司軍艷　保琰

摘 要 光伏電站的投資伴隨著行業(yè)的迅猛發(fā)展開始興起，本文就光伏電站收購可能涉及到的合規(guī)性問題，從土地合規(guī)、補貼指標、融資股權(quán)結(jié)構(gòu)、過程質(zhì)量以及竣工驗收及并網(wǎng)發(fā)電材料幾方面進行了分析與解讀。

關(guān)鍵詞 光伏電站 收購 法律風(fēng)險

作者簡介：司軍艷，上海電力學(xué)院法學(xué)副教授，北京大成（上海）律師事務(wù)所兼職律師，研究方向：新能源電力相關(guān)法律及政策；保琰，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.032

背景：近年來，我國光伏行業(yè)迅猛發(fā)展，根據(jù)2016年4月20日在北京發(fā)布的《全球新能源發(fā)展報告2016》，2015年中國新能源產(chǎn)業(yè)融資額約為1105.2億美元，繼續(xù)位居全球首位，而中國也已成為全球光伏累計裝機容量最大的國家。光伏行業(yè)作為重要的新能源行業(yè)之一，受政策驅(qū)動性明顯，2016年以來伴隨著一系列“新政”出臺，光伏行業(yè)又迎來了眾多機遇與挑戰(zhàn)。對于光伏電站的投資也伴隨著行業(yè)發(fā)展開始興起，作為一個相對較新的投資方向，收購光伏電站又有哪些“合規(guī)”底線需要掌握，針對這一問題，本文將從土地合規(guī)、補貼指標、融資股權(quán)結(jié)構(gòu)、過程質(zhì)量以及竣工驗收及并網(wǎng)發(fā)電材料幾方面進行解讀。

一、土地合規(guī)性審查

土地政策是我國最為重要的政策之一，而我國土地政策交錯復(fù)雜，非法用地法律后果嚴重，輕則沒收罰款，重則可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地等罪名。因此，非法用地成為光伏電站項目需要重要防范的法律風(fēng)險之一，投資人在收購時也需要注意土地符合國家相關(guān)法律法規(guī)和政策。在土地合規(guī)性審查方面，需要重點查明以下幾個問題：

（一）明確土地性質(zhì)，是否禁入

我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地。其中依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，光伏項目建設(shè)需要使用的土地，必須依法申請使用國有土地。而基本農(nóng)田、基本草原等是完全禁止占用的，一旦進入了禁入?yún)^(qū)域，光伏項目可能遭受顛覆性風(fēng)險。

此外，農(nóng)光互補、漁光互補、林光互補等不同形式的互補光伏電站近年成為了光伏行業(yè)投資建設(shè)的熱點。此類新型光伏用地方式的特殊之處在于光伏電池板的架設(shè)并不直接改變土地用途，盡管如此，但目前國土資源等部門對于相關(guān)項目的監(jiān)管依舊嚴格，保持謹慎態(tài)度，在《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》中明確“建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均按照建設(shè)項目管理”。但在實踐中各地做法也不盡相同，因此對于此類建設(shè)項目，建議投資人向當?shù)貒敛块T充分溝通咨詢，明確土地是否屬于禁止建設(shè)區(qū)或限制建設(shè)區(qū)，以排除將來相關(guān)法律風(fēng)險。

（二）項目用地權(quán)屬獲取方式及程序是否合規(guī)

光伏項目用地種類多樣，而不同所有權(quán)土地的獲取方式不同，例如農(nóng)用地原則上不得直接出讓，非永久性建筑用地可以按照原地類認定等。在收購光伏電站項目過程中，尤其需注意集體所有土地需經(jīng)集體經(jīng)濟組織的表決程序，以保證項目用地流傳程序的合法性?？傊?，在收購光伏電站項目時，投資人務(wù)必要查明項目用地的產(chǎn)權(quán)主體是否清晰、項目用地是否存在權(quán)屬糾紛等，避免由于權(quán)屬不明造成的合規(guī)風(fēng)險。

（三）項目用地是否依法取得審批

從光伏項目管理體制上來看，涉及到的部門包括國土、草原、林業(yè)、水利等等，政出多門，監(jiān)管尺度不一。因此，投資人在收購光伏電站時，需高度重視該項目是否取得了所有相關(guān)行政部門的審批，缺少任一都有可能導(dǎo)致違規(guī)用地風(fēng)險。例如2016年5月23日，黃河水利部門叫停了鄭州某新能源科技有限公司投資19.77億元利用黃河灘地建設(shè)的200MW光伏電站，理由就是該項目雖然取得了河南省發(fā)展與改革委員會復(fù)核核準，但是直至建設(shè)完工之時，都沒有依照相關(guān)規(guī)定取得水利行政部門審查意見。

