左同連

摘要：中國作為自然災害最嚴重的國家之一，每年的氣象災害導致的損失嚴重。以貝克的風險社會理論為視閾，中國氣象風險具有突發(fā)性、多變性、不確定性、不平衡性、危害性等特征。當前的氣象管理體制存在理念滯后，預警機制不健全，信息發(fā)布機制不及時，責任追究機制形式化，法治保障機制不健全的弊端。因此，從強化風險意識、建立預警機制、建立氣象風險信息共享機制、氣象風險現(xiàn)場處理機制、氣象風險信息發(fā)布機制、氣象風險責任追究機制、氣象風險教育機制、氣象風險法律保障機制八個方面提出了具體的對策。

Abstract： As one of the countries suffering from most serious natural disasters， China faces serious losses due to meteorological disasters every year. Based on Baker's risk-social theory， China's meteorological risks are characterized by suddenness， variability， uncertainty， imbalance and danger. The current meteorological management system has problems such as lagging-behind concepts， imperfect early-warning mechanism， delayed information release， formal accountability mechanism， and imperfect legal guarantee mechanism. Therefore， specific measures are put forward from eight aspects： strengthening risk awareness， establishing early warning mechanism， establishing meteorological risk information sharing mechanism， meteorological risk on-site processing mechanism， meteorological risk information release mechanism， meteorological risk accountability mechanism， meteorological risk education mechanism and meteorological risk legal guarantee mechanism.

關鍵詞：風險社會；氣象風險；氣象管理機制；預警和防范機制

Key words： risk society；weather risk；meteorological management mechanism；early warning and prevention mechanism

中圖分類號：P429 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）36-0022-03

0 引言

由于特殊的國情，中國每年的自然災害比較嚴重，每年因為氣象災害帶來嚴重的經濟損失，大約為2000-3000億元。國內關于氣象管理的論文成果較多，但是運用貝克的風險社會理論進行分析，構建氣象風險的預警和防范機制的成果不多，本文擬對此作一探討。

1 風險社會理論概述與氣象風險

1.1 風險社會概述

風險社會理論始于德國著名的學者貝克。他最早提出了風險社會的概念。后來其他的西方的社會學家如吉登斯等人也開始重視對于風險社會的研究。按照貝克的理論，人類社會已經開始進入風險社會，風險社會開始到來，具有不可避免性。風險社會分為兩個階段，第一是工業(yè)社會。第二階段是風險社會?！帮L險意識已被普遍接受。各種后果都是現(xiàn)代化、技術化和經濟化進程的極端化不斷加劇所造成的后果”。[1]風險社會的風險表現(xiàn)為一種常態(tài)和制度化，是現(xiàn)代工業(yè)社會無法避免和解決的。風險“導致了社會理念基礎和人們行為方式的改變?！盵2]

貝克的風險社會理論被引入中國以來，受到政治學、社會學、管理學等多學科的關注。他強調人們對于風險社會的關注，更強調對于人類未來社會的關懷。風險社會理論為我們應對氣象風險提供了全新的視角，一種新的研究范式，即氣象風險是人類不可避免的，我們需要從整個社會的整體性視角，從人與環(huán)境的角度看待和重視氣象風險，加強對于氣象風險的預警和防范機制的研究，重視研究氣象風險的特征、危害，如何有效地應對和規(guī)避風險。

1.2 氣象風險的現(xiàn)狀和特征

氣象風險又稱為氣象災害。在風險社會視角下，中國的氣象災害也可以稱為氣象風險。中國的氣象災害主要表現(xiàn)為暴雨洪澇、熱帶氣旋、干旱、高溫、連陰雨、雪災、風雹及沙塵暴、地震、泥石流、臺風颶風等。中國因為地域廣闊，氣候和自然環(huán)境存在地區(qū)的差異，因此中國的氣象風險主要有以下特征。

1.2.1 突發(fā)性

所謂突發(fā)性，就是指氣象風險的發(fā)生因為近年來全球氣候變暖，溫室效應等影響導致的氣象風險發(fā)生的高發(fā)、頻發(fā)。如2008年汶川地震，2012年北京7·21特大暴雨等。

