宗傳宏

摘要：城市精細(xì)化危機(jī)管理是在國(guó)家治理觀的引領(lǐng)下，以城市精細(xì)化管理的方式和手段推進(jìn)城市危機(jī)管理的模式。城市危機(jī)管理具有時(shí)間、空間和機(jī)制三個(gè)維度，其中機(jī)制維度是城市危機(jī)管理的關(guān)鍵。由于城市轄區(qū)人口規(guī)模和密度大，城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，外部環(huán)境也更加復(fù)雜，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件，“放大效應(yīng)”明顯，往往易催發(fā)影響更大的“次生事件”，甚至“事件鏈”。因此，風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效防范機(jī)制也是城市危機(jī)管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)我國(guó)城市危機(jī)管理機(jī)制中的問(wèn)題，借鑒國(guó)外城市管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、市場(chǎng)化機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制和區(qū)域大聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市規(guī)模越來(lái)越大。截至2015年底，城市市轄區(qū)年末總?cè)丝跒?00萬(wàn)以上的地級(jí)及以上城市數(shù)達(dá)到15個(gè)，200萬(wàn)～400萬(wàn)人口的地級(jí)及以上城市數(shù)達(dá)到38個(gè)。由于城市轄區(qū)人口規(guī)模和密度大，城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜，外部環(huán)境也更加復(fù)雜，一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件，“放大效應(yīng)”明顯，往往易催發(fā)影響更大的“次生事件”，甚至“事件鏈”。因此，城市公共安全問(wèn)題是城市系統(tǒng)中最為突出的問(wèn)題之一，需要通過(guò)危機(jī)管理來(lái)進(jìn)行消減和化解。危機(jī)管理也是城市管理中難度最高的問(wèn)題之一。

一、城市危機(jī)管理的新視角——國(guó)家治理觀

十九大報(bào)告提出了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的國(guó)家治理理念。城市危機(jī)管理是城市管理的重要組成部分，也是城市管理的最基礎(chǔ)的部分，必須堅(jiān)定不移地貫穿治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代國(guó)家治理理念。

首先，城市危機(jī)管理要堅(jiān)持國(guó)家安全觀。堅(jiān)持國(guó)家安全觀首先就是為國(guó)民提供基本的安全保障服務(wù)。就城市而言，堅(jiān)持國(guó)家安全觀是應(yīng)對(duì)城市安全的新情況和新局面的基本條件。

其次，城市危機(jī)管理要堅(jiān)持城市治理理念。城市治理是國(guó)家治理的一個(gè)重要方面，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化落實(shí)到城市層面所形成的微觀治理體系和治理模式。危機(jī)管理作為城市治理現(xiàn)代化的最基礎(chǔ)的部分，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本單元。傳統(tǒng)上，城市危機(jī)管理是狹義的管理，是以政府及相關(guān)管理部門為主導(dǎo)，以行政手段為核心的管理模式，其重心是維持城市基本安全運(yùn)營(yíng)所具有的管理職能。隨著城市公共安全的法制化，城市危機(jī)管理必須從城市治理理念出發(fā)，不僅包括狹義的城市危機(jī)管理的內(nèi)容，而且還包括政府通過(guò)構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段來(lái)共同治理城市的模式和過(guò)程。

再次，城市危機(jī)管理要堅(jiān)持精細(xì)化管理理念。城市精細(xì)化管理作為城市治理現(xiàn)代化的一種模式，是現(xiàn)代化城市必備的條件和發(fā)展趨勢(shì)。城市精細(xì)化危機(jī)管理是城市精細(xì)化管理的核心，也是城市治理現(xiàn)代化的第一步，更是關(guān)鍵一步，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。

