摘 要 住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿引發(fā)問題的處理，其政治基礎(chǔ)為執(zhí)政黨的國家責(zé)任；其關(guān)涉法律問題有三：首先，為續(xù)期期限的規(guī)則，支持以建筑物的安全使用壽命的剩余年限為續(xù)期年限，且續(xù)期一次為宜；其次，續(xù)期費用規(guī)則，建議應(yīng)當(dāng)免費續(xù)期。最后，在已續(xù)期的最終期限界至?xí)r，住宅建筑物已不能安全使用，土地及建筑物由國家收回，土地恢復(fù)原狀。

關(guān)鍵詞 住宅建設(shè)用地 使用權(quán) 續(xù)期 國家責(zé)任 收回

作者簡介：楊會君，甘肅政法學(xué)院民商法學(xué)院講師，研究方向：民法基本理論、物權(quán)法、合同法等。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.152

一、問題的提出

我國土地使用權(quán)是有期物權(quán)，而房屋所有權(quán)卻無期物權(quán) ，兩者在實踐中必然發(fā)生沖突。雖然我國現(xiàn)行《物權(quán)法》中第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)在其土地使用期限屆滿時，可自動續(xù)期。但該法條規(guī)定過于簡約，對于續(xù)期多久，是否繳費問題卻未做規(guī)定。據(jù)梁慧星教授介紹，物權(quán)法制訂中，從三議稿“期滿申請續(xù)期，續(xù)期付費”，到四議稿“自動續(xù)期，續(xù)期付費由國務(wù)院規(guī)定”，再到最終“自動續(xù)期，付費留待將來慎重研究” ?？梢娫搯栴}涉及公眾利益，處理不好會產(chǎn)生負(fù)面效力，故當(dāng)年未做定論。但問題于2016年4月出現(xiàn)在浙江溫州老城區(qū)，部分土地使用權(quán)期限僅20年的老房子陸續(xù)到期，溫州某區(qū)國土資源管理部門在上無法律下無規(guī)定的情況下，要求涉及民眾重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并繳納相當(dāng)于房屋交易價款三分之一至二分之一的費用。費用之高，民眾難以承受，況且法律中根本沒有規(guī)定，國土局收費的權(quán)限來自何處。該局解釋為：“在上級部門沒有具體政策和實施細(xì)則的情況下，他們只能如此” 。此舉令人費解！由見，我國地方行政部門在處理問題時，不僅不考慮法律的位階及意義，反而更注重上級部門的“具體政策”和“實施細(xì)則”，是標(biāo)準(zhǔn)的“行政部門優(yōu)位主義”、“政策決定主義”，而“依法治國”的國家治國方略 卻蕩然無存，類似這樣的不依法執(zhí)法的基層行政部門在中國卻大量存在。故對該問題的解決必須提上日程，且正值我國《物權(quán)法》即將納入《民法典》之即，對住宅用地期限屆滿后問題的有效解決就尤為重要。

二、住宅建設(shè)用地續(xù)期的政治前提：國家責(zé)任

任何一國的法律體系與治體系必相融洽。學(xué)者姚健宗教授曾語：“法律的存在與運作始終體現(xiàn)著的政治邏輯主線，即政治作為法律存在的根基、現(xiàn)實目的、實踐背景和發(fā)展動因，一方面反映出法律對于政治的事實上和邏輯上的依賴性，另一方面也反映出政治對于法律在事實上和邏輯上的控制與決定性” 。兩者的關(guān)系反映了相互間的邏輯存在，即法律離不開政治，政治是法律的根基、目的、背景、發(fā)展動因，但同時政治的有效實現(xiàn)也離不開良好法律的制定與實施，兩者息息相關(guān)，而住宅建設(shè)用地續(xù)期方面亦能反映兩者間的邏輯關(guān)系。

首先，住宅建設(shè)用地自動續(xù)期問題并非僅為法律問題，更是政治問題，其政治基礎(chǔ)是執(zhí)政黨的國家責(zé)任 。當(dāng)前我國的執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，在執(zhí)政目標(biāo)在于保障人民的共同富裕?！拔覀兊娜嗣駸釔凵睿诖懈玫墓ぷ鳝h(huán)境，有更滿意的收入，更舒適的居住條件，人民對生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)，我們的責(zé)任，我們應(yīng)當(dāng)堅定不移地走共同富裕的道路” 。執(zhí)政黨的國家責(zé)任是保障民眾的安居樂業(yè)、共同富裕，則只有執(zhí)政黨不斷履行其國家義務(wù)，制定并實施相應(yīng)治國理政方針方略，實現(xiàn)國家責(zé)任，則民眾的居住條件才會得到保障。

