李幸祥

摘要：上海市自1997年開展初具雛形的城管綜合執(zhí)法以來(lái)，城管執(zhí)法體制歷經(jīng)多次改革，取得了階段性成果，但仍存在執(zhí)法職能碎片化、市級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善以及執(zhí)法不夠規(guī)范化等一些問題，需要通過(guò)深化改革予以解決。為此，建議科學(xué)界定城管執(zhí)法范圍，實(shí)現(xiàn)“大城管”綜合執(zhí)法，綜合之下的專業(yè)化，執(zhí)法人員“一專多能”；優(yōu)化城管執(zhí)法主體設(shè)置，整合城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)市級(jí)城管執(zhí)法部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策職能，賦予街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，優(yōu)化市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)分工；改進(jìn)執(zhí)法方式和執(zhí)法程序，建設(shè)智慧城管，提高執(zhí)法規(guī)范化水平，完善與相關(guān)部門的銜接。

城市管理執(zhí)法直接關(guān)系到直轄市的城市形象和城市治理法治化水平，也是直轄市城市治理諸多問題中的重點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題，與此相應(yīng)，城市管理執(zhí)法體制改革在直轄市執(zhí)法體制改革中始終占據(jù)重要地位。正如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》所指出，深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作，是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進(jìn)民生福祉的現(xiàn)實(shí)需要，是促進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然選擇。[1]上海市自1997年開展初具雛形的城管綜合執(zhí)法以來(lái)，城管執(zhí)法體制歷經(jīng)多次改革，取得了階段性成果，但仍存在一些問題，需要通過(guò)深化改革予以解決。

一、上海市城管執(zhí)法體制改革歷史回顧

上海市從1997年推行街道監(jiān)察隊(duì)模式的城管綜合執(zhí)法雛形開始，至今城管執(zhí)法已正好歷經(jīng)20年。20年來(lái)，上海市城管執(zhí)法體制經(jīng)歷了多個(gè)階段的改革和演變，大致可以分為以下幾個(gè)階段：

（一）雛形階段（1997年3月1日～2000年11月30日）

上海市從1997年起開始在街道層面推行城市管理綜合執(zhí)法工作。根據(jù)上海市人大常委會(huì)1997年1月制定的《上海市街道辦事處條例》，街道辦事處設(shè)立街道監(jiān)察隊(duì)。街道監(jiān)察隊(duì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)違反市容、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、市政設(shè)施、綠化等城市管理的法律、法規(guī)規(guī)定，以及違法建筑、設(shè)攤、堆物、占路等行為，實(shí)施簡(jiǎn)易程序的城市管理綜合執(zhí)法。[2]在這一階段，市、區(qū)兩級(jí)都未組建城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，街道監(jiān)察隊(duì)盡管在名稱上尚未出現(xiàn)“城市管理”或者“城管執(zhí)法”字樣，但其所承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)均屬于城市管理執(zhí)法事項(xiàng)的范圍。當(dāng)然，在執(zhí)法權(quán)源上，街道監(jiān)察隊(duì)根據(jù)《上海市街道辦事處條例》的授權(quán)獲得執(zhí)法主體資格，有別于其后根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》以相對(duì)集中行政處罰權(quán)模式組建的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。盡管如此，這一階段作為上海市開展城管綜合執(zhí)法的雛形階段，仍具有開創(chuàng)意義。

（二）試點(diǎn)階段（2000年12月1日～2004年1月31日）

2000年7月，上海市人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于同意在本市進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的決定》，授予試點(diǎn)區(qū)組建的城市管理監(jiān)察大隊(duì)行使該決定規(guī)定范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)，明確試點(diǎn)區(qū)的街道監(jiān)察隊(duì)不再具有實(shí)施行政處罰的主體資格，不再行使《上海市街道辦事處條例》授予的行政處罰權(quán)，其建制撤銷。[3]2000年12月1日起，上海市在黃浦、徐匯、浦東等10個(gè)中心城區(qū)先后進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)。在這一階段，區(qū)級(jí)層面的城市管理監(jiān)察大隊(duì)取代了街道層面的街道監(jiān)察隊(duì)，城管執(zhí)法范圍也有所調(diào)整。

2002年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)），授權(quán)省級(jí)人民政府決定在本行政區(qū)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。2003年12月，根據(jù)國(guó)務(wù)院決定精神，上海市人大常委會(huì)決定自2004年2月1日起終止城管綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。[4]

（三）全面推行階段（2004年2月1日～2015年7月14日）

2004年1月，上海市政府發(fā)布了政府規(guī)章《上海市城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》和規(guī)范性文件《上海市人民政府關(guān)于本市開展區(qū)縣城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（滬府發(fā)〔2004〕3號(hào)）。據(jù)此，自2004年2月1日起，上海市城市管理綜合執(zhí)法的授權(quán)依據(jù)由上海市人大常委會(huì)的授權(quán)決定調(diào)整為《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，城市管理綜合執(zhí)法工作由中心城區(qū)向全市范圍全面推行，城管綜合執(zhí)法范圍以市容市貌管理為主要內(nèi)容，涉及10個(gè)行政機(jī)關(guān)8大方面的全部或部分行政處罰權(quán)。其時(shí)，上海市的區(qū)級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍為區(qū)縣城市管理監(jiān)察大隊(duì)，但執(zhí)法模式由上海市人大常委會(huì)授權(quán)調(diào)整為相對(duì)集中行政處罰權(quán)模式。