1.2.2 多變性

所謂多變性，就是指氣象風險的復雜性和多樣性，如夏季的高溫、暴雨、臺風，秋季的沙塵暴，冬季的霧霾、暴雪等。因為全球氣候變暖，加上城市化進程中的私家車廢氣排放量增多，環(huán)境污染越來越嚴重，氣象風險的一個重要表現(xiàn)災害性天氣也多發(fā)。

1.2.3 不確定性endprint

不確定性，即不可控制性，氣象風險多為自然災害，盡管有時候可以預測到，但是還是會發(fā)生，并且會對農業(yè)生產、交通出行、財產、生命帶來嚴重損失。

1.2.4 不平衡性

不平衡性主要是指因為中國的廣闊的地域，氣象風險的分布不平衡性。如水災主要集中在華北地區(qū)南部以及長江流域，風災主要集中在華北、西北和西南地區(qū)，旱災主要集中在華北和華中地區(qū)，而凍災和雪災主要發(fā)生在我國華北、東北和西北地區(qū)； “以2012年為例，暴雨過程多，長江、黃河、海河等流域先后出現(xiàn)明顯汛情，北京、甘肅、四川、重慶、云南、貴州、寧夏、青海和新疆等地出現(xiàn)山洪地質災害?！盵3]

1.2.5 危害性

危害性即氣象風險發(fā)生后每年均會給人民群眾的生命和財產帶來嚴重損失。如2008年的5·12汶川地震[4]，嚴重破壞的地區(qū)超過10萬平方千米，其中，極重災區(qū)共10個縣（市），較重災區(qū)共41個縣（市），一般災區(qū)共186個縣（市）。截至2008年9月18日12時，5·12汶川地震共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤。再如，從全國范圍看，四川、河北、湖南、甘肅和北京為我國氣象災害經濟損失重災區(qū)，四川、云南和甘肅是死亡人口重災區(qū)。又如農業(yè)受氣象風險的危害最大，據(jù)學者統(tǒng)計，氣象災害是中國最主要的農業(yè)自然災害，約占70%。

綜上所述，可見加快構建氣象風險預警和防范機制具有重要性和緊迫性，對于推進氣象風險管理機制的現(xiàn)代化，對于有效的減少人民群眾的財產和損失，對于維護社會的穩(wěn)定和諧，對于農業(yè)增產增收，對于經濟健康發(fā)展都具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

2 當前氣象管理體制的弊端

我國從1983年開始經過國家批準形成了氣象部門和地方政府的雙重領導體制。這種體制始于計劃經濟時期，具有一定的合理性和優(yōu)點，即權力高度集中，便于領導和協(xié)調各方面的資源。但是隨著市場經濟的發(fā)展，特別是在風險社會的今天，面對日益復雜的氣象風險的高發(fā)、頻發(fā)現(xiàn)象，政府的氣象風險及時預警和防范機制沒有構建起來，缺點也比較明顯，主要表現(xiàn)為存在理念滯后，預警機制不健全，信息發(fā)布機制不及時，責任追究機制形式化，法治保障機制不健全的弊端。

第一，管理理念滯后。

一些氣象管理部門還存在重視片面的管理而輕視服務的理念，重事前審批、輕事后監(jiān)督，重經濟效益、輕責任擔當。預防機制應急機制不足。有的存在官僚主義、形式主義現(xiàn)象，效率低下。

第二，預警機制不健全。

主要表現(xiàn)為沒有制定詳細的應急預案，準備不足，組織機構臨時，應對能力不足等。

第三，信息發(fā)布機制不及時。

主要表現(xiàn)為一些基層氣象部門面對重大氣象風險時，因為害怕，承擔責任，存在瞞報、拖延現(xiàn)象。

第四，責任追究機制形式化。

有的問責形式化，雷聲大雨點小。有名無實。有的造成很大影響，但是并沒有嚴格追究責任。

第五，法治保障不健全。

我國《氣象法》2000年頒布實施以來，雖然發(fā)揮了重要的作用，但與氣象基本法的要求還有相當?shù)木嚯x，在價值目標、調整范圍、制度內容、法律協(xié)調機制以及責任制度等方面還存在缺陷和不足。

