年度部門決算和財(cái)政總決算后，按照統(tǒng)一格式，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)批復(fù)到各預(yù)算單位。

二、存在的問(wèn)題

(一)透明度方面

預(yù)決算公開(kāi)的方式比較單一，基本上都是在政府門戶網(wǎng)站的相關(guān)欄目中公開(kāi)，通過(guò)報(bào)紙、電視臺(tái)等公開(kāi)媒體或其他方式公開(kāi)的沒(méi)有。

(二)全面性、精細(xì)化方面

1.關(guān)于預(yù)備費(fèi)使用問(wèn)題。新預(yù)算法明確規(guī)定，“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支”。對(duì)難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支范圍，沒(méi)有明確的界定，實(shí)際工作中，需要支出但未列入預(yù)算安排的暫時(shí)執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國(guó)庫(kù)資金和財(cái)政專戶資金管理的通知》(財(cái)庫(kù)[2014]175號(hào))相關(guān)規(guī)定。

2.關(guān)于預(yù)算調(diào)整問(wèn)題。新預(yù)算法要求，“經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整，必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，并在人大常委會(huì)舉行會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的三十日前，將初步方案送交人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)”。具體什么情況，什么時(shí)間進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，沒(méi)有明確。例如：年度內(nèi)新增加的民生、工資及其他增支需不需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整？若預(yù)算執(zhí)行中，一般預(yù)算支出總額超出年初預(yù)算總額，是否需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整等問(wèn)題難以把握。

(三)權(quán)威性方面

國(guó)庫(kù)口徑與地方政府口徑不一問(wèn)題比較突出。一方面，國(guó)庫(kù)口徑僅包括預(yù)算內(nèi)資金和納入預(yù)算的部分政府性基金、非稅收入，掌握數(shù)據(jù)不全面，最明顯的如山東省全轄的社會(huì)保險(xiǎn)基金均不經(jīng)國(guó)庫(kù)核算。另一方面，即使經(jīng)過(guò)國(guó)庫(kù)核算的資金，由于年度結(jié)轉(zhuǎn)、暫存款等科目的存在，也導(dǎo)致國(guó)庫(kù)口徑與地方政府口徑不一。

(四)其他方面

1.績(jī)效評(píng)價(jià)管理及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用問(wèn)題。為有效開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，東港區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》等一系列規(guī)定，區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作也取得了一定的成效，但從實(shí)踐情況看，目前仍缺少合理統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效評(píng)價(jià)的可操作性受到限制，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也不理想。

2.預(yù)算約束剛性和靈活性的平衡問(wèn)題。預(yù)算是對(duì)政府財(cái)政收支的事前計(jì)劃，難免會(huì)有一些不可預(yù)見(jiàn)的情況。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，結(jié)構(gòu)調(diào)整、增速換檔，財(cái)政收入預(yù)測(cè)面臨極大困難。若過(guò)于強(qiáng)調(diào)剛性約束，會(huì)使預(yù)算陷入教條主義的泥淖，特別是在中期財(cái)政規(guī)劃提上日程的背景下，不可避免地存在一定誤差；因此在保證預(yù)算剛性約束的前提下需要建立預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制，建議從法律法規(guī)層面對(duì)預(yù)算容錯(cuò)機(jī)制作出規(guī)定，實(shí)現(xiàn)預(yù)算剛性和靈活性的平衡，為開(kāi)展各項(xiàng)具體工作提供強(qiáng)有力的指導(dǎo)。

三、政策建議

(一)盡快出臺(tái)《預(yù)算法實(shí)施條例》

新預(yù)算法雖然在預(yù)算管理的透明度、全面性、精細(xì)化和權(quán)威性等四個(gè)緯度方面都有基本規(guī)定，但總體上還是比較籠統(tǒng)、原則性的，從實(shí)施過(guò)程暴露出的問(wèn)題來(lái)看，亟需進(jìn)一步細(xì)化。這就要求盡快出臺(tái)與之配套的《實(shí)施條例》，并以此促進(jìn)預(yù)算管理透明度、全面性、精細(xì)化和權(quán)威性等四個(gè)緯度的可操作性。

(二)加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶

新預(yù)算法明確規(guī)定政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)，但實(shí)際工作中，大量非稅收入仍僅在商業(yè)銀行開(kāi)立的財(cái)政專戶中核算，游離國(guó)庫(kù)之外?，F(xiàn)行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系設(shè)計(jì)是囿于改革初期的現(xiàn)實(shí)條件采取的過(guò)渡性辦法，要落實(shí)新預(yù)算法的全面性，必須真正實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)一本賬，建立完全的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，取消設(shè)置于商業(yè)銀行的預(yù)算資金資金賬戶、零余額賬戶、匯繳專戶，減少特設(shè)專戶的開(kāi)立并設(shè)計(jì)為開(kāi)立在國(guó)庫(kù)，建立財(cái)政資金收支和余額管理的國(guó)庫(kù)集中機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)收入集中、支出集中、余額集中。

(三)進(jìn)一步提高地方政府自覺(jué)執(zhí)行力度

建議從省級(jí)政府、人大層面出臺(tái)貫徹落實(shí)新預(yù)算法的執(zhí)行細(xì)則，從頂層設(shè)計(jì)的角度，明確地方各級(jí)政府具體操作，彌補(bǔ)目前新《實(shí)施條例》缺失的問(wèn)題。同時(shí)，加大上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查和審計(jì)力度，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)新預(yù)算法的執(zhí)行力度。

(中國(guó)人民銀行日照市中心支行，山東 日照 276800)