上海市城管綜合執(zhí)法的全面推行，并非一步到位，而是先區(qū)級(jí)層面后市級(jí)層面，具體可以細(xì)分為以下兩個(gè)階段：

第一個(gè)階段是全面推行區(qū)級(jí)城管綜合執(zhí)法（2004年2月1日～2005年7月31日）。根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于本市開展區(qū)縣城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《上海市城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》，自2004年2月1日起，上海市在區(qū)級(jí)層面全面推行城管綜合執(zhí)法。

第二個(gè)階段是全面推行市、區(qū)兩級(jí)城管綜合執(zhí)法（2005年8月1日～2015年7月14日）。2005年6月，上海市政府發(fā)布了《上海市人民政府關(guān)于本市開展市級(jí)層面城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（滬府發(fā)〔2005〕20號(hào)），并對(duì)《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》進(jìn)行了修改。據(jù)此，自2005年8月1日起，上海市開始在市級(jí)層面開展城市管理綜合執(zhí)法工作。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，上海市初期并未成立單獨(dú)設(shè)置的市城管執(zhí)法局，而是在上海市市容環(huán)衛(wèi)局增掛上海市城市管理行政執(zhí)法局的牌子，由其負(fù)責(zé)全市城市管理綜合執(zhí)法工作，具體事務(wù)由其所屬的上海市城市管理執(zhí)法總隊(duì)承擔(dān)。由此，上海市城管執(zhí)法從單獨(dú)的區(qū)級(jí)層面擴(kuò)展至市、區(qū)兩個(gè)層面，城管綜合執(zhí)法得以全面推行。

此外，2008年上海市各區(qū)縣進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革。在這一輪機(jī)構(gòu)改革中，在城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，為了使市、區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置保持一致，上海市各區(qū)縣在綠化市容局增掛城管執(zhí)法局牌子，但該局無(wú)專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)城管執(zhí)法工作，區(qū)縣城管執(zhí)法的具體職能仍由區(qū)縣城管大隊(duì)承擔(dān)。endprint

（四）改革深化階段（2015年7月15日～現(xiàn)在）

上海市城管執(zhí)法體制改革深化階段的突出特點(diǎn)是執(zhí)法重心下沉至街鎮(zhèn)層面。根據(jù)2015年6月18日通過(guò)的《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈上海市城市管理行政執(zhí)法條例〉的決定》，自2015年7月15日起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)城市管理行政執(zhí)法工作，其所屬城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義，具體承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法工作，并接受區(qū)縣城管執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。[5]據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府被賦予城管執(zhí)法主體資格。鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市管理綜合執(zhí)法實(shí)行“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”，經(jīng)市政府授權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法相對(duì)集中行使區(qū)縣有關(guān)行政管理部門的行政處罰權(quán)；將區(qū)縣城管執(zhí)法局派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊(duì)，調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，人、財(cái)、物全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。與此相對(duì)應(yīng)，街道城市管理綜合執(zhí)法實(shí)行“區(qū)屬、街管、街用”。街道城管執(zhí)法中隊(duì)由區(qū)城管執(zhí)法局派駐，以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法，相關(guān)行政復(fù)議和訴訟的具體事務(wù)由街道負(fù)責(zé)辦理，城管執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)人由街道商區(qū)城管執(zhí)法局同意后共同任命，城管執(zhí)法中隊(duì)的人、財(cái)、物實(shí)際交由街道管理。[6]通過(guò)這次改革，城管執(zhí)法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了在街鎮(zhèn)層面的重心下沉。

與此同時(shí)，這一階段的另一個(gè)突出特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)兩級(jí)城管執(zhí)法局的單獨(dú)設(shè)置，不再依附于綠化市容部門。2014年12月16日，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見》，要求單獨(dú)設(shè)立區(qū)縣城管執(zhí)法局，以解決區(qū)縣城管執(zhí)法局機(jī)構(gòu)虛化、職能弱化等問題。2015年8月21日，中共上海市委、上海市人民政府作出《關(guān)于調(diào)整本市城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)職能的批復(fù)》（滬委〔2015〕725號(hào)），明確上海市城市管理行政執(zhí)法局由在上海市綠化和市容管理局掛牌調(diào)整為單獨(dú)設(shè)置，由上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)管理，機(jī)構(gòu)級(jí)別為副局級(jí)。由此，在2015年，上海市市、區(qū)兩級(jí)城管執(zhí)法局由“掛牌局”轉(zhuǎn)為“實(shí)體局”，獨(dú)立的城管執(zhí)法主體資格獲得更為有效的保障。