3 氣象風險預警和防范機制的建設對策

3.1 強化風險意識

風險社會理論啟示我們，現(xiàn)代社會是風險社會，預防為先，綜合治理，依法治理是氣象風險預警和防范機制的基本理念。氣象管理部門需要樹立服務行政的理念，重視和強化風險意識。

3.2 建立預警機制

包括氣象風險識別，建立氣象風險指標體系，氣象風險指標體系建設是氣象風險預警和處理機制的核心內容，指標體系的設置，需要關注兩個核心問題，一是指標設立的科學性和可測量性，考慮到技術的可行性和成本。二是指標體系的權重比例。即哪些是一般指標，哪些是關鍵性指標。

3.3建立氣象風險信息共享機制

通過建立相應的信息共享平臺，對于重大的氣象信息及時溝通，共享，從而保證信息渠道的暢通，保證各級政府能夠及時有效的第一時間知道相關氣象信息。

3.4 氣象風險現(xiàn)場處理機制

我們可以借鑒美國的氣象風險應急處理機制。首先打造政府領導下的氣象部門負責的多部門的信息共享平臺。通過信息技術平臺及時發(fā)布，溝通氣象風險的信息。成立專門的應急處理小組，由當?shù)卣块T和氣象部門牽頭，一把手負責，各部門相互協(xié)調，及時應對氣象風險。統(tǒng)一分配人、財物，做到效率快捷、反應敏捷，及時第一時間搶險救災，最大限度的挽救人民群眾的生命和財產損失。

3.5 氣象風險信息發(fā)布機制

健全氣象風險信息發(fā)布機制，要求做到信息發(fā)布的及時性、快捷性，準確性。期間不得延誤不報，或者故意隱瞞甚至扭曲信息，提高氣象部門的信息公信力。

3.6 氣象風險責任追究機制

在氣象風險造成重大損失時候，必須嚴格責任追究機制。如近年來的避雷行政審批案例中，一些縣級氣象部門存在壟斷收費，氣象審批不嚴格，有的造成嚴重損失，因此對于當事人應該依法追究責任。

3.7 氣象風險教育機制

仿效國外的經驗，由于我國的氣象風險高發(fā)頻發(fā)，因此可以借鑒日本的經驗，加強對于公民、學生的關于氣象風險的預防和科普知識的教育，增加學生和公民的氣象風險意識，了解相關的知識，避免人身傷害和財產損失。

3.8 氣象風險法律保障機制

氣象風險的預警和防范機制必須通過法治來保障。習近平同志提出四個全面，全面推進依法治國是重大的戰(zhàn)略目標。法治是實現(xiàn)氣象風險有效治理的制度保障。如河北廊坊市固安縣在全國較早的實施頒布重大氣象災害氣象預案?！啊额A案》以“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”為編制宗旨，對全縣范圍內的暴雨（雪）、連陰雨、雷電、冰雹、高溫、寒潮等17種重大氣象災害的應急處置工作進行了詳細規(guī)定，分為總則、縣（鎮(zhèn)、村）氣象災害防御組織指揮體系建設、氣象災害監(jiān)測預報預警、應急響應、保障措施、災后處置、風險管理、預案管理等八部分?！盵5]只有將氣象風險管理預警和防范機制納入法治化的軌道，才能有效的減少損失，維護人民群眾的根本利益，維護社會的穩(wěn)定和諧。

參考文獻：

[1][德]烏爾里?！へ惪?、約翰內斯·威爾姆斯： 自由與資本主義——與著名社會學家烏爾里?！へ惪藢υ抂M].浙江人民出版社，2001：125.

[2][英]謝爾頓·克里姆斯基，等.風險的社會理論學說[M].徐元玲等譯，北京：北京出版社，2005：1.

[3]葉殿秀，等.2012年我國主要氣象災害回顧[J].災害學，2013（3）.

[4]“5·12汶川地震”360百科詞條，網(wǎng)址https：//baike.so.com/doc/3661979-3848941.html.

[5]固安：政府修訂印發(fā)重大氣象災害應急預案，中國氣象局，網(wǎng)址http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xjctz/201710/t20171010_451192.html.endprint