最后，城市精細(xì)化危機(jī)管理的關(guān)鍵是構(gòu)建城市風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效防范的“大機(jī)制”。長(zhǎng)效防范機(jī)制首先應(yīng)是“大機(jī)制”，也就是以政府危機(jī)管理機(jī)制為核心，以市場(chǎng)、社會(huì)和區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制為支撐的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。當(dāng)前，單純依賴政府進(jìn)行災(zāi)害管理和救援工作已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展，要引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)和區(qū)域的共同參與和協(xié)調(diào)分工，探尋一條高效的風(fēng)險(xiǎn)防范路徑，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效防范體系，形成治理合力，才能保障城市危機(jī)管理的順利進(jìn)行。

二、城市精細(xì)化危機(jī)管理的三個(gè)維度

城市精細(xì)化危機(jī)管理主要涉及時(shí)間、空間和機(jī)制三個(gè)維度。其中，時(shí)間維度涉及危機(jī)管理的不同階段和不同環(huán)節(jié)，空間維度涉及應(yīng)急資源在空間上的分配，機(jī)制維度則是為進(jìn)一步優(yōu)化全過(guò)程管理和資源空間布局的制度、政策和法治化平臺(tái)。

（一）時(shí)間維度——以全過(guò)程為核心的監(jiān)督管理

時(shí)間維度包括預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急防范、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援和功能恢復(fù)五個(gè)階段和環(huán)節(jié)的全過(guò)程危機(jī)管理。這五個(gè)階段是相互影響的，前一個(gè)環(huán)節(jié)處理較好，則為后一個(gè)環(huán)節(jié)減輕很多壓力。預(yù)警預(yù)報(bào)及時(shí)，自然會(huì)為后續(xù)工作提供很多便利，避免大量損失。城市公共安全問(wèn)題的發(fā)生往往就是在危機(jī)管理五個(gè)階段中的最薄弱環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問(wèn)題。

（二）空間維度——以資源配置為核心的空間布局

空間維度是危機(jī)管理資源的空間布局。城市危機(jī)管理資源的布局依據(jù)是人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施密度、重點(diǎn)設(shè)施的分布等因素。一般來(lái)說(shuō)，城市中心城區(qū)的危機(jī)管理資源布局密度要大于郊區(qū)。例如，目前我國(guó)城市普遍推行的網(wǎng)格化管理平臺(tái)，首要的功能就是優(yōu)化要素資源的空間分布。

（三）機(jī)制維度——以統(tǒng)籌規(guī)劃為核心的協(xié)同聯(lián)動(dòng)

機(jī)制維度是貫穿城市精細(xì)化危機(jī)管理的全過(guò)程，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效防范機(jī)制，是實(shí)施城市精細(xì)化危機(jī)管理的保障。長(zhǎng)效防范機(jī)制必須樹(shù)立頂層設(shè)計(jì)的理念，堅(jiān)持自上而下和自下而上相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃危機(jī)管理要素資源，促進(jìn)實(shí)施主體的合理分工，形成1+1>2的協(xié)同聯(lián)動(dòng)態(tài)勢(shì)。

三、我國(guó)城市危機(jī)管理機(jī)制的主要問(wèn)題

我國(guó)城市危機(jī)管理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到精細(xì)化的程度，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，大型基礎(chǔ)設(shè)施不斷增多，城市結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，特別是人口規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)資源承載力產(chǎn)生巨大壓力的情況下，“推力”和“壓力”共同作用，也開(kāi)始促進(jìn)城市危機(jī)管理的精細(xì)化。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是精細(xì)化理念逐步達(dá)成共識(shí)。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，常態(tài)與非常態(tài)管理相結(jié)合、綜合管理和分類分級(jí)管理相銜接、防范與處置并重等一系列的危機(jī)管理理念逐步形成。二是危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)不斷完善。各城市先后建立了應(yīng)對(duì)重大的、跨區(qū)域、跨部門突發(fā)公共事件的集中受理、統(tǒng)一指揮的“多臺(tái)合一”的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置平臺(tái)。三是危機(jī)管理與城市日常管理的融合度日益提高。目前，我國(guó)城市以網(wǎng)格化管理為核心的危機(jī)管理模式逐步與城市日常管理相互銜接，進(jìn)一步把常態(tài)和非常態(tài)管理結(jié)合起來(lái)，把社會(huì)治理與危機(jī)管理相互融合，提高了危機(jī)管理的效率，降低了危機(jī)管理的成本，有效推進(jìn)了危機(jī)管理的可持續(xù)運(yùn)行。