二、上海市城管執(zhí)法體制的現(xiàn)狀與問題分析

經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，上海市已經(jīng)形成了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)城管執(zhí)法體制。執(zhí)法機(jī)構(gòu)方面，市級(jí)層面為上海市城管執(zhí)法局及其直屬的上海市城管執(zhí)法局執(zhí)法總隊(duì)，區(qū)級(jí)層面為16個(gè)區(qū)的區(qū)城管執(zhí)法局及其直屬的區(qū)城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)（浦東新區(qū)為執(zhí)法支隊(duì)），街道層面為各區(qū)城管執(zhí)法局派駐在全市107個(gè)街道的城管執(zhí)法中隊(duì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面為全市109個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直屬的城管執(zhí)法中隊(duì)。執(zhí)法人員方面，據(jù)上海市城管執(zhí)法局統(tǒng)計(jì)，截至2017年5月，上海市全市城管執(zhí)法系統(tǒng)共有人員編制9 028名（其中，參公編制8 730名，行政編制298名）；在編人數(shù)7 756名（其中，參公編制7 553名，行政編制203名）。執(zhí)法人員男女性別比例為3.98：1；年齡結(jié)構(gòu)占比為35歲以下占44%，36～45歲占26%，46～55歲占23%，55歲以上占7%。

根據(jù)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》和《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》，上海市城管執(zhí)法部門被賦予市容環(huán)衛(wèi)、綠化、市政工程、水務(wù)、環(huán)保、工商、建設(shè)、規(guī)劃、房管、交通和其他等“10+X”領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)限，428項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)。浦東新區(qū)推動(dòng)城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法先行試點(diǎn)，還承擔(dān)了林業(yè)、文化市場(chǎng)、房屋租賃、土地管理等方面執(zhí)法職能，共涉及“18+X”領(lǐng)域，1 232項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)。

上海市城管執(zhí)法體制歷經(jīng)多次改革，取得了較為明顯的成效，特別是在解決多頭執(zhí)法、提高執(zhí)法效能方面成效顯著。但是，“改革永遠(yuǎn)在路上”，未來(lái)上海市城管執(zhí)法仍然面臨以下幾方面問題需要破解：

（一）執(zhí)法職能碎片化問題

推行城管綜合執(zhí)法的一個(gè)重要?jiǎng)右蚴菧p少多頭執(zhí)法，通過(guò)城管執(zhí)法部門一個(gè)行政執(zhí)法主體，集中行使多個(gè)執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)。不可否認(rèn)，上海市城管執(zhí)法體制演變過(guò)程中，基本遵循了這一原則。但是，就目前的城管執(zhí)法范圍而言，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的同時(shí)，帶來(lái)了新的執(zhí)法職能碎片化問題。按照《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第十一條和《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》第五條的規(guī)定，除了市容環(huán)境衛(wèi)生方面的行政處罰權(quán)全部集中由城管執(zhí)法部門行使，綠化、市政工程、水務(wù)、環(huán)保、工商、建設(shè)、規(guī)劃、房管、交通等其他領(lǐng)域均是部分行政處罰權(quán)集中至城管執(zhí)法部門。這就意味著在綠化、市政工程、水務(wù)、環(huán)保、工商、建設(shè)、規(guī)劃、房管、交通等領(lǐng)域，根據(jù)不同的處罰事項(xiàng)，各個(gè)領(lǐng)域存在城管執(zhí)法部門和該領(lǐng)域行政主管部門兩個(gè)執(zhí)法主體，當(dāng)然這兩個(gè)執(zhí)法主體存在職責(zé)分工。比如水務(wù)管理方面，城管執(zhí)法部門承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)包括：對(duì)傾倒工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑等廢棄物及生活垃圾、糞便；清洗裝貯過(guò)油類或者有毒有害污染物的車輛、容器；擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者構(gòu)筑物等違反河道管理的違法行為；在原水引水管渠保護(hù)范圍內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物；在海塘保護(hù)范圍內(nèi)擅自搭建建筑物或者構(gòu)筑物的違法行為實(shí)施行政處罰。換言之，上述執(zhí)法事項(xiàng)所對(duì)應(yīng)的行政處罰權(quán)從水務(wù)部門劃轉(zhuǎn)至城管執(zhí)法部門，而水務(wù)管理方面的其他行政處罰權(quán)，仍由水務(wù)部門行使。這就意味著，實(shí)際上在水務(wù)管理領(lǐng)域，帶來(lái)新的執(zhí)法職能的碎片化問題。而且，這種執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)在相關(guān)法規(guī)、規(guī)章中的文字表述固然是清晰的，但在實(shí)際執(zhí)行中容易存在邊界不清、推諉扯皮等問題。這也正是執(zhí)法職能碎片化所帶來(lái)的負(fù)面問題。某種程度上，城管綜合執(zhí)法的積極效能可能被執(zhí)法職能碎片化所抵消。

2017年1月24日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《城市管理執(zhí)法辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第34號(hào)）。《城市管理執(zhí)法辦法》第八條規(guī)定：“城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍依照法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定，包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，以及環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關(guān)部分的行政處罰權(quán)。”《城市管理執(zhí)法辦法》明確將住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)集中由城管執(zhí)法部門行使，這比上海市城市管理行政處罰權(quán)的集中更為徹底。當(dāng)然，在環(huán)境保護(hù)、交通、水務(wù)等城市管理領(lǐng)域，仍是部分行政處罰權(quán)的相對(duì)集中。因此，即使完全按照《城市管理執(zhí)法辦法》的規(guī)定，對(duì)上海市城管執(zhí)法范圍進(jìn)行擴(kuò)張，仍然難以消除執(zhí)法職能碎片化問題。endprint

（二）執(zhí)法主體方面的問題

上海市市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，區(qū)級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置較為成熟完善，處于執(zhí)法體系層級(jí)兩頭的市級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在需要完善的問題。