最后，光伏項目政策性強，涉及到的具體土地問題各地規(guī)定差異可能較大，因此建議投資人在收購前加強與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，確認項目土地取得和使用合法合規(guī)，避免土地使用違規(guī)風(fēng)險。

二、項目是否獲得年度補貼指標

光伏電站項目電費來源由光伏標桿上網(wǎng)電價及（或有）地方政府補貼組成，而光伏標桿上網(wǎng)電價則由當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價和可再生能源電價輔助補助（國家補貼）兩部分構(gòu)成。要獲得國家補貼以及地方補貼，需要重點關(guān)注以下問題：

（一）規(guī)模指標管理

目前我國光伏政策對項目實行年度指導(dǎo)規(guī)模管理，《光伏電站項目管理暫行辦法》（國能新能[2013]329號）明確中國太陽能光伏電站建設(shè)每年度是有規(guī)?？刂频模疵恳荒甓冉ㄔO(shè)的裝機容量不得超過當年所規(guī)劃確定的指標額，而未納入年度指導(dǎo)規(guī)模的項目不享受可再生能源電價附加補助。而國家補貼的獲得也往往是地方補貼的前提，因此投資人在收購光伏項目前，需要格外注意項目是否納入了年度建設(shè)規(guī)模指標，以及是否按照相關(guān)進度要求進行了建設(shè)。

（二）是否實施競爭方式配置指標

競爭方式配置指標，是以上網(wǎng)電價、投資能力、技術(shù)先進性、開展進度等作為競爭因素進行評分，并通過分數(shù)高低確定建設(shè)規(guī)模指標分配的指標分配方式。截至目前，貴州省、寧夏自治區(qū)、浙江省等全國17?。ㄗ灾螀^(qū)）已出臺了相關(guān)競爭方式配置光伏項目指標的方案/要求，并把上網(wǎng)電價作為主要競爭條件，目的在于推動電價或度電補貼額度下降。

由此，尚未納入光伏項目建設(shè)規(guī)模指標且采取競爭方式配置指標的項目，將面臨上網(wǎng)電價不確定的風(fēng)險。對此，建議投資人在交易文件中約定最低電價要求，達不到約定要求則要求賠償或回購。

（三）是否符合地方政府補貼條件

光伏項目政策性強，各省各地的補貼政策均有不同，因此，在收購前，投資方應(yīng)盡可能了解當?shù)厥欠癯雠_了相應(yīng)補貼政策，以及補貼政策是具體實施條件和期限等，作為未來交易的基礎(chǔ)。

三、融資及股權(quán)結(jié)構(gòu)endprint

近年來，由于國家的補貼及其他利好政策，光伏電站項目迎來投資熱潮，同時也導(dǎo)致倒賣“路條”等問題，對于相關(guān)投機亂象進行整頓的過程中也出臺了一系列相關(guān)政策。因此，擬收購的光伏電站項目如果已建成投產(chǎn)或是已拿到項目備案文件，收購還者需關(guān)注國家對于投資主體變更時的管理要求。

在打擊“路條”買賣的政策方面，《光伏電站項目管理暫行辦法》要求項目單位不得自行變更光伏電站備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設(shè)規(guī)模等主要條件。國家能源局《關(guān)于進一步加強光伏電站建設(shè)與運行管理工作的通知》（“445號文”）進一步明令禁止買賣項目備案文件及相關(guān)權(quán)益，要求已辦理備案的項目如果投資主體發(fā)生重大變化，應(yīng)當重新備案。2015年，國家能源局再次下發(fā)了《國家能源局關(guān)于下達2015年光伏發(fā)電建設(shè)實施方案的通知》（國能新能[2015]73號），該通知再次要求未經(jīng)備案機關(guān)同意，實施方案中的項目在投產(chǎn)之前，不得擅自變更投資主體和建設(shè)內(nèi)容。

基于上述政策要求，建議投資人謹慎收購尚未投產(chǎn)的光伏電站，“路條”買賣行為可能存在損害國家利益或社會公共利益的情況，一旦未來交易一方提起合同效力之訴，該合同很可能被法院認定為無效。因此，收購方需要謹慎論證交易方案的合法性和可行性，同時充分調(diào)查發(fā)現(xiàn)項目歷史上既存的投資人變更情況，以防由此導(dǎo)致的政府補貼喪失乃至更大的法律風(fēng)險。