目前，我國(guó)城市危機(jī)管理已經(jīng)進(jìn)入綜合治理為主的階段，但相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制發(fā)展水平還基本停留在單純依賴政府構(gòu)建和運(yùn)行危機(jī)管理體系的階段。倘若政府與社會(huì)的銜接機(jī)制出現(xiàn)了問(wèn)題，就無(wú)法形成有效的合力。endprint

（一）規(guī)劃的統(tǒng)籌性不足

發(fā)達(dá)國(guó)家的城市公共安全防范往往首先考慮城市公共安全問(wèn)題。例如，日本六本木新城規(guī)劃建設(shè)中，危機(jī)管理投資占總投資的一半以上。目前，在我國(guó)城市規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，“一刀切”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施的具體情況，只考慮消防、抗震、抗風(fēng)等單一要素，沒(méi)有統(tǒng)籌考慮城市公共安全要素，安全風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。另外，在大型項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)中，往往是把經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，為了降低成本，把安全系數(shù)放到盡量小，也存在安全隱患。

（二）預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制的基礎(chǔ)薄弱

城市公共安全預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制的難點(diǎn)普遍在于重點(diǎn)控制區(qū)域、重點(diǎn)線路、重點(diǎn)控制行業(yè)、重點(diǎn)控制人群、重點(diǎn)控制項(xiàng)目等不健全，長(zhǎng)效的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)仍然不完善。即使有專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，各數(shù)據(jù)庫(kù)之間也沒(méi)有做到互聯(lián)互通，仍然存在信息孤島的現(xiàn)象，這也導(dǎo)致無(wú)法形成戰(zhàn)略層面的總體風(fēng)險(xiǎn)控制圖。例如，對(duì)于人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、就業(yè)、變化趨勢(shì)等情況，公安、衛(wèi)生、人口、商委等部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)之間存在出入，但具體出入在哪里，如何造成的卻沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)，增加了應(yīng)急管理的難度。

（三）市場(chǎng)機(jī)制不完善

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，單純依賴政府災(zāi)后救援已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，城市危機(jī)管理體系建設(shè)需要市場(chǎng)化要素參與才能提高效率和專業(yè)化水平。由于危機(jī)管理系統(tǒng)具有部分壟斷性的特性，在市場(chǎng)化機(jī)制創(chuàng)新方面的步伐還需要更大一些。目前主要存在三方面的問(wèn)題：一是大型危機(jī)管理項(xiàng)目的招投標(biāo)機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目要求乙方必須具有國(guó)家級(jí)資質(zhì)，但往往符合資質(zhì)的單位只有一二家，而且基本都是國(guó)有企業(yè)。具有資質(zhì)的企業(yè)有時(shí)對(duì)項(xiàng)目并不擅長(zhǎng)，擅長(zhǎng)項(xiàng)目的專業(yè)化企業(yè)往往無(wú)法進(jìn)入，影響了項(xiàng)目實(shí)施效果。二是資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新。目前，我國(guó)城市在危機(jī)資產(chǎn)評(píng)估體系方面還很欠缺，數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)薄弱、工作量大、缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題普遍存在，其中最關(guān)鍵的問(wèn)題是沒(méi)有向市場(chǎng)開(kāi)放，這直接影響到巨災(zāi)保險(xiǎn)、危機(jī)咨詢服務(wù)等應(yīng)急體系的市場(chǎng)化進(jìn)程和效率。面對(duì)巨大的城市公共安全壓力，僅靠政府“一家獨(dú)大”，沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制的危機(jī)管理很難從容應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。一些城市雖然統(tǒng)一了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)路線、風(fēng)險(xiǎn)確定的基本方法，但沒(méi)有建立統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估模型，這勢(shì)必影響對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估精度，使評(píng)估結(jié)果難以具有可預(yù)測(cè)性和權(quán)威性。[2]三是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的生態(tài)環(huán)境有待提高。目前，應(yīng)急產(chǎn)品的開(kāi)放度還不完全，氣象、地震、消防、預(yù)警預(yù)報(bào)等高端產(chǎn)品一般不對(duì)外開(kāi)放，應(yīng)急物資的生產(chǎn)一般沒(méi)有公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)。常規(guī)產(chǎn)品的生產(chǎn)雖然已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)，但從整體上看，尚無(wú)統(tǒng)籌全局的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)目錄和標(biāo)準(zhǔn)欠缺，形成專業(yè)性企業(yè)少、品牌企業(yè)少、產(chǎn)業(yè)集群少的“三少”現(xiàn)象。應(yīng)急產(chǎn)品的自主創(chuàng)新能力和研發(fā)水平較低，產(chǎn)品不成系列。