1.市級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)問題

根據(jù)2015年12月10日《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)上海市城市管理行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（滬府辦發(fā)〔2015〕49號(hào)），上海市城市管理行政執(zhí)法局為上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)管理的副局級(jí)行政機(jī)構(gòu)。根據(jù)2017年8月24日《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)的主要職責(zé)包括“負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市管理綜合執(zhí)法工作”。與此相對(duì)應(yīng)，上海市綠化和市容管理局、上海市水務(wù)局、上海市環(huán)境保護(hù)局等城市管理領(lǐng)域的行政主管部門，均為正局級(jí)的行政部門。相比之下，上海市城管執(zhí)法局的行政級(jí)別偏低，雖然這并不影響其獨(dú)立對(duì)外行使行政執(zhí)法權(quán)，但在講究行政級(jí)別的科層制行政管理體制下，這對(duì)于上海市城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)城管執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有一定消極影響。實(shí)際上，2002年8月22日《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）明確規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門”；“不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為政府一個(gè)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，也不得將某個(gè)部門的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門?！眹?yán)格來(lái)說(shuō)，上海市城管執(zhí)法局作為上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)的二級(jí)局這種城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，與國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)文的規(guī)定是不完全一致的。

2.街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)問題

上海市各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然都具有城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)（建制為城管執(zhí)法中隊(duì)），但街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)并無(wú)獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，不能以自身名義對(duì)外執(zhí)法。具體而言，街道城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，性質(zhì)上屬于區(qū)城管執(zhí)法部門派駐街道的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，需要以區(qū)城管執(zhí)法部門名義開展執(zhí)法；鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，性質(zhì)上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府直屬的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府名義開展執(zhí)法?？梢姡趫?zhí)法重心下移的同時(shí)，執(zhí)法主體資格并未相應(yīng)下移，由此帶來(lái)的突出問題便是街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)不一致，即街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)事實(shí)上承擔(dān)了大量執(zhí)法工作，對(duì)所在街鎮(zhèn)城市管理面貌負(fù)有相應(yīng)責(zé)任，但實(shí)際上其并無(wú)相應(yīng)的獨(dú)立職權(quán)，可能處于有責(zé)無(wú)權(quán)的狀態(tài)。這既不利于調(diào)動(dòng)街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的積極性，也不利于區(qū)城管執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督——因?yàn)樵诜擅x上，街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)外名義即為區(qū)城管執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，從而導(dǎo)致區(qū)城管執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在法律意義上的監(jiān)督變成了自己監(jiān)督自己。雖然通過(guò)對(duì)街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物的管理，區(qū)城管執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以對(duì)街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行事實(shí)上的而非法律意義上的監(jiān)督，但這種監(jiān)督總體來(lái)說(shuō)不是特別順暢。

（三）執(zhí)法規(guī)范化方面存在的問題

1.執(zhí)法事項(xiàng)上存在選擇性執(zhí)法

在上海市城市管理綜合執(zhí)法428項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)中，城管執(zhí)法人員承擔(dān)最多的執(zhí)法事項(xiàng)集中于拆除違法建筑、查處無(wú)序設(shè)攤等領(lǐng)域。例如，2014年全市共拆除違法建筑964.37萬(wàn)平方米，查處無(wú)序設(shè)攤案件8.1萬(wàn)余起，取締馬路菜場(chǎng)、夜排檔、燒烤攤等900余處；2015年全市共拆除違法建筑1 392.04萬(wàn)平方米，查處無(wú)序設(shè)攤案件5.7萬(wàn)余起，消除設(shè)攤集聚點(diǎn)73個(gè)；2016年全市共拆除違法建筑5 208.41萬(wàn)平方米，查處無(wú)序設(shè)攤案件5.1萬(wàn)余起，消除設(shè)攤集聚點(diǎn)71個(gè)。上述執(zhí)法成績(jī)固然應(yīng)當(dāng)肯定，但如果換個(gè)角度，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中有些值得思考的問題，即大量城管執(zhí)法人員投入拆除違法建筑、查處無(wú)序設(shè)攤等案件時(shí)，上海市城市管理綜合執(zhí)法428項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)中的其他執(zhí)法事項(xiàng)，究竟有多少執(zhí)法力量可以去承擔(dān)。事實(shí)上，較大數(shù)量的執(zhí)法事項(xiàng)只存在于執(zhí)法人員的執(zhí)法手冊(cè)中，并未作為執(zhí)法重點(diǎn)開展執(zhí)法。這是需要深思的問題。從某種意義上而言，城管執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嶋H上出現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)的選擇性執(zhí)法現(xiàn)象。這種選擇性執(zhí)法，普遍存在于基層城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。究其原因，既有執(zhí)法人員力量不足，難以應(yīng)對(duì)所有執(zhí)法事項(xiàng)的原因；也有價(jià)值導(dǎo)向上的問題，即將城管綜合執(zhí)法片面理解為“面子”執(zhí)法，拆除違法建筑、查處無(wú)需設(shè)攤固然關(guān)系到城市的“面子”，但其他執(zhí)法事項(xiàng)不能因此而遭受冷遇。否則，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)不去執(zhí)法，相應(yīng)主管部門因行政處罰權(quán)已集中至城管執(zhí)法部門而無(wú)權(quán)執(zhí)法，會(huì)導(dǎo)致大量執(zhí)法事項(xiàng)出現(xiàn)執(zhí)法真空現(xiàn)象。這對(duì)于從根源上改善直轄市城市治理面貌，是極為不利的。

