呂方鵬

[摘要]本文闡述了近幾年來(lái)興起的PPP模式，發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)政策的主要內(nèi)容，分析了實(shí)踐中存在的一些風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，有關(guān)解決方法，提出PPP模式管理是工商管理和社會(huì)管理的融合，在專(zhuān)項(xiàng)管理技術(shù)上，需要深入研究定量方法。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；現(xiàn)狀；問(wèn)題及解決方法

1引言

PPP是英文（Public Private Partnership）的縮寫(xiě)，英國(guó)是這種模式的先驅(qū)，早在400年前，出現(xiàn)私人公司互相競(jìng)爭(zhēng)提供供水服務(wù)等。經(jīng)過(guò)歐美等國(guó)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索，在20世紀(jì)PPP模式的理論概念逐漸清晰。如戴維斯定義PPP模式是一些復(fù)雜的、多方參與并被民營(yíng)化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民群眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，由政府完全承擔(dān)供給的壓力越來(lái)越大，PPP模式引入不期而至，隨著改革的深化，近幾年得到蓬勃發(fā)展和不斷創(chuàng)新。

2PPP模式在國(guó)內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

十八屆三中全會(huì)明確提出，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，從此PPP發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）等一系列政策，促進(jìn)了PPP創(chuàng)新發(fā)展，明確了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏”的原則。針對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)，限定三種操作模式：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交（BOT）、建設(shè)—擁有一運(yùn)營(yíng)一移交（BOOT）等模式推進(jìn)：準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)：非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用BOO或委托運(yùn)營(yíng)等模式推進(jìn)。2015年4月多部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)PPP項(xiàng)目范圍，操作流程，部門(mén)職責(zé)，價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，財(cái)政補(bǔ)貼，差異化信貸支持，融資方式等作出了政策規(guī)定。據(jù)《中國(guó)PPP網(wǎng)》公開(kāi)資料，2015年5月，國(guó)家發(fā)改委建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)，第一批向社會(huì)公開(kāi)推介了1043個(gè)項(xiàng)目、總投資1.97萬(wàn)億元：第二批1488個(gè)項(xiàng)目、總投資2.26萬(wàn)億元；2016年9月第三批推介2.14萬(wàn)億元傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目1233個(gè)，涉及能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和重大市政工程等七個(gè)領(lǐng)域。目前發(fā)改委整體項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目總數(shù)為2678個(gè)。有關(guān)專(zhuān)家表示，中國(guó)已成為世界上最大的PPP市場(chǎng)，預(yù)計(jì)2017年P(guān)PP項(xiàng)目落地規(guī)?；蜻_(dá)3.8萬(wàn)億元，PPP迎來(lái)了跨越式發(fā)展。2017年2月，國(guó)家發(fā)展改革委公布開(kāi)展PPP創(chuàng)新工作的43個(gè)重點(diǎn)中小城市名單。

許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于PPP模式現(xiàn)狀作出較為完備的介紹與分析，對(duì)于我國(guó)的發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生如何的影響都有闡述。如：賈康、蘇京春等人認(rèn)為從我國(guó)實(shí)踐看PPP不僅僅是一個(gè)新的融資模式，還是管理模式和社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，如果掌握得當(dāng)PPP有望成為解決我國(guó)城鎮(zhèn)化，老齡化等問(wèn)題的重要機(jī)制，并通過(guò)以股份制為主的形式與混合所有制改革創(chuàng)新，形成天然的機(jī)制性?xún)?nèi)洽與聯(lián)通。劉薇認(rèn)為PPP模式在我國(guó)政策跟進(jìn)以及項(xiàng)目的落實(shí)發(fā)展都有了顯著的成果。更多學(xué)者認(rèn)為，PPP模式提供了新的投資渠道，可緩解過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)：政府由此可專(zhuān)注職能，從而整體上更加便民、利民、為民。PPP模式已在我國(guó)有了適合的市場(chǎng)土壤以及政策上的引導(dǎo)呵護(hù)，未來(lái)會(huì)取得較大的發(fā)展。

3PPP模式存在的問(wèn)題分析

PPP項(xiàng)目一般回報(bào)率不高，不易于回收成本和盈利：PPP模式具有伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三個(gè)重要特性。社會(huì)資本與政府間不可避免出現(xiàn)利益沖突，出于避險(xiǎn)趨利，雙方有違背契約的可能，從而危及項(xiàng)目合作，和社會(huì)公共利益。例如：長(zhǎng)春匯津污水處理項(xiàng)目，投入運(yùn)行不到兩年，長(zhǎng)春市排水公司違反合同約定拖欠直至停止支付污水處理費(fèi)，長(zhǎng)春市政府廢止了為該項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)制定的《專(zhuān)營(yíng)辦法》，在經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的跳接與訴訟程序后，該項(xiàng)目最終被長(zhǎng)春市政府回購(gòu)。1981年澳門(mén)電訊有限公司取得固電網(wǎng)訊服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)期為20年，采用BOT模式特許經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)束后移交至澳門(mén)政府。后為保證運(yùn)作穩(wěn)定，延期至2011年12月。但澳門(mén)電訊公司拿到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后從中過(guò)分攫取利益，讓社會(huì)公民被迫接受了不公平的價(jià)格，且經(jīng)營(yíng)到期后由于交接過(guò)程的問(wèn)題，新老設(shè)備不能通用，又給民眾造成了不小的損失。

政府與社會(huì)資本在確立PPP模式的過(guò)程中，對(duì)于各自風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，以及項(xiàng)目設(shè)施的定價(jià)，項(xiàng)目的建設(shè)，后續(xù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)交、運(yùn)營(yíng)管理等方面都存在著一些不確定因素、不明確問(wèn)題、難預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、易糾結(jié)矛盾。歐純智，賈康在其文章中提出只有私人與公共的利益都較高的情況下，PPP項(xiàng)目才能持續(xù)有效的開(kāi)展下去，否則在私人利益較高而公共利益較低的項(xiàng)目則易出現(xiàn)腐敗的問(wèn)題，在私人利益較低而公共利益較高的項(xiàng)目不利于PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期發(fā)展。對(duì)于雙方各自的利益的合理預(yù)估是比較困難的。雙方都有違約情況的發(fā)生，而且違約方都未能對(duì)其造成的社會(huì)公共利益的損失進(jìn)行賠償。

4解決問(wèn)題的方法

政策措施要不斷規(guī)范。必須合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁政府以PPP項(xiàng)目名義舉借債務(wù)，杜絕地方政府作出“固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債”等承諾。要明確產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，設(shè)定項(xiàng)目基準(zhǔn)成本，確定項(xiàng)目的補(bǔ)貼或收費(fèi)定價(jià)基準(zhǔn)及其調(diào)整周期、條件和程序。理論和方法研究要不斷深入。許多學(xué)者通過(guò)數(shù)學(xué)方法對(duì)雙方的行為進(jìn)行定量分析，唐聰通過(guò)數(shù)學(xué)上博弈模型的引入得出了政府可以通過(guò)進(jìn)行適度的補(bǔ)貼以達(dá)到提高企業(yè)參與度與積極性從而提高合作的效率。許東光，管治華等人就其總結(jié)的問(wèn)題提出了幾點(diǎn)建議：1.統(tǒng)籌劃分PPP項(xiàng)目管理部門(mén)職責(zé)；2.完善PPP項(xiàng)目定價(jià)和收益保障機(jī)制；3.建立地方政府信用約束制度；4.完善PPP信息公開(kāi)制度。本人認(rèn)為，PPP模式的屬性是工商管理和社會(huì)管理的融合，在PPP項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)管理技術(shù)上，需要深入研究定量方法：研究不同模式（BOT，BOOT，BOO）風(fēng)險(xiǎn)管理，研究項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本核算及運(yùn)營(yíng)管理方法，研究績(jī)效考核指標(biāo)和補(bǔ)貼核算方法，研究PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估方法等，為PPP模式適用性、財(cái)務(wù)可負(fù)擔(dān)性以及價(jià)格和收費(fèi)的合理性評(píng)估提供科學(xué)方法，為PPP項(xiàng)目可行性研究提供科學(xué)方法，為各項(xiàng)政策措施的落實(shí)提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)保障。

5結(jié)論與展望

PPP模式在我國(guó)有了適合的市場(chǎng)土壤和政策引導(dǎo)，在未來(lái)發(fā)展空間巨大。相信通過(guò)學(xué)者的不斷探索，相關(guān)的理論體系將不斷完善，管理技術(shù)方法將更加精準(zhǔn)科學(xué)，助推政府對(duì)PPP模式管理更加規(guī)范，助推PPP項(xiàng)目運(yùn)行更加健康，為公共事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。endprint