（四）社會(huì)參與機(jī)制不完善

與國(guó)外城市相比，我國(guó)城市危機(jī)管理中社會(huì)參與程度很低。一是在廣度上，社會(huì)力量參與不夠。主要原因既有社會(huì)力量本身薄弱的原因，也有政府重視程度不夠，參與渠道不順，體制機(jī)制不靈活等原因。二是在深度上，缺乏社會(huì)參與的“核心力量”。目前，城市專業(yè)救援隊(duì)伍主要以消防為核心的專業(yè)隊(duì)伍為主，專業(yè)性非常強(qiáng)，但危機(jī)處置的范圍無(wú)法全覆蓋，災(zāi)害發(fā)生后往往也無(wú)法第一時(shí)間實(shí)施救援。其中一個(gè)重要的原因就是對(duì)社區(qū)、學(xué)校、單位等基本單元的深入程度不夠，導(dǎo)致社會(huì)力量參與危機(jī)管理的力度較小，影響了危機(jī)管理效果。三是在層次上，尚未形成有序的管理梯隊(duì)。國(guó)外城市危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)表明，專業(yè)隊(duì)伍、半專業(yè)隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍組成的危機(jī)管理和救援梯隊(duì)對(duì)公共安全的應(yīng)對(duì)效果非常好。我國(guó)許多城市在基層管理中也開(kāi)始購(gòu)買服務(wù)，但外包的隊(duì)伍往往沒(méi)有相關(guān)權(quán)限，導(dǎo)致其管理效果大打折扣。

（五）區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)

國(guó)外城市危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域合作是風(fēng)險(xiǎn)防范中重要的環(huán)節(jié)，對(duì)于節(jié)約應(yīng)急資源，突出優(yōu)勢(shì)應(yīng)急資源，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域性防范體系有重要的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市公共安全防范的區(qū)域合作方面往往不受重視，基本沒(méi)有納入?yún)^(qū)域合作的框架，自然也就明顯滯后于其他領(lǐng)域的合作?？梢哉f(shuō)，區(qū)域公共安全防范聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有跟上區(qū)域一體化發(fā)展的進(jìn)程。

四、國(guó)外城市風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制的借鑒

（一）以規(guī)劃為引領(lǐng)