2.一線執(zhí)法人員“重心下沉”不明顯

雖然上海市的街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了重心下沉，但對(duì)于執(zhí)法人員的重心下沉，市民感受不深；市民感受最深的反而是近幾年來(lái)上海市出現(xiàn)了大量的輔助執(zhí)法人員。2012年，上海市編辦、上海市城管執(zhí)法局聯(lián)合發(fā)文明確，中心城區(qū)按照常住人口的萬(wàn)分之三（可增設(shè)附加編制萬(wàn)分之二）、郊區(qū)按照萬(wàn)分之三（可增設(shè)附加編制10%）核定執(zhí)法人員編制，增強(qiáng)一線執(zhí)法力量配備。2015年12月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，“各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法工作特點(diǎn)合理設(shè)置崗位，科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)”，“區(qū)域面積大、流動(dòng)人口多、管理執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū)，可以適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例”?？陀^地說(shuō)，從絕對(duì)數(shù)量而言，上海市的城管執(zhí)法隊(duì)伍已是一支龐大的執(zhí)法隊(duì)伍，但相比于上海市2 400萬(wàn)常住人口而言，城管執(zhí)法人員數(shù)量實(shí)際上是不足的。在此背景下，城管執(zhí)法部門更應(yīng)當(dāng)將有限的執(zhí)法人員投入到一線執(zhí)法實(shí)踐中去。然而，盡管上海市城管執(zhí)法力量下沉街鎮(zhèn)的改革已推行2年多，但是對(duì)市民的感受而言，并未明顯感受到一線執(zhí)法人員下沉了。在市民眼里，經(jīng)常見到的是城市管理的輔助執(zhí)法人員，而非城管執(zhí)法人員。這有可能是執(zhí)法力量下沉不到位，也可能是因?yàn)檩o助執(zhí)法人員的存在，使得城管執(zhí)法人員誤以為自身只需坐在辦公室等待線索舉報(bào)，從而忽視了一線的巡查職能。endprint

三、進(jìn)一步深化上海市城管執(zhí)法體制改革的對(duì)策建議

（一）科學(xué)界定城管執(zhí)法范圍

1.實(shí)現(xiàn)“大城管”綜合執(zhí)法

關(guān)于城管執(zhí)法范圍如何界定，以往主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是城市管理領(lǐng)域面上的、非專業(yè)性的執(zhí)法，也就是俗稱的“街面執(zhí)法”。城管執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)立之初，即為此類執(zhí)法范圍。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)突破專業(yè)性的局限，逐漸擴(kuò)大其執(zhí)法范圍，最終實(shí)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)的相對(duì)集中。筆者認(rèn)為，未來(lái)上海市深化城管執(zhí)法體制改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是徹底整合城市管理領(lǐng)域各部門執(zhí)法職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“大城管”綜合執(zhí)法?！按蟪枪堋本C合執(zhí)法是將城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)全部由城管執(zhí)法部門行使，即市容環(huán)衛(wèi)、市政工程、綠化、水務(wù)、環(huán)保、建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃和物業(yè)管理等方面的行政處罰權(quán)，全部由城管執(zhí)法部門行使。在城管執(zhí)法所涉及的行政主管部門中，上海市水務(wù)局、上海市環(huán)保局、上海市規(guī)劃國(guó)土資源局擁有直屬的執(zhí)法總隊(duì)，其他部門沒有直屬的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在實(shí)現(xiàn)“大城管”改革的路徑上，除了將相關(guān)部門的行政處罰職能轉(zhuǎn)移至城管執(zhí)法部門，同時(shí)需要將這些部門所屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)整建制轉(zhuǎn)移至城管執(zhí)法部門。

2015年12月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，“重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法”；“到2017年年底，實(shí)現(xiàn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的集中行使。上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)，由市、縣政府報(bào)所在省、自治區(qū)政府審批，直轄市政府可以自行確定”。由此可見，城市管理綜合執(zhí)法范圍的發(fā)展趨勢(shì)是逐步向“大城管”邁進(jìn)，即首先集中住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，其他領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，直轄市政府可以自行確定擴(kuò)大范圍。因此，根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，直轄市試點(diǎn)“大城管”執(zhí)法，在政策層面和法律層面均無(wú)障礙。

此外，建設(shè)部《城市管理執(zhí)法辦法》規(guī)定的城管綜合執(zhí)法范圍與《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》基本相同。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》和《城市管理執(zhí)法辦法》對(duì)當(dāng)前階段城管綜合執(zhí)法范圍的確定具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，其體現(xiàn)的價(jià)值追求也是明確的，即在各地以往城管綜合執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大城管綜合執(zhí)法范圍。盡管《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》和《城市管理執(zhí)法辦法》尚未明確提出將城市管理領(lǐng)域所涉及的行政處罰權(quán)全部集中由城管執(zhí)法部門行使，但可以肯定的是，符合其精神的應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步擴(kuò)大城管綜合執(zhí)法范圍，而不是限縮城管綜合執(zhí)法范圍。因此，上海市未來(lái)將城管綜合執(zhí)法范圍擴(kuò)展至整個(gè)城市管理領(lǐng)域，符合城管綜合執(zhí)法改革的大方向。