其次，治國理政的方略只有通過“依法治國”的路徑才能提升國家治理能力，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，保障國家責(zé)任的實現(xiàn)。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下行時期，只有我們的執(zhí)政黨善用法治思維、法治方式治國理政，才能把治國的理念、精神、原則、方法等貫徹到政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各種治理實踐中，逐步形成依法辦事、遇事找法、解決糾紛用法的良好法治習(xí)慣 。執(zhí)政黨法治習(xí)慣的建立對良好法律的制定必然提供更好的制定平臺，以更好解決各種糾紛。

總之，執(zhí)政黨的國家責(zé)任之一便是保障人民的居住條件，實現(xiàn)共同富裕，而民眾住宅建設(shè)用地使用權(quán)問題的有效處理正是實現(xiàn)國家責(zé)任的路徑之一。國家責(zé)任不僅是住宅用地續(xù)期問題解決的政治前提，更是價值選擇、法律制定的前提，只有良好的依法治國方略方能保障國家責(zé)任的履行，保障民眾住房利益的實現(xiàn)。

三、住宅建設(shè)用地續(xù)期法律規(guī)制解析

由于國內(nèi)學(xué)界對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后問題的處理意見不一，利益博弈無果，故問題始終未能解決，但無論最終方案如何，均必須以有效保障民眾住房利益為前提和目的。故如何處理，解析如下：

（一）住宅用地使用權(quán)續(xù)期期限規(guī)制解析

中國住宅用地使用權(quán)續(xù)期問題涉至十幾億民眾的重大居住利益。問題若處理得當(dāng)，則民眾自當(dāng)服從并履行義務(wù)；若處理不好，會引起民眾動亂、社會動蕩。故對其處理必須給予高度重視。當(dāng)下國內(nèi)學(xué)界對續(xù)期問題的解決路徑有兩種觀點：

其一，住宅用地期限屆滿后直接延長至70年，或者在20年期限屆滿后，延長至50年或70年。此觀點為國內(nèi)主流觀點。

其二，住宅用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)無條件、無限續(xù)期，主要是孫憲忠 、楊立新 等教授主張，此觀點得到較多網(wǎng)友支持。

以上觀點正確與否先不置評價，但在此必須提出的是：住宅用地續(xù)期存在的前提是，任何建筑物的使用都是有安全使用期限的，住宅用房更是如此。依照我國2005年建設(shè)部頒布的《民用建筑設(shè)計通則》中規(guī)定，當(dāng)前民用建筑物多是鋼架結(jié)構(gòu)，其安全使用年限較多的是50年（當(dāng)然建設(shè)質(zhì)量很好的也可安全使用100年）。因為在建造中必須鋪設(shè)地下水路、下水道管路、電路、天然氣管道、網(wǎng)絡(luò)管線等，正常情況下20年至30年就必須大修一次。當(dāng)然如果房屋質(zhì)量好，不大修也是可以正常使用的。試想當(dāng)70年土地使用年限還未到，民用建筑中的線路、管道均不足以支撐正常安全使用，通過大修也不能解決問題，則民用建筑只能壽終正寢，遭到廢棄。承然我們不能排除隨著科技的進(jìn)步，未來所建造的民用住宅的“壽命”會不斷延長，但當(dāng)下建筑物自身的安全使用壽命便是續(xù)期的最終上限。故對住宅用地的續(xù)期問題，筆者建議分不同情況予以處置：endprint

首先，原住宅建設(shè)用地安全使用年限尚未屆滿，但住宅用地期限界至?xí)r，應(yīng)當(dāng)續(xù)期至房屋安全使用的剩余年限，且續(xù)期以一次為宜。因續(xù)期的年限取決于住宅的安全使用剩余年限，一次續(xù)滿可避免二次重復(fù)，減少資源浪費。

其次，原住宅建設(shè)用地審批期限為70年且期限界至，民用住宅建筑的安全使用年限剛好達(dá)至最終年限，即使民眾對建筑物進(jìn)行重修，但建筑物及材料的壽命如同人之生命垂危，已屬回天無力，其無法保障正常、安全居住。此時由國家直接收回，民眾自當(dāng)不拒。

最后，當(dāng)原住宅用地申請的70年或50年期限尚未截至?xí)r，住宅建筑物安全使用年限界至，且剩余年限內(nèi)業(yè)主們也不愿重新建造時，則剩余年限的土地出讓金，政府應(yīng)當(dāng)予以返還。計算時應(yīng)當(dāng)按照住宅用地當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膬r格予以返還民眾。