最典型的例子是日本防災(zāi)減災(zāi)與國(guó)土規(guī)劃的銜接。一是城市風(fēng)險(xiǎn)防范體系納入全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃。日本國(guó)土規(guī)劃體系分為四級(jí)，從層面上綜合展開(kāi)，即全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃→三大都市圈建設(shè)規(guī)劃→七大地區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)劃→特殊地區(qū)規(guī)劃（島嶼、山村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)等特殊地區(qū)）→都道府縣綜合發(fā)展（長(zhǎng)期）規(guī)劃→市村町綜合發(fā)展（長(zhǎng)期）規(guī)劃。這些規(guī)劃被籠統(tǒng)地稱為國(guó)土規(guī)劃。在規(guī)劃中，日本提出建設(shè)防災(zāi)都市是與“城市更新”緊密結(jié)合的。為了城市的安全，不斷進(jìn)行街區(qū)更新、土地整理以及其他的防災(zāi)設(shè)施建設(shè)；在防災(zāi)規(guī)劃中為了整備防災(zāi)地點(diǎn)、形成良好的避難系統(tǒng)，也對(duì)都市開(kāi)放空間、道路、橋梁等進(jìn)行整治，促進(jìn)了城市更新。根據(jù)各都市的需求，促進(jìn)城市防災(zāi)減災(zāi)功能及其他功能等。二是城市風(fēng)險(xiǎn)防范體系納入大都市圈規(guī)劃和地方國(guó)土規(guī)劃。根據(jù)日本的三大都市圈（首都圈、近畿圈、中部圈）開(kāi)發(fā)建設(shè)法，大都市圈規(guī)劃體系由基本規(guī)劃（總體規(guī)劃）、整備計(jì)劃（5年計(jì)劃）、事業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃（年度計(jì)劃）、保護(hù)區(qū)域建設(shè)計(jì)劃等組成。第5次首都圈規(guī)劃（1999-2015年）的基本構(gòu)思有5項(xiàng)，其中第四項(xiàng)的主要政策方向是提出重視提高對(duì)地震等大規(guī)模災(zāi)害的防災(zāi)性能，以確保生活上的安全和安心，同時(shí)解決大城市的交通混亂狀況，推進(jìn)具有地域特性的易于生活的居住環(huán)境的建設(shè)。為此，改變現(xiàn)在對(duì)東京中心部的過(guò)分依賴和集中的結(jié)構(gòu)，把首都圈的各地區(qū)以據(jù)點(diǎn)城市為中心形成自立性高的地區(qū)，相互分擔(dān)各種機(jī)能和交流、協(xié)作，成為一種“分散型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。同時(shí)，對(duì)于建設(shè)“安全并有魅力的都市”的主要措施是把生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與有規(guī)劃的、綜合性的都市建設(shè)相互結(jié)合起來(lái)，具體分六大部分：有規(guī)劃地建設(shè)綜合型城市，建設(shè)災(zāi)害抗御性能強(qiáng)的安全街區(qū)，建設(shè)通過(guò)交流和協(xié)作具有力的城市，建設(shè)支撐舒暢明快生活的街區(qū)，建設(shè)人與自然和諧的街區(qū)與安心生活的社區(qū)。[1]endprint

（二）構(gòu)建預(yù)警預(yù)報(bào)創(chuàng)新機(jī)制

各國(guó)都把城市預(yù)警預(yù)報(bào)的技術(shù)創(chuàng)新放在重要的位置。例如，英國(guó)的前瞻計(jì)劃就是主要依托倫敦高校和研究機(jī)構(gòu)的資源，形成產(chǎn)官學(xué)研相結(jié)合的機(jī)制，通過(guò)科技上創(chuàng)新，不斷開(kāi)發(fā)新的應(yīng)用科技。以未來(lái)30～100年為基準(zhǔn)，建立一套完善的危機(jī)預(yù)測(cè)系統(tǒng)，探討這類危機(jī)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的影響，評(píng)估水災(zāi)可能造成的影響以及疏洪措施必須耗費(fèi)的成本。前瞻計(jì)劃將海岸防衛(wèi)計(jì)劃列為重點(diǎn)，對(duì)未來(lái)長(zhǎng)期防災(zāi)具有重要的意義。同時(shí)，英國(guó)借助倫敦的預(yù)警系統(tǒng)，重點(diǎn)列出350處重點(diǎn)目標(biāo)，包括英國(guó)境內(nèi)的15座核電廠、國(guó)家主要電網(wǎng)、石化工廠、通信中心、核武器研究中心、核潛艇基地等關(guān)鍵設(shè)施，建立了重點(diǎn)目標(biāo)預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制。