2.綜合之下的專業(yè)化

城管執(zhí)法初級(jí)階段，執(zhí)法范圍局限于非專業(yè)性的執(zhí)法事項(xiàng)，有其合理性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性；但隨著城管執(zhí)法體制的深化，城管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的提升，城管執(zhí)法發(fā)展到高級(jí)階段，在執(zhí)法范圍上不應(yīng)再拘泥于非專業(yè)性事項(xiàng)。事實(shí)上，上海市最近的一次城管執(zhí)法范圍擴(kuò)張，已經(jīng)將部分專業(yè)性的執(zhí)法事項(xiàng)納入城管執(zhí)法范圍。例如，對(duì)損壞房屋承重結(jié)構(gòu)，擅自改建、占用物業(yè)共用部分，損壞或者擅自占用、移裝共用設(shè)施設(shè)備，擅自改變物業(yè)使用性質(zhì)，在中心城區(qū)重點(diǎn)區(qū)域出租汽車駕駛員違反客運(yùn)服務(wù)管理，機(jī)動(dòng)車駕駛員在中心城區(qū)道路停車場(chǎng)違反停車管理等違法行為實(shí)施行政處罰，目前已屬于城管執(zhí)法范圍。[7]

綜合之下的專業(yè)化這一改革思路，是指在上海市城管執(zhí)法局執(zhí)法總隊(duì)之下，考慮分設(shè)市容支隊(duì)、水務(wù)支隊(duì)、環(huán)保支隊(duì)、規(guī)劃國(guó)土資源支隊(duì)等專業(yè)支隊(duì)，同時(shí)亦可考慮設(shè)立機(jī)動(dòng)支隊(duì)；區(qū)城管執(zhí)法部門可以參照在區(qū)城管執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)之下設(shè)立專業(yè)中隊(duì)。

綜合之下的專業(yè)化與以往將綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法對(duì)立的區(qū)別在于，以往綜合執(zhí)法片面強(qiáng)調(diào)了非專業(yè)性，將專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)排除在綜合執(zhí)法范圍外，專業(yè)執(zhí)法又片面強(qiáng)調(diào)其專業(yè)性及執(zhí)法難度。長(zhǎng)期以來(lái)，在綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的關(guān)系上，處理得有點(diǎn)簡(jiǎn)單粗暴，未能將兩者有機(jī)結(jié)合。綜合之下的專業(yè)化，則是希冀將綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法有機(jī)結(jié)合。其優(yōu)勢(shì)在于：其一，可以實(shí)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域的全面綜合執(zhí)法，真正做到一個(gè)執(zhí)法主體對(duì)外；其二，保留綜合之下的專業(yè)化，可確保城市管理各相關(guān)子領(lǐng)域執(zhí)法的專業(yè)性；其三，各專業(yè)支隊(duì)之間的分工僅是城管執(zhí)法部門的內(nèi)部分工，必要時(shí)可以統(tǒng)一調(diào)派。當(dāng)然，接受調(diào)派的執(zhí)法人員需要對(duì)城市管理相關(guān)子領(lǐng)域的執(zhí)法都比較熟悉。例如，市容支隊(duì)除了負(fù)責(zé)市容領(lǐng)域執(zhí)法，對(duì)其他領(lǐng)域的執(zhí)法也應(yīng)熟悉，環(huán)保支隊(duì)除了負(fù)責(zé)環(huán)保領(lǐng)域執(zhí)法，對(duì)其他領(lǐng)域的執(zhí)法也應(yīng)熟悉。如此，可實(shí)現(xiàn)平時(shí)各專業(yè)支隊(duì)分工執(zhí)法，在需要開展集中整治以及需要調(diào)派大規(guī)模執(zhí)法人員時(shí)，其他執(zhí)法支隊(duì)的執(zhí)法人員可以統(tǒng)一調(diào)派和參與執(zhí)法。在“綜合之下的專業(yè)化”模式下，沒有行政執(zhí)法主體資格方面的障礙，這是最大的優(yōu)點(diǎn)。相反，在目前執(zhí)法隊(duì)伍分屬多個(gè)部門的情況下，顯然城管執(zhí)法部門無(wú)權(quán)調(diào)派水務(wù)、環(huán)保等部門的執(zhí)法人員，即使可以調(diào)派，由于其他部門執(zhí)法人員的執(zhí)法證上所標(biāo)注的執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍并非城管執(zhí)法，事實(shí)上也無(wú)法作為適合的城管執(zhí)法主體參與城管執(zhí)法。

3.執(zhí)法人員“一專多能”

城市管理綜合執(zhí)法的特點(diǎn)是執(zhí)法范圍廣，對(duì)具體的執(zhí)法人員而言，要對(duì)各個(gè)領(lǐng)域所有的執(zhí)法事項(xiàng)都非常熟悉，客觀上存在一定困難。這也正是綜合之下的專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置的重要考量因素。以市級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員為例，其歸屬于該城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)中的某一專業(yè)支隊(duì)，對(duì)該專業(yè)支隊(duì)承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)非常熟悉，對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)熟練掌握，此為“一專”的要求；與此同時(shí)，對(duì)執(zhí)法人員還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“一?！敝馄渌麍?zhí)法領(lǐng)域的法律知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，此為“多能”的要求。這既是執(zhí)法人員在不同專業(yè)支隊(duì)之間進(jìn)行輪崗交流的需要，也是各專業(yè)支隊(duì)可以形成合力、開展集中整治的需要。舉個(gè)例子，市容支隊(duì)的執(zhí)法人員除了應(yīng)當(dāng)具有開展市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域執(zhí)法活動(dòng)的能力，也應(yīng)當(dāng)具有開展環(huán)境保護(hù)、水務(wù)管理等其他領(lǐng)域執(zhí)法活動(dòng)的能力。這既是提升城管執(zhí)法人員執(zhí)法能力和水平的需要，也是推行“大城管”執(zhí)法的客觀需要。endprint