綜上，住宅用地期限截至?xí)r問題處理的核心在于：建筑物自身的安全使用年限。其安全使用年限越長，則續(xù)期時間長；越短，則會出現(xiàn)住宅用地期限界至?xí)r，建筑物依然處于正常安全使用中，則續(xù)期就當(dāng)為住宅建筑的安全使用期限的剩余年限。同時在續(xù)期的次數(shù)上，如果以建筑物自身的安全使用年限為準(zhǔn)的話，則續(xù)期次數(shù)一次足夠，延續(xù)至民用住宅安全使用年限界止即可。

（二）續(xù)期繳費與否規(guī)制解析

當(dāng)前國內(nèi)對住宅用地續(xù)期后是否繳費問題，分為三類觀點：

第一類觀點為無償自動續(xù)期，此觀點在國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)上得到廣大的網(wǎng)友的支持。

第二類觀點為自動續(xù)期不代表免費續(xù)期，還是應(yīng)當(dāng)繳納相應(yīng)費用，但費用應(yīng)該數(shù)額比較少為宜，而部分學(xué)者認(rèn)為仍舊需要支付土地使用權(quán)出讓金。

第三類觀點為改費為稅，采取房產(chǎn)稅、交易稅形式收取續(xù)期土地使用費。

對以上三種不同觀點均各有利弊，但總體而言第一種觀點是主流觀點，具體而言：

住宅用地使用權(quán)期限屆滿后，應(yīng)當(dāng)免費自動續(xù)期。原因在于：我國《物權(quán)法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，任何單位和個人不能取得其所有權(quán)。屬于國家所有的財產(chǎn)即屬“全民所有”，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，使得所有權(quán)具有的占有、使用、收益、處分的四大權(quán)能能夠通過國務(wù)院代為行使權(quán)利而獲得有效使用。國有財產(chǎn)屬“全民所有”，可理解為民眾可享有國家所有的財產(chǎn)所帶來的利益，當(dāng)民眾為滿足居住而使用國有土地，其與房地產(chǎn)開發(fā)商、公司企業(yè)等為了營利而使用土地，兩者目的不同，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。

前者則是民眾為了滿足自己生活所必需的住宅而使用國家土地，而滿足民眾的住房利益是執(zhí)政黨的國家責(zé)任。為了國家責(zé)任的實現(xiàn)，為了民眾能夠穩(wěn)定地生活，則住宅用地期限屆滿后直接免費自動續(xù)期是應(yīng)有之義。

而后者由于其以營利為目的，對其收取高昂的土地出讓金可使國家受益，全民受益。

總之，住宅用地期限界至續(xù)期后應(yīng)當(dāng)免費自動續(xù)期。自動續(xù)期不僅滿足廣大民眾基本的住宅利益，更是執(zhí)政黨實現(xiàn)其國家責(zé)任的必由之路。

（三）續(xù)期最終期限界至之規(guī)制解析

經(jīng)上文對住宅用地期限界至?xí)r探討可知，當(dāng)住宅用地續(xù)期以民用住宅的最終安全使用期限為準(zhǔn)時，則最終期限界至?xí)r，住宅建筑的安全使用期限已至，此時的建筑已不適于安全居住，即使此時所有業(yè)主要求進(jìn)行大修，但所有的地下管道、線路均已處于無法使用狀態(tài)，故此時作為城市土地所有權(quán)人的國家當(dāng)然可以直接回收土地和建筑物，當(dāng)無有異議。

四、結(jié)論

在我國《物權(quán)法》即將納入《民法典》之即，期望未來住宅建設(shè)用地由開發(fā)商通過招標(biāo)競得，由其在2至3年內(nèi)建設(shè)商品房；民眾購得并交付后，按照建筑物的設(shè)計安全使用壽命計算期限，此時應(yīng)不存在續(xù)期問題，以舉可充分保障民眾的住宅權(quán)益。

注釋：

王利明.物權(quán)法研究.中國人民大學(xué)出版社.2002.

梁慧星.城市住宅用地續(xù)期是否收費由全國人大決定.經(jīng)濟(jì)參考報.2016年5月3日.

劉宏宇、彭天翔.眼睜睜看房子“撞限”是一種怎樣的“痛感”？.溫州日報.2016年4月14日.

孫良國.住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的前提問題.法學(xué).2016（10）.

姚健宗.法律的政治邏輯闡釋.政治學(xué)研究.2010（2）.

習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政.外文出版社.2014.

張文顯.法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路.法制與社會發(fā)展.2014（5）.

孫憲忠.為什么住宅土地期滿應(yīng)無條件續(xù)期.經(jīng)濟(jì)參考報.2016年4月25日，A08版.

楊立新.70年期滿自動續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán).東方法學(xué).2016（4）.2.endprint