（三）構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制

一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范教育。國(guó)外城市廣泛開(kāi)展公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置教育。例如，紐約市緊急事務(wù)管理辦公室定期向市民發(fā)放手冊(cè)，介紹了發(fā)生地震、火災(zāi)、恐怖襲擊等各種公共安全事件所要攜帶的必需品以及有關(guān)注意事項(xiàng)，內(nèi)容簡(jiǎn)潔明了。多倫多市政府向市民建議每戶應(yīng)準(zhǔn)備應(yīng)急包，政府列明了應(yīng)急包的具體清單，如“使用電池的收音機(jī)”、“哨子”等。東京都政府除了發(fā)放應(yīng)急手冊(cè)之外，還給市民發(fā)放應(yīng)急避難場(chǎng)所地圖。二是開(kāi)展各類公共安全社區(qū)志愿者活動(dòng)。近50年來(lái)，隨著社區(qū)的發(fā)展，出現(xiàn)了很多志愿者組織和相應(yīng)的活動(dòng)，有的由政府主導(dǎo)推動(dòng)，也有的是市民自發(fā)組建。例如紐約的“街區(qū)守護(hù)者”計(jì)劃、“輔助警察”項(xiàng)目、“社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)團(tuán)隊(duì)”、“社區(qū)醫(yī)療預(yù)備隊(duì)”，倫敦和其他歐洲城市的“鄰里守望”項(xiàng)目，東京都由居民、企業(yè)、非政府組織、非盈利組織和政府共同組成救援體系，建立了市民自主防災(zāi)組織和企業(yè)自身防災(zāi)應(yīng)急體系。目前，有些相關(guān)的項(xiàng)目在我國(guó)城市社會(huì)治理方面已經(jīng)得到應(yīng)用，如“鄰里守望”項(xiàng)目。三是社會(huì)救援組織積極參與。東京都政府和很多社會(huì)組織和企業(yè)簽訂防災(zāi)救災(zāi)協(xié)議。紅十字會(huì)、教會(huì)組織、工商協(xié)會(huì)緊急救援組織、城鎮(zhèn)防震行動(dòng)議會(huì)等組織與美國(guó)政府密切合作，參與災(zāi)害預(yù)防和救援工作。在德國(guó)，紅十字會(huì)、馬爾他救援組織、水上救援協(xié)會(huì)、約翰尼特救援組織和德國(guó)工人救助聯(lián)合會(huì)五大非政府組織參與災(zāi)害救助。

五、城市風(fēng)險(xiǎn)防范長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建

（一）以統(tǒng)籌規(guī)劃為引領(lǐng)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃中要首先納入城市公共安全規(guī)劃

一是要統(tǒng)籌考慮突發(fā)公共事件要素的布局。要對(duì)應(yīng)對(duì)群體性事件的空間布局、地下避難場(chǎng)所的互聯(lián)互通等重點(diǎn)考慮，特別在大型基礎(chǔ)規(guī)劃中，更要考慮公共安全要素的空間布局。二是空間布局要以人為本。以人為本就是有利于公民遇到突發(fā)公共事件及時(shí)回避、逃生和處置。如要充分考慮軌道交通站點(diǎn)的選址、通道、空地、周邊設(shè)施布局，以及應(yīng)急設(shè)施的使用便利性等。三是便于常態(tài)化的管理。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在空間布局和公共安全管理功能相脫節(jié)的現(xiàn)象，甚至辦公地點(diǎn)與管理地點(diǎn)相距很遠(yuǎn)。實(shí)際上，突發(fā)公共事件，特別是群體事件的預(yù)警預(yù)報(bào)往往靠基層群眾和有經(jīng)驗(yàn)的管理人員提供信息?？臻g不集聚必然導(dǎo)致功能無(wú)法得到充分發(fā)揮。

2.建立和優(yōu)化預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制

一是要建立城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)信息圖庫(kù)。建議組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是針對(duì)重點(diǎn)控制區(qū)域、重點(diǎn)線路、重點(diǎn)控制行業(yè)、重點(diǎn)控制人群、重點(diǎn)控制項(xiàng)目進(jìn)行基礎(chǔ)性的統(tǒng)計(jì)和摸排，建立城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)圖。二是要構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)系統(tǒng)。構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，打通公安、衛(wèi)生、人口、商委等部門的專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。

（二）以改革開(kāi)放為目標(biāo)，構(gòu)建市場(chǎng)化機(jī)制

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，單純依賴政府災(zāi)后救援已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展，城市公共安全應(yīng)急體系建設(shè)需要市場(chǎng)化要素參與才能提高效率。構(gòu)建城市公共安全市場(chǎng)化機(jī)制最重要的是從營(yíng)造適合企業(yè)發(fā)展的環(huán)境入手。一是推進(jìn)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。目前，大型應(yīng)急項(xiàng)目的門檻過(guò)高。一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目要求乙方必須具有國(guó)家級(jí)資質(zhì)，但往往符合資質(zhì)的單位只有一二家，而且基本都是國(guó)有企業(yè)。具有資質(zhì)的企業(yè)有時(shí)對(duì)項(xiàng)目并不擅長(zhǎng)，擅長(zhǎng)項(xiàng)目的專業(yè)化企業(yè)往往無(wú)法進(jìn)入，影響了項(xiàng)目實(shí)施效果。建議適當(dāng)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，招標(biāo)專業(yè)性強(qiáng)的企業(yè)，并做好項(xiàng)目監(jiān)管工作。另外，目前很多城市街道、鎮(zhèn)、企事業(yè)單位等基層單位已經(jīng)引進(jìn)市場(chǎng)化要素，向全社會(huì)招標(biāo)購(gòu)買保安、醫(yī)護(hù)等服務(wù)，這種經(jīng)驗(yàn)應(yīng)逐步擴(kuò)大推廣。二是探索評(píng)估市場(chǎng)化體系。建議在符合國(guó)家法律法規(guī)的前提下，探索引進(jìn)有資質(zhì)的第三方，在應(yīng)急體系評(píng)估、應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)、應(yīng)急咨詢、應(yīng)急保險(xiǎn)等方面進(jìn)行運(yùn)作，借助市場(chǎng)化手段提高應(yīng)急管理水平。在大型應(yīng)急項(xiàng)目中，對(duì)于關(guān)鍵部件或環(huán)節(jié)，擴(kuò)大招投標(biāo)的范圍和招投標(biāo)單位的資質(zhì)條件；對(duì)于一般部件和環(huán)節(jié)，可探索全面引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制。三是努力營(yíng)造應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是嶄新的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其市場(chǎng)容量巨大。近年來(lái)我國(guó)消防、安防、生產(chǎn)安全、信息安全、應(yīng)急通信、環(huán)境應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)、防汛抗旱、反恐等領(lǐng)域?qū)Ｓ卯a(chǎn)品和服務(wù)的年產(chǎn)值近萬(wàn)億元。各地都開(kāi)始重視這一領(lǐng)域，紛紛構(gòu)筑這一新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。城市要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建應(yīng)急產(chǎn)業(yè)目錄，完善應(yīng)急行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)建立應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)推進(jìn)PPP模式，引導(dǎo)企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)建立應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟，完善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估和交易體系，形成行業(yè)趨勢(shì)信息、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、技術(shù)專利、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、品牌創(chuàng)新、產(chǎn)品交易等應(yīng)急產(chǎn)業(yè)相關(guān)專業(yè)性服務(wù)平臺(tái)，科技基金扶持項(xiàng)目向應(yīng)急產(chǎn)業(yè)傾斜，實(shí)施應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高端人才引進(jìn)優(yōu)惠政策等。

（三）以資源延伸為手段，構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制

目前，我國(guó)城市公共安全的社會(huì)參與度普遍不足，無(wú)法對(duì)應(yīng)急管理形成真正的補(bǔ)充，既有社會(huì)力量薄弱的原因，也有政府重視程度不夠、參與渠道不順、體制機(jī)制不靈活等原因。為此，一是加強(qiáng)“三位一體”的專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。要在政府主導(dǎo)的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，放寬民間救助力量的準(zhǔn)入門檻，建立政府與民間專業(yè)救助隊(duì)伍合作的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，依托社區(qū)、園區(qū)、學(xué)校、企業(yè)，培養(yǎng)參與性相對(duì)穩(wěn)定、有一定專業(yè)化程度的應(yīng)急隊(duì)伍，逐步形成政府應(yīng)急部門、專業(yè)救助力量、社會(huì)應(yīng)急隊(duì)伍為核心的分工明確、層次分明的“三位一體”的專業(yè)化隊(duì)伍。二是加強(qiáng)社會(huì)參與的“核心力量”志愿者隊(duì)伍建設(shè)。要針對(duì)社區(qū)、園區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等實(shí)際，以社團(tuán)、街道、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì)等為主體，通過(guò)半專業(yè)化的培訓(xùn)等手段，形成志愿者隊(duì)伍，并以此為社會(huì)參與的“核心力量”，貫徹落實(shí)應(yīng)急管理方針政策，開(kāi)展對(duì)大眾的宣傳教育。三是加強(qiáng)應(yīng)急專家隊(duì)伍建設(shè)。要充分利用高校、科研機(jī)構(gòu)集中，專家力量較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展建立專家數(shù)據(jù)庫(kù)。要建立“綠色通道”，及時(shí)將專家的研究成果和觀點(diǎn)向市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門反映。對(duì)采納的成果和建議，要及時(shí)轉(zhuǎn)化落實(shí)。[3]

（四）完善生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面，重點(diǎn)加快推進(jìn)應(yīng)急保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展。在應(yīng)急基礎(chǔ)評(píng)估完善的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)應(yīng)急類金融衍生產(chǎn)品，重點(diǎn)發(fā)展應(yīng)急保險(xiǎn)業(yè)，特別是災(zāi)害保險(xiǎn)?？梢越梃b寧波巨災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索將保險(xiǎn)納入災(zāi)害事故防范救助體系，形成適合相關(guān)城市的災(zāi)害保險(xiǎn)體系。

現(xiàn)代制造業(yè)方面，加快推進(jìn)新型應(yīng)急產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。要推進(jìn)軍民融合，推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持城市地震氣象監(jiān)測(cè)觀測(cè)系統(tǒng)、民防工程設(shè)備、防護(hù)門設(shè)備等傳統(tǒng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，在有條件的城市，重點(diǎn)培育金融監(jiān)測(cè)、應(yīng)急指揮調(diào)度平臺(tái)、衛(wèi)星導(dǎo)航、航天航空技術(shù)、特種裝備、應(yīng)急體驗(yàn)設(shè)備等新興應(yīng)急產(chǎn)品方面的研發(fā)和生產(chǎn)。鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)、消化、吸收國(guó)外應(yīng)急先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)服務(wù)理念，鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立總部和研發(fā)中心，并逐步培育城市應(yīng)急龍頭企業(yè)。[3]

（五）以區(qū)域一體化為依托，構(gòu)建區(qū)域大聯(lián)動(dòng)機(jī)制

目前，隨著我國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，區(qū)域一體化進(jìn)程也在不斷加速，這為城市危機(jī)管理的區(qū)域聯(lián)動(dòng)帶來(lái)了契機(jī)，也提出了更高的要求。一是充分發(fā)揮現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，構(gòu)建應(yīng)急管理體系協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)各區(qū)域都建立了協(xié)調(diào)機(jī)制，要充分利用這些平臺(tái)，推進(jìn)區(qū)域危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)發(fā)展。二是要統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域要素資源。進(jìn)一步打破區(qū)域行政分割，科學(xué)合理地確定應(yīng)急管理體系在區(qū)域的整體定位和職責(zé)布署。要充分發(fā)揮中心城市的功能和影響力，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，明確各地區(qū)的功能分工。要充分利用區(qū)域及周邊的資源，從全局的角度出發(fā)，統(tǒng)籌區(qū)域的信息聯(lián)通、應(yīng)急物資、避難場(chǎng)所、設(shè)備和人員的配備。[4]

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責(zé)任編輯：張 煒endprint