此外，光伏項目的融資方式主要有傳統(tǒng)銀行融資、融資租賃、資產(chǎn)證券化等，而在光伏領(lǐng)域較為特殊的常用融資方式有融資租賃和信托融資，但而此類融資方式相關(guān)的融資協(xié)議常會對光伏項目的收購兼并行為設(shè)定限制性條件。因此，在收購光伏電站時，需要注意光伏項目在初始融資時，相關(guān)協(xié)議中是否約定了項目轉(zhuǎn)讓方的收購兼并行為應(yīng)當提前取得投資方的書面同意。例如，約定了融資方收購兼并行為應(yīng)當提前取得投資方的書面同意，否則投資方有權(quán)要求融資方承擔違約責(zé)任或提前解除協(xié)議等，對于此類前期的協(xié)議約定，均需要當前擬收購光伏電站的投資方根據(jù)該等條款觸發(fā)時所產(chǎn)生的成本和效果等作出相關(guān)的交易安排。

此外，融資協(xié)議一般約定的擔保方式包括公司股權(quán)質(zhì)押、項目收費權(quán)質(zhì)押、固定資產(chǎn)抵押、股東保證擔保等。就該等事項，融資方應(yīng)當提前與投資方進行溝通確認同意與否；如投資方同意，交易各方還需與投資方就股權(quán)質(zhì)押解除、保證擔保置換等方面協(xié)商一致。

四、工程質(zhì)量及重要組件質(zhì)量

光伏項目工程缺陷問題較為常見，而質(zhì)量問題就是投資風(fēng)險，所有的質(zhì)量問題都有可能最終影響到發(fā)電量，影響未來投資收益乃至引起安全事故。

因此，在收購光伏電站時首先應(yīng)當確保當前項目工程質(zhì)量達標合格，是否存在重要的資料缺失、設(shè)計缺陷、設(shè)備問題、系統(tǒng)效率、施工質(zhì)量等，此外，還需重點關(guān)注相關(guān)總承包合同/施工承包合同是否約定了質(zhì)量保證條款，質(zhì)量保證的期限以及質(zhì)量保證金的額度等。

此外，在光伏電站的建造中，組件價款占項目總造價的絕大比重，重要組件的質(zhì)量情況對于光伏電站發(fā)電量等的影響尤其重大，光伏系統(tǒng)運行周期都很長，能夠在合理成本下長期穩(wěn)定安全的運行才是項目關(guān)鍵。而不可回避的問題是，當前越來越多已建成的光伏電站正在面臨因為組件而帶來的諸多質(zhì)量隱患和風(fēng)險。因此，投資方在準備收購時，對于光伏項目的組件采購合同中的質(zhì)量保證條款、組件功率衰減保證條款等應(yīng)當予以重點關(guān)注，以及需要關(guān)注相關(guān)組件采購合同是否約定了所有權(quán)保留條款，目前合同履約情況如何等問題均需要開展調(diào)查，減少日后可能發(fā)生的糾紛。

五、竣工驗收及并網(wǎng)發(fā)電材料是否齊全

光伏電站項目建成后需要接入國家或地方電網(wǎng)輸送所發(fā)電力，因此，相關(guān)項目不僅需要符合光伏行業(yè)的政策，還需要符合國家對于電力行業(yè)的一般性監(jiān)管要求，以及對光伏電站并網(wǎng)發(fā)電的特殊規(guī)定。

據(jù)此，若投資人在收購已建成的光伏電站時，在前期盡職調(diào)查的過程中，需要了解確認項目是否已經(jīng)正?？⒐を炇?，能夠并網(wǎng)發(fā)電。實踐中并網(wǎng)驗收文件主要包括建筑工程質(zhì)量監(jiān)督報告、電力質(zhì)量監(jiān)督報告、并網(wǎng)前安全性評價報告、并網(wǎng)前技術(shù)監(jiān)督報告等，最終以電網(wǎng)公司出具的內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門審核通過的并網(wǎng)驗收意見會簽單的形式作為電站完成并通過并網(wǎng)驗收的證明文件。

此外，若要進行并網(wǎng)發(fā)電，電站還需要取得電力業(yè)務(wù)許可證。根據(jù)《電力許可證規(guī)定》，申請電力業(yè)務(wù)許可證之前須取得項目備案文件、環(huán)評批復(fù)、發(fā)電設(shè)施具備發(fā)電能力的證明文件和竣工驗收文件，與此相關(guān)的前提文件也是投資人在交易過程中需要格外注意的。

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