（二）優(yōu)化城管執(zhí)法主體設(shè)置

1.整合城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)和城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)

按照《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》第二條第一款的規(guī)定，“本辦法所稱的城市網(wǎng)格化管理，是指按照統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)（縣）人民政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)委派網(wǎng)格監(jiān)督員對(duì)責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)的部件和事件進(jìn)行巡查，將發(fā)現(xiàn)的問題通過(guò)特定的城市管理信息系統(tǒng)傳送至處置部門予以處置，并對(duì)處置情況實(shí)施監(jiān)督和考評(píng)的工作模式”。按照《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第十七條第一款的規(guī)定，“城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善城管執(zhí)法巡查機(jī)制，并可以利用城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處違反城市管理法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行為”。由此可以看出，城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的重要職能是巡查，而這一職能也是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要職能。在巡查職能上，城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)與城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在重疊。城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)的存在，的確在巡查方面發(fā)揮了積極作用，但與此同時(shí)，也使得城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再積極履行巡查職能，而是將違法行為的線索來(lái)源過(guò)度依賴于城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)的派單，這可能也是近年來(lái)一線城管執(zhí)法人員出現(xiàn)在一線巡查的現(xiàn)象越來(lái)越少的原因之一。要改變這一狀況，應(yīng)當(dāng)改變目前疊床架屋的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，將城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)與城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合，將目前城市網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的巡查職能轉(zhuǎn)移至城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將監(jiān)督、考評(píng)職能整合至同級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、考評(píng)工作的主管部門。

2.加強(qiáng)市級(jí)城管執(zhí)法部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策職能

《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第四條第一款規(guī)定：“市城管執(zhí)法部門是本市城市管理行政執(zhí)法工作的行政主管部門?！睆姆ɡ砩蟻?lái)說(shuō)，上海市城管執(zhí)法局作為上海市城管執(zhí)法工作的主管部門，應(yīng)當(dāng)是上海市政府的組成部門或者直屬機(jī)構(gòu)。然而在現(xiàn)實(shí)管理中，上海市城管執(zhí)法局處于上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)管理的二級(jí)局的地位，其機(jī)構(gòu)級(jí)別僅為副局級(jí)，而非其他市級(jí)主管部門的正局級(jí)。城管執(zhí)法領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策職能事實(shí)上歸屬于上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)，而非上海市城管執(zhí)法局。也就是說(shuō)，上海市城管執(zhí)法局并非上海市城管執(zhí)法工作的最高主管部門，真正的最高主管部門是上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)。為了加強(qiáng)市級(jí)城管執(zhí)法部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策職能，建議將上海市城管執(zhí)法局的機(jī)構(gòu)層級(jí)予以提升，從目前的副局級(jí)行政機(jī)構(gòu)升格為正局級(jí)行政機(jī)構(gòu)，同時(shí)將該局從由上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)管理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)整為由上海市政府直接管理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)承擔(dān)的有關(guān)城管綜合執(zhí)法的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職能轉(zhuǎn)移至上海市城管執(zhí)法局。

3.賦予街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格

按照權(quán)責(zé)一致的原則，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)應(yīng)當(dāng)與其享有的權(quán)力、承擔(dān)的責(zé)任相一致；權(quán)責(zé)不一致或者權(quán)責(zé)分離，不利于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)履職。目前，上海市的街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位分為兩種情形，即街道城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)由區(qū)城管執(zhí)法部門派駐，以區(qū)城管執(zhí)法部門的名義，具體負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府名義，具體承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法工作。[8]建議統(tǒng)一賦予街道城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，即街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接以自身名義對(duì)外執(zhí)法，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下沉至街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在賦予街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格的同時(shí)，要明確街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限，即在放權(quán)的同時(shí)也要限權(quán)，防止濫權(quán)。例如，明確實(shí)行簡(jiǎn)易程序的執(zhí)法案件，以及對(duì)當(dāng)事人處以警告、一定數(shù)額以下罰款（例如1 000元以下）的案件，可以由街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)以自身名義直接處理；超出執(zhí)法權(quán)限的，街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)城管執(zhí)法部門進(jìn)行處理。

4.優(yōu)化市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)分工

公共行政組織層級(jí)化最早形成的就是直線式組織結(jié)構(gòu)，通常情況下，它比其他社會(huì)組織“傾向于具有更高度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、中央集權(quán)化和程式化”，也“傾向于具有更穩(wěn)固的上下級(jí)體系和更為中央集權(quán)化和程式化的規(guī)則”。[9]一般來(lái)說(shuō)，最高層次的行政組織是決策層，它著眼于全局，一般主要負(fù)責(zé)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃或計(jì)劃，確定公共行政總目標(biāo)、總方向和總政策的設(shè)計(jì)問題；中層的行政組織是協(xié)調(diào)指揮層，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行最高行政組織的方針、政策和計(jì)劃，協(xié)調(diào)所轄下級(jí)行政組織的管理活動(dòng)；基層行政組織是技術(shù)操作層，主要責(zé)任是如何選擇最有效的技術(shù)方法來(lái)完成具體的公共行政任務(wù)，并就所承擔(dān)的公共行政任務(wù)的合理性提出反饋意見。[10]以上關(guān)于高層、中層、基層三個(gè)層級(jí)行政組織的職責(zé)描述，雖然是對(duì)從中央到地方的整個(gè)行政系統(tǒng)中行政層級(jí)相應(yīng)職責(zé)的描述，但對(duì)純屬于地方行政組織的上海市城管執(zhí)法系統(tǒng)也有參考意義。比如，上海市城管執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)宏觀的協(xié)調(diào)、決策、規(guī)劃、監(jiān)督等職能，通常不以參與一線執(zhí)法作為工作重心；區(qū)城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城管執(zhí)法工作的具體實(shí)施，同時(shí)協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的城管執(zhí)法工作；街鎮(zhèn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常巡查以及權(quán)限范圍內(nèi)案件的處理，并及時(shí)向區(qū)城管執(zhí)法局提出執(zhí)法合理化的建議。

（三）改進(jìn)執(zhí)法方式和執(zhí)法程序

1.建設(shè)智慧城管

上海市在建設(shè)智慧城市過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地推進(jìn)智慧城管建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)智慧城管為目標(biāo)改進(jìn)執(zhí)法方式，充分運(yùn)用科技手段，對(duì)傳統(tǒng)的城管執(zhí)法方式進(jìn)行變革。2016年9月19日，上海市政府發(fā)布《上海市推進(jìn)智慧城市建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（滬府發(fā)〔2016〕80號(hào)），[11]在增強(qiáng)城市綜合管理能力方面，提出：“建設(shè)基于統(tǒng)一坐標(biāo)系，涵蓋空間地理數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的行業(yè)數(shù)據(jù)資源中心和共享交換平臺(tái)。加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)、北斗導(dǎo)航、移動(dòng)互聯(lián)等技術(shù)在城市管理中的應(yīng)用。拓展專業(yè)領(lǐng)域和郊區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)網(wǎng)格化應(yīng)用，逐步整合各專業(yè)網(wǎng)格，形成市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)一城市綜合管理平臺(tái)。加強(qiáng)與‘12345市民服務(wù)熱線平臺(tái)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)與聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤工作機(jī)制的有效對(duì)接，拓展社會(huì)公眾參與城市管理的方式和技術(shù)途徑，推動(dòng)形成城市管理社會(huì)化模式。”上海市城管執(zhí)法系統(tǒng)理應(yīng)以《上海市推進(jìn)智慧城市建設(shè)“十三五”規(guī)劃》的實(shí)施為契機(jī)，積極推進(jìn)智慧城管建設(shè)。endprint

2.提高執(zhí)法規(guī)范化水平

城管執(zhí)法面廣量大，直接與人民群眾接觸，其執(zhí)法形象直接關(guān)系到政府形象。因此，對(duì)城管執(zhí)法部門而言，尤其應(yīng)當(dāng)注意提高執(zhí)法規(guī)范化水平，徹底改變?nèi)嗣袢罕妼?duì)城管執(zhí)法形象不佳的印象。上海市各級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)除了應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和《上海市行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》，還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)優(yōu)化行政執(zhí)法程序，提高行政執(zhí)法效能。當(dāng)前，特別是應(yīng)當(dāng)建立重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。上海市各級(jí)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照2017年1月4日《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)本市建立重大行政執(zhí)法決定法制審核制度意見的通知》（滬府辦發(fā)〔2017〕5號(hào)）的要求，建立并實(shí)施重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，對(duì)符合聽證條件的行政處罰決定，減輕行政處罰決定，除立即代履行、加處罰款和滯納金以外的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，行政執(zhí)法單位認(rèn)定的其他執(zhí)法決定進(jìn)行法制審核。[12]

3.完善與相關(guān)部門的銜接

城管執(zhí)法部門在法律上獨(dú)立于其他行政主管部門，但由于其享有的行政處罰權(quán)是從其他行政主管部門轉(zhuǎn)移而來(lái)，其在行政處罰權(quán)的行使上恰恰不能絕對(duì)獨(dú)立。城管綜合執(zhí)法的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了行政許可等管理職能和行政處罰職能的分離，城管執(zhí)法部門與其他行政主管部門之間是典型的分工與合作關(guān)系。要提高城市管理治理水平，實(shí)現(xiàn)城市管理分工與合作的順暢運(yùn)行，就應(yīng)當(dāng)建立并完善城管執(zhí)法部門與其他行政主管部門的工作銜接機(jī)制。例如，城管執(zhí)法部門與其他行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立信息共享機(jī)制，城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)行政處罰信息上傳至信息共享平臺(tái)，其他行政主管部門應(yīng)當(dāng)將行政許可和日常管理的信息也上傳至信息共享平臺(tái)。通過(guò)行政許可與行政處罰信息的共享，更好地實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint