□胡靜

我國(guó)環(huán)境行政命令體系探究

□胡靜

我國(guó)環(huán)境行政命令在法律實(shí)踐上淪為行政處罰的附屬品，在學(xué)術(shù)研究上也沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，結(jié)果是其補(bǔ)救性功能被掩蓋?；谘a(bǔ)救性功能，環(huán)境行政命令應(yīng)分為糾正違法行為和消除環(huán)境危害后果，并進(jìn)一步劃分為各種亞類(lèi)，從而形成其體系。因此，有必要認(rèn)識(shí)環(huán)境行政命令體系，推動(dòng)其立法，充分發(fā)揮其補(bǔ)救性功能。

環(huán)境行政命令；糾正違法行為；消除環(huán)境危害后果

一、問(wèn)題的提出

近年隨著生態(tài)損害賠償和環(huán)境公益訴訟立法和實(shí)踐的發(fā)展，司法權(quán)在環(huán)境保護(hù)中的參與度越來(lái)越高，因而引發(fā)對(duì)于行政權(quán)、司法權(quán)在環(huán)境保護(hù)中如何配置分工的思考。司法權(quán)介入環(huán)境保護(hù)是其職責(zé)所在，但相比行政權(quán)，司法權(quán)本身具有謙抑性，司法權(quán)固然不能缺位，但其承擔(dān)的角色是依法對(duì)行政權(quán)行使的合法性進(jìn)行審查。行政權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)中應(yīng)居于主導(dǎo)地位，面對(duì)環(huán)境要素和自然資源受到普遍的侵害和破壞的情況，首要的解決措施和第一道防線(xiàn)并不應(yīng)當(dāng)是求助于司法機(jī)關(guān)的個(gè)案裁量，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)行政執(zhí)法以及行政法上的制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治[1]。

環(huán)境行政執(zhí)法主要針對(duì)企業(yè)的排污行為。對(duì)企業(yè)排污行為的監(jiān)管分為事前、事中和事后。建設(shè)項(xiàng)目只有事前符合一定條件才允許開(kāi)工建設(shè)，其監(jiān)管工具是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；排污者只有事前符合一定條件方能投產(chǎn)排污，其監(jiān)管工具是排污許可制度。這都體現(xiàn)了環(huán)境法以預(yù)防為主的原則。2016年11月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》要求“排污許可證中明確許可排放的污染物種類(lèi)、濃度、排放量、排放去向等事項(xiàng)，載明污染治理設(shè)施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內(nèi)容”?？梢?jiàn)，排污許可證既是企業(yè)的環(huán)境義務(wù)清單，又是環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)，因此，排污許可也是事中監(jiān)管的工具。對(duì)違法排污者的事后監(jiān)管體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)違法行為的懲罰，其監(jiān)管工具是環(huán)境行政處罰；二是對(duì)違法行為及其環(huán)境危害后果的補(bǔ)救，其監(jiān)管工具是環(huán)境行政命令。我國(guó)較為倚重行政處罰，對(duì)于責(zé)令改正或責(zé)令停止行為一類(lèi)的環(huán)境行政命令的補(bǔ)救性制度功能沒(méi)有充分發(fā)掘。

環(huán)境行政命令是行政命令的下位概念。我國(guó)正式確認(rèn)行政命令的文件是《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2號(hào))，該文件將行政命令作為和行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等相并列的行政行為類(lèi)型?！董h(huán)境行政處罰辦法》第12條明確列舉了責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式:責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止試生產(chǎn)、責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施、責(zé)令重新安裝使用、責(zé)令限期拆除、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令限期治理等。該條還強(qiáng)調(diào)，根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類(lèi)和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰；行政命令不適用于行政處罰程序的規(guī)定?？紤]以上規(guī)定和我國(guó)實(shí)踐形成的認(rèn)知，本文將環(huán)境行政命令主要限縮在排污行為導(dǎo)致的對(duì)相對(duì)人科處的不具有懲罰性的可執(zhí)行的具體行政行為。

在我國(guó)和行政命令糾纏不清的行政處罰在大陸法系行政法理論中不在行政決定之列，而被作為行政保障性措施單列。德國(guó)、日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等大陸法系國(guó)家和地區(qū)將行政決定分為基礎(chǔ)性行政決定和保障性行政決定。基礎(chǔ)性行政決定直接落實(shí)法律規(guī)定的應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)。保障性行政決定的特點(diǎn)是以相對(duì)人應(yīng)該履行的義務(wù)為必要前提，目的是以責(zé)難、懲戒、威懾等直接或間接地付諸于人身、財(cái)產(chǎn)或精神的強(qiáng)制力量保障法律明定的義務(wù)或是行政決定所設(shè)定義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，包括行政處罰和行政強(qiáng)制[2]?；A(chǔ)性行政決定中的命令性行為是以命令或禁令形式要求相對(duì)人履行特定行為義務(wù)的行為，包括作為、容忍、不作為義務(wù)[3]207。行政命令大體對(duì)應(yīng)于命令性行為。環(huán)境行政命令是行政命令工具在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的運(yùn)用，和其他領(lǐng)域的行政命令相比較，環(huán)境行政命令針對(duì)環(huán)境違法行為和環(huán)境違法行為產(chǎn)生的環(huán)境危害后果。這里的環(huán)境危害后果指對(duì)生態(tài)環(huán)境本身造成的損害，并不包括環(huán)境違法行為經(jīng)由環(huán)境媒介如大氣、水、土壤、海洋污染對(duì)個(gè)人人身或財(cái)產(chǎn)造成的損害，后者通過(guò)民事訴訟加以救濟(jì)。生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，關(guān)乎環(huán)境公共利益，對(duì)其損害的救濟(jì)主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法進(jìn)行。環(huán)境行政處罰為相對(duì)人施加新義務(wù)，其功能是對(duì)違法者進(jìn)行懲罰；環(huán)境行政命令僅僅是要求相對(duì)人履行法定義務(wù)，矯正沒(méi)有履行法定義務(wù)的行為及其造成的環(huán)境危害后果，其功能是補(bǔ)救。

筆者對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)收錄的有關(guān)環(huán)境行政命令的判決書(shū)經(jīng)過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，關(guān)涉環(huán)境行政命令案件中最常見(jiàn)的爭(zhēng)議是對(duì)某種具體責(zé)任形式是應(yīng)認(rèn)定為環(huán)境行政命令抑或行政處罰，這種認(rèn)定關(guān)系到應(yīng)適用的行政程序。例如，根據(jù)安徽省六安市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2015)(六行終字第00051號(hào))①該案和本段下文涉及的案件的判決書(shū)原文參見(jiàn)“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”。的記載，環(huán)保局認(rèn)為其作出的《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》中載明的責(zé)令停止生產(chǎn)屬于行政命令，環(huán)保局在作出決定前，無(wú)需告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；但一審和二審法院則將其認(rèn)定為行政處罰，依照《行政處罰法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。此外，巴林左旗林東鎮(zhèn)龍泉浴池與巴林左旗環(huán)境保護(hù)局不服環(huán)保行政處罰案、北京楠海印刷廠與北京市平谷區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰案、吳武漢與廣州市黃埔區(qū)環(huán)境保護(hù)局不服停止生產(chǎn)處罰案、欒城縣新峰鋅廠與欒城縣環(huán)保局行政命令糾紛案等，皆屬此類(lèi)案件。這類(lèi)爭(zhēng)議系對(duì)環(huán)境行政命令和行政處罰的區(qū)別認(rèn)識(shí)不一致所致，凸顯了環(huán)境行政命令并沒(méi)有從環(huán)境行政處罰中徹底獨(dú)立出來(lái)的困境，其結(jié)果必然是環(huán)境行政命令的作用受到嚴(yán)重制約。如果行政執(zhí)法主要停留在對(duì)違法者加以制裁而忽視對(duì)違法行為本身及其后果的矯正，這顯然并不符合《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定的損害擔(dān)責(zé)的基本原則，也無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的。雖然當(dāng)下環(huán)境行政執(zhí)法力度空前加大，但多以解決“違法成本低”為重點(diǎn)，恢復(fù)合法秩序的目的在相當(dāng)程度上被忽略，環(huán)境行政實(shí)務(wù)呈現(xiàn)“重處罰、輕改正”的局面。

“重處罰、輕改正”現(xiàn)象和環(huán)境行政命令的立法滯后直接相關(guān)。我國(guó)早在1996年就出臺(tái)《行政處罰法》，1999年就制定《環(huán)境行政處罰辦法》，對(duì)行政處罰和環(huán)境行政處罰的種類(lèi)及其相應(yīng)的行政程序進(jìn)行了規(guī)定，在立法上為行政處罰在執(zhí)法實(shí)踐中的適用鋪平了道路。但迄今為止，我國(guó)尚沒(méi)有行政命令和環(huán)境行政命令的立法，有關(guān)環(huán)境行政命令的種類(lèi)散見(jiàn)于若干環(huán)境立法中，關(guān)于其行政程序的規(guī)定更是付之闕如。環(huán)境行政命令在立法上并沒(méi)有獲得與環(huán)境行政處罰并列的地位。

學(xué)界對(duì)于環(huán)境行政命令的研究也較為匱乏，筆者在知網(wǎng)上期刊范圍內(nèi)檢索，以“環(huán)境行政處罰”為篇名檢索到121條結(jié)果，以“環(huán)境行政命令”為篇名檢索到5條結(jié)果，以“環(huán)境責(zé)令改正”為篇名檢索到3條結(jié)果。縱觀為數(shù)不多的研究成果，發(fā)現(xiàn):(1)在環(huán)境行政命令的定位方面，有的將責(zé)令改正環(huán)境違法行為作為救濟(jì)罰納入行政處罰體系[4]，模糊了補(bǔ)救性和懲罰性的界限，對(duì)責(zé)令改正環(huán)境違法行為的功能定位存在偏差；有的主張將環(huán)境行政命令作為行政處罰的前置程序[5]，對(duì)其適用和功能有窄化之嫌，不利于充分挖掘其功能潛力。(2)在對(duì)具體責(zé)任形式的研究方面，有的對(duì)某具體責(zé)任形式如限期治理的法律性質(zhì)進(jìn)行界定[6]，有的對(duì)具體責(zé)任形式如責(zé)令停止生產(chǎn)和責(zé)令停產(chǎn)進(jìn)行辨析[7]，側(cè)重某具體形式適用的研究，對(duì)環(huán)境行政命令體系的研究尚待展開(kāi)。

立法的缺失和學(xué)界關(guān)注程度的不足，導(dǎo)致環(huán)境行政命令恢復(fù)合法秩序的補(bǔ)救功能長(zhǎng)期被遮蔽和忽視，環(huán)境行政命令事實(shí)上淪為行政處罰的附屬品。因此，有必要制定環(huán)境行政命令的專(zhuān)門(mén)立法，恰如《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的內(nèi)容一樣，在厘清具體種類(lèi)的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的行政程序，將環(huán)境行政命令從行政處罰的陰影中徹底解放出來(lái)而顯性化，從而形成針對(duì)違法行為的環(huán)境行政命令和行政處罰兩相配合的格局。本文首先從環(huán)境行政命令的補(bǔ)救功能出發(fā)，逐級(jí)推演出主要的環(huán)境行政命令形式(種類(lèi))，在推演過(guò)程中按照不同具體形式的特點(diǎn)討論其適用，以期喚起學(xué)界對(duì)環(huán)境行政命令的重視。

二、糾正違法行為

一般行政命令確定的義務(wù)往往由相對(duì)人以前的行為產(chǎn)生，在某些情形下，即便相對(duì)人此前并沒(méi)有實(shí)施某行為或?qū)е履澈蠊鲇诰S護(hù)公共利益的考量，行政機(jī)關(guān)也有必要依法要求相對(duì)人履行一定的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)的這類(lèi)行為應(yīng)當(dāng)在行政法體系中加以定位，考慮這類(lèi)行為以給相對(duì)人施加義務(wù)為內(nèi)容，具有可執(zhí)行性，雖然并不具備行政命令的補(bǔ)救性特征，但在執(zhí)行上和行政命令并無(wú)二致，宜納入行政命令，可謂“準(zhǔn)行政命令”①如《大氣污染防治法》第96條第1款規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車(chē)行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學(xué)校組織的戶(hù)外活動(dòng)、組織開(kāi)展人工影響天氣作業(yè)等應(yīng)急措施。。在多數(shù)情況下，相對(duì)人違法在先，環(huán)境行政主體發(fā)出行政命令責(zé)令其履行在后，如責(zé)令改正、責(zé)令停止違法行為等；也有相對(duì)人雖然此前并無(wú)違法行為但已造成危害后果，如合法排污造成土壤污染，環(huán)境行政機(jī)關(guān)會(huì)依法要求污染者修復(fù)污染場(chǎng)地。據(jù)此，環(huán)境行政命令可以分為違法行為產(chǎn)生的環(huán)境行政命令和合法行為產(chǎn)生的環(huán)境行政命令。違法行為產(chǎn)生的行政命令可以細(xì)分為兩種情形。第一種情形下，違法行為正在進(jìn)行中，有必要進(jìn)行糾正，通常的責(zé)任形式是責(zé)令停止違法行為和責(zé)令改正等；如有危害后果的，還應(yīng)責(zé)令消除環(huán)境危害后果。第二種情形下，違法行為已經(jīng)結(jié)束，并無(wú)糾正行為的必要；如有危害后果，則應(yīng)責(zé)令消除環(huán)境危害后果。上述各種情形，通常伴隨處以環(huán)境行政處罰?；谝陨戏治?，環(huán)境行政命令包括兩種主要的類(lèi)型:糾正違法行為、消除環(huán)境危害后果。糾正違法行為適用于存在違法行為的情形，消除環(huán)境危害后果既適用于違法行為也適用于合法行為。以下分別就這兩種類(lèi)型的具體形式展開(kāi)探討。

糾正違法行為的形式多種多樣，“責(zé)令停止違法行為”、“責(zé)令改正”、“責(zé)令限期改正”最為常見(jiàn)?！柏?zé)令停止違法行為”和“責(zé)令改正”都屬于概括性的表述方式，具體內(nèi)容可隨語(yǔ)境變化而變化[8]。“責(zé)令限期改正”實(shí)質(zhì)上是責(zé)令改正的另一種表述方式，主要適用于需要明確改正期限的情形。責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施、責(zé)令重新安裝使用、責(zé)令消除隱患、責(zé)令拆除等均是責(zé)令停止違法行為和責(zé)令改正在特定情形下的具體化。在有些立法中甚至一并使用，在《固體廢物污染環(huán)境法防治法》《放射性污染防治法》和《放射性同位素與射線(xiàn)裝置安全和防護(hù)條例》等立法中有“責(zé)令停止違法行為，限期改正”的表述?？梢?jiàn)，“責(zé)令改正”和“責(zé)令停止違法行為”之間很難有清晰的區(qū)別，但在使用習(xí)慣上呈現(xiàn)不同的傾向。第一，“責(zé)令改正”適用的范圍更寬泛，“責(zé)令停止違法行為”在行為人存在法定不作為義務(wù)但實(shí)施作為的情形下更為常見(jiàn)。第二，“責(zé)令改正”在廣義上可以涵蓋消除行為造成的危害后果②在本文環(huán)境行政命令分類(lèi)體系中，消除危害后果單列，不在責(zé)令改正之列。，停止違法行為則不然，但這種區(qū)分在很大程度是理論上的，環(huán)境立法中改正主要還是針對(duì)行為；如果涉及危害后果的消除，往往運(yùn)用“限期拆除”“恢復(fù)原狀”和“消除污染”等責(zé)任形式。第三，“責(zé)令停止違法行為”往往要求即時(shí)履行；“責(zé)令改正”有即時(shí)改正和限期改正之分，限期改正適用于經(jīng)過(guò)一定持續(xù)過(guò)程方能完成、有必要給予合理期限的行為。第四，“責(zé)令停止違法行為”內(nèi)容明確，“責(zé)令改正”的內(nèi)容往往需要結(jié)合具體情形加以確定。從環(huán)境行政命令體系組成的清晰性考慮，結(jié)合現(xiàn)有立法可以將責(zé)令停止違法行為適用于不履行、不作為義務(wù)的情形，如相對(duì)人沒(méi)有獲得排污的批準(zhǔn)或許可而擅自排污，這類(lèi)行為自始違法；責(zé)令改正主要適用于違反作為義務(wù)，如獲得排污的批準(zhǔn)或許可但排污行為存在超標(biāo)等違法行為的情形，在這類(lèi)情形下，相對(duì)人應(yīng)積極作為，通過(guò)“改”而導(dǎo)“正”排污行為。

(一)責(zé)令停止違法行為——以停止生產(chǎn)為重點(diǎn)

停止違法行為包括停止建設(shè)、停止生產(chǎn)、停止使用等多種具體形式，系針對(duì)違反法定不作為義務(wù)的行為予以適用。如，停止建設(shè)針對(duì)未通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批擅自開(kāi)工建設(shè)的行為，停止生產(chǎn)或使用針對(duì)違反“三同時(shí)”③“三同時(shí)”指我國(guó)環(huán)境法規(guī)定的環(huán)保設(shè)施和主體工程必須同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工和同時(shí)投產(chǎn)使用的制度。擅自投產(chǎn)的行為。本部分以停止生產(chǎn)為例加以闡述，為凸顯行政命令和行政處罰的差異，闡述將貫穿停產(chǎn)停業(yè)和停止生產(chǎn)的辨析。對(duì)一個(gè)具體責(zé)任形式判斷為行政命令抑或行政處罰，不能局限于形式上的表達(dá)，需要遵循行政命令和行政處罰的功能差異，從責(zé)任形式的實(shí)質(zhì)內(nèi)容對(duì)其歸屬進(jìn)行判斷。某種特定的責(zé)任形式是屬于行政命令抑或行政處罰，取決于該責(zé)任形式和此前義務(wù)的比較。如責(zé)令行為僅針對(duì)違法行為本身，責(zé)令行為沒(méi)有制裁性；如責(zé)令行為超過(guò)了違法范圍，實(shí)際給相對(duì)人施加新的義務(wù)，屬于處罰[8]。當(dāng)然，不排除個(gè)別責(zé)任形式兼具制裁和補(bǔ)救性質(zhì)，如針對(duì)盜伐林木和濫伐林木的行為責(zé)令加倍補(bǔ)種林木，這就屬于復(fù)合型責(zé)任，自然應(yīng)適用行政處罰的規(guī)定。

停產(chǎn)停業(yè)和停止生產(chǎn)在表述上接近，但在制度上各有所屬。對(duì)于停產(chǎn)停業(yè)的理解存在分歧。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，停產(chǎn)停業(yè)只是在一定時(shí)間內(nèi)限制或剝奪相對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，不剝奪相對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格[9]230。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為停產(chǎn)停業(yè)是永久性的；與之相比，停產(chǎn)整治、停業(yè)整治、停產(chǎn)整頓、停產(chǎn)停業(yè)整頓重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)整治或整頓，因此，其間的停產(chǎn)或停業(yè)是臨時(shí)性的，不具有終局性的效力，是要永久停產(chǎn)停業(yè)還是恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，還需要看整治或整頓效果[10]249。在第一種觀點(diǎn)看來(lái)，停產(chǎn)停業(yè)僅僅是督促相對(duì)人回歸合法狀態(tài)的手段。我國(guó)《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》均將停產(chǎn)停業(yè)作為行政處罰，顯然并沒(méi)有采納第一種觀點(diǎn)。關(guān)閉和吊銷(xiāo)許可證如排污許可證也屬于行政處罰。關(guān)閉是形式上消滅主體資格，相對(duì)人如需要重新獲得主體資格，必須另行登記注冊(cè)；吊銷(xiāo)排污許可證在形式上永久性剝奪相對(duì)人排放污染物的能力，相對(duì)人如需要獲取排污許可證，必須另行申請(qǐng)。既然將停產(chǎn)停業(yè)和關(guān)閉、吊銷(xiāo)許可證都納入行政處罰范疇，停產(chǎn)停業(yè)自然具有懲罰性。其懲罰性體現(xiàn)在，停產(chǎn)停業(yè)雖然并未在形式上消滅主體資格，也沒(méi)有在形式上永久性剝奪相對(duì)人行為能力，但對(duì)相對(duì)人行為能力構(gòu)成實(shí)質(zhì)性剝奪，雖然在形式上保留主體資格如工商執(zhí)照和行為能力如排污許可等。只有對(duì)停產(chǎn)停業(yè)從第二種觀點(diǎn)上理解，才能對(duì)停產(chǎn)停業(yè)屬于行政處罰進(jìn)行合理解釋?？梢钥闯?，將停產(chǎn)停業(yè)納入處罰是在實(shí)質(zhì)上認(rèn)定效果的結(jié)果，因?yàn)橥．a(chǎn)停業(yè)在效果上和關(guān)閉、吊銷(xiāo)證照別無(wú)二致。這無(wú)疑體現(xiàn)了從實(shí)質(zhì)效果上對(duì)某責(zé)任形式的制度歸屬加以判斷的思路。

鑒于《行政處罰法》將責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)作為處罰，而行政處罰的強(qiáng)制性和法定性色彩濃厚，缺乏彈性，有必要限縮其范圍，嚴(yán)格限定其適用條件，為更為靈活的環(huán)境行政命令騰出更大的發(fā)揮空間。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)應(yīng)適用于需要獲得批準(zhǔn)或許可才能從事的活動(dòng)，如相對(duì)人獲得批準(zhǔn)或許可實(shí)施該活動(dòng)，存在較為嚴(yán)重的違法行為情形下，方有適用的必要。對(duì)于無(wú)需批準(zhǔn)或許可就當(dāng)然可以從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不存在適用的可能。針對(duì)輕微的違法行為，只需要適用臨時(shí)性限產(chǎn)或停產(chǎn)加以整頓即可，無(wú)需適用停產(chǎn)停業(yè)這種嚴(yán)厲的責(zé)任形式。已經(jīng)獲得批準(zhǔn)或許可從事某活動(dòng)的主體被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，從有權(quán)從事某種活動(dòng)的狀態(tài)變?yōu)闊o(wú)權(quán)從事該活動(dòng)的狀態(tài)，對(duì)該主體而言，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)自然具有懲罰性。對(duì)于需要獲得批準(zhǔn)或許可才能從事的活動(dòng)，如果相對(duì)人沒(méi)有獲得批準(zhǔn)或許可而從事該活動(dòng)，自開(kāi)始屬于非法活動(dòng)，被責(zé)令停止從事該活動(dòng)，只是恢復(fù)法秩序，并非對(duì)該主體的懲罰。對(duì)這類(lèi)活動(dòng)，應(yīng)該適用責(zé)令停止違法行為，不宜適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。

在環(huán)境法中，排污者的活動(dòng)依法需要批準(zhǔn)或許可，沒(méi)有獲得批準(zhǔn)或許可的相對(duì)人有不得從事該活動(dòng)的不作為義務(wù)，如果從事該活動(dòng)，自開(kāi)始即是非法，運(yùn)用責(zé)令停止違法行為即可①在具體形式上可以是停止建設(shè)、停止生產(chǎn)或使用，等等。。責(zé)令停止生產(chǎn)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目需配套的環(huán)保設(shè)施未建成、未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格而投產(chǎn)的違法行為作出的行政命令[7]，相對(duì)人本身并沒(méi)有獲得投產(chǎn)的資格，停止生產(chǎn)是停止違法行為的具體形式。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第69條規(guī)定，違反本法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處十萬(wàn)元以下的罰款。對(duì)本無(wú)資格排污的企業(yè)責(zé)令停止違法行為往往并不具備時(shí)間持續(xù)性，不需要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)管②這里的不需要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)管不宜理解為環(huán)保部門(mén)沒(méi)有責(zé)任核查是否重新開(kāi)工生產(chǎn)，而是指并不需要對(duì)糾正過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。，可以責(zé)令停止違反行為，一禁了之或一停了之。

綜上所述，環(huán)境執(zhí)法中的停產(chǎn)停業(yè)的適用情形為:相對(duì)人已經(jīng)獲得排污審批或許可，但存在較為嚴(yán)重的違法行為。停止違法行為適用的情形為:相對(duì)人未取得從事活動(dòng)的批準(zhǔn)或許可而實(shí)施該活動(dòng)，如停止生產(chǎn)適用于相對(duì)人未獲得排污的批準(zhǔn)或許可而擅自排污。

(二)責(zé)令改正違法行為

對(duì)于已經(jīng)獲得排污的批準(zhǔn)或許可、違法并不太嚴(yán)重的相對(duì)人，也不宜責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)，永久性剝奪其行為能力，也不宜簡(jiǎn)單一禁了之或一停了之，應(yīng)當(dāng)給“出路”，根據(jù)具體情況適用恰當(dāng)?shù)呢?zé)令改正形式實(shí)現(xiàn)相對(duì)人從違法排污到合法排污的轉(zhuǎn)化。這個(gè)轉(zhuǎn)化呈現(xiàn)明顯的過(guò)程性，往往需要?jiǎng)討B(tài)跟蹤監(jiān)管。

較為常見(jiàn)的責(zé)令改正具體形式如下:限制生產(chǎn)、限量排污、限產(chǎn)限排、限期治理、限期整改、停產(chǎn)整頓、停產(chǎn)整治、停業(yè)整治、停工整治。其中限制生產(chǎn)、限量排污、限產(chǎn)限排是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的限制，停產(chǎn)整頓、停產(chǎn)整治、停業(yè)整治、停工整治則是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的禁止，但同屬于臨時(shí)性的行為管制，無(wú)非是程度不同而已，并不關(guān)乎行為資格的形式上剝奪或事實(shí)上行為能力的永久性剝奪。責(zé)令改正違法行為旨在令相對(duì)人進(jìn)行整改或整頓后重新恢復(fù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以恢復(fù)合法秩序?yàn)槟康?，補(bǔ)救性特征明顯?！巴．a(chǎn)”“停工”“停業(yè)”，都是作為手段以激勵(lì)相對(duì)人實(shí)現(xiàn)合法排污，這為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人采取合作態(tài)度、實(shí)施合作治理留下空間。

限期治理在《環(huán)境行政處罰辦法》被納入環(huán)境行政命令中，但在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和2015年修訂的《大氣污染防治法》中則為“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”所取代。《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定:企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。“限制生產(chǎn)”和“停產(chǎn)整頓”就其內(nèi)容而言應(yīng)該屬于實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放和符合總量指標(biāo)排放的過(guò)程和手段。“限期治理”中如何“治理”并沒(méi)有明確要求，實(shí)踐中企業(yè)在關(guān)閉前還可以繼續(xù)超標(biāo)或超總量排污，限期治理似乎變成了企業(yè)繼續(xù)違法排污的護(hù)身符，為違法者違法行為網(wǎng)開(kāi)一面[11]214。“限制生產(chǎn)”和“停產(chǎn)整頓”相較于“治理”含義更為明確，對(duì)違法者提出了原則性要求，雖然具體要求有待進(jìn)一步確定，但排除了繼續(xù)超標(biāo)和超總量排污的可能性，其進(jìn)步不言而喻?！跋拗粕a(chǎn)、停產(chǎn)整治”是臨時(shí)性的、階段性的，針對(duì)的違法行為相對(duì)較輕，只要企業(yè)經(jīng)過(guò)整頓，排污符合法律要求，經(jīng)環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)可以恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[5]?！董h(huán)境行政處罰辦法》中的“停產(chǎn)整頓”雖然被納入行政處罰，但卻非《行政處罰法》規(guī)定的處罰類(lèi)型，“停產(chǎn)整頓”應(yīng)該以“停產(chǎn)”為手段，實(shí)現(xiàn)“整頓”效果，恢復(fù)合法秩序的目的非常明顯，建議在修訂時(shí)歸入行政命令中。

《大氣污染防治法》使用了“停工整治”、“停業(yè)整治”和“停產(chǎn)整治”。分析條文，根據(jù)《大氣污染防治法》第115條和第117條，停工整治針對(duì)施工工地、料堆經(jīng)營(yíng)者、碼頭、礦山、填埋場(chǎng)、消納場(chǎng)等未依法采取防塵降塵措施的，被責(zé)令改正拒不改正的；根據(jù)《大氣污染防治法》第115條、第117條及第120條的規(guī)定，停業(yè)整治主要針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)如餐飲、服裝干洗和機(jī)動(dòng)車(chē)維修等服務(wù)活動(dòng)；停產(chǎn)整治更多針對(duì)生產(chǎn)者。

日本的改善和停止使用命令和我國(guó)上述責(zé)任形式十分近似?！洞髿馕廴痉乐狗ā返?4·1條第1款規(guī)定，都道府縣知事在煙塵排放者于排放口繼續(xù)排放煙塵量或煙塵濃度均不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的危險(xiǎn)的情況下，認(rèn)定因其繼續(xù)排放會(huì)發(fā)生與人體健康或生活環(huán)境有關(guān)的危害時(shí)，可以命令該排放者限期改善該煙塵發(fā)生設(shè)施的結(jié)構(gòu)、使用方法或與該煙塵發(fā)生設(shè)施有關(guān)的煙塵處理方法，或者命令臨時(shí)停止使用該煙塵發(fā)生設(shè)施[12]1026。改善命令和停止使用命令，是以防止環(huán)境污染、有利于將來(lái)的環(huán)境保全為目的的，不應(yīng)把它作為對(duì)過(guò)去的違法行為的制裁加以運(yùn)用。例如，有些工廠過(guò)去排放了大量的超標(biāo)有害物質(zhì)，現(xiàn)實(shí)上給周?chē)木用駧?lái)了損害，但在改善了其設(shè)施、已經(jīng)遵守排放標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)合下，不得為對(duì)其實(shí)施報(bào)復(fù)而命其停止使用設(shè)施等?？傊?，設(shè)施的改善命令、停止使用命令，應(yīng)該作為為防止將來(lái)公害于未然的制度加以運(yùn)用。改善命令，是為防止公害命令采取必要的設(shè)施改善等的手法，命令采取何種改善措施由行政機(jī)關(guān)判斷。在這個(gè)意義上，改善命令的內(nèi)容寬泛地交給了行政機(jī)關(guān)的裁量判斷。被下達(dá)的改善命令必須是本來(lái)就有實(shí)現(xiàn)可能而且能夠特定的事項(xiàng)，不能是無(wú)限定的事項(xiàng)[13]83-84。改善命令的內(nèi)容需要明確、措施必須特定化，不能過(guò)于籠統(tǒng)。

為避免在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)被法院認(rèn)為責(zé)令改正的行政命令過(guò)于籠統(tǒng)、不具有執(zhí)行內(nèi)容而拒絕執(zhí)行的尷尬，環(huán)境執(zhí)法中有必要在內(nèi)容上對(duì)責(zé)令改正加以明確。一切行政行為都具有連接法律規(guī)范和現(xiàn)實(shí)生活的橋梁作用，行政命令是行政主體對(duì)相對(duì)人科處特定義務(wù)的行為，作出過(guò)程分為三個(gè)步驟:法律規(guī)定——命令發(fā)布——義務(wù)履行。由于行政命令有法定命令和職權(quán)命令之分，上述過(guò)程分兩種情況展開(kāi)。一種情況是，法律對(duì)行政命令作出直接、詳細(xì)規(guī)定，有權(quán)主體依法發(fā)布命令，相對(duì)人履行；另一種情況是，法律規(guī)定較為籠統(tǒng)和概括，實(shí)際默許有權(quán)主體對(duì)義務(wù)根據(jù)具體案情進(jìn)行具體化和明確化，并加以發(fā)布，相對(duì)人履行義務(wù)[2]。當(dāng)然，具體內(nèi)容必須具有可行性，相對(duì)人經(jīng)過(guò)努力可以履行。適用于不具有排污資格的相對(duì)人的停止違法行為屬于第一種，適用于具有排污資格但有違法排污行為的相對(duì)人的責(zé)令改正屬于第二種。環(huán)保部門(mén)作出責(zé)令改正的命令時(shí)不宜“一刀切”表述為“責(zé)令改正”等，也不宜籠統(tǒng)責(zé)令相對(duì)人限制生產(chǎn)或者停產(chǎn)整頓，而應(yīng)當(dāng)為相對(duì)人規(guī)定履行的期限和方式，在確定具體改正的時(shí)限和方式的過(guò)程中，有必要充分考慮相對(duì)人的實(shí)際情況并征求相對(duì)人的意見(jiàn)?！董h(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》在這方面進(jìn)行了有益的嘗試，該辦法規(guī)定責(zé)令限制生產(chǎn)決定書(shū)和責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)應(yīng)載明責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的改正方式、期限。在具體執(zhí)法過(guò)程中，根據(jù)實(shí)際情況確定期限，限制生產(chǎn)的程度、計(jì)劃或方式，整治計(jì)劃或方式等，如此方具有可執(zhí)行性或具有給付內(nèi)容，法院自然沒(méi)有理由拒絕執(zhí)行。

當(dāng)然，責(zé)令改正還包括限期繳納排污費(fèi)(環(huán)保稅)、公開(kāi)環(huán)境信息、如實(shí)進(jìn)行排污申報(bào)等責(zé)任形式。

三、消除環(huán)境危害后果

消除環(huán)境危害后果的責(zé)任形式不是針對(duì)行為而是針對(duì)行為造成的環(huán)境危害后果。

(一)我國(guó)現(xiàn)有立法中的消除環(huán)境危害后果的形式

根據(jù)我國(guó)相關(guān)立法，消除環(huán)境危害后果的具體形式包括恢復(fù)原狀、限期拆除、限期清理、消除污染等。

恢復(fù)原狀適用情形有:建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，或者未依照規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，擅自開(kāi)工建設(shè)的；建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的；在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的；未經(jīng)水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)審查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口的；違反規(guī)定造成領(lǐng)海基點(diǎn)及其周?chē)h(huán)境被侵蝕、淤積或者損害的；違反規(guī)定在海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行海洋工程建設(shè)活動(dòng)的；未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的；未經(jīng)許可，擅自在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)以外范圍、文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行影視拍攝和大型實(shí)景演藝活動(dòng)的等。

限期拆除的適用情形有:在生活飲用水地表水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，設(shè)立裝卸垃圾、油類(lèi)及其他有毒有害物品碼頭的；在禁止養(yǎng)殖區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的；在飲用水水源保護(hù)區(qū)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的；在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目的；在飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目的；在飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建對(duì)水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，或者改建建設(shè)項(xiàng)目增加排污量的；未持有經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，興建海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的；在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的；違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的；未持有經(jīng)審核和批準(zhǔn)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，興建海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的等。限期拆除在很大程度上是恢復(fù)原狀具體形式，有時(shí)結(jié)合使用，如在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀。

限期清理適用情形有:海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)單位違反法律法規(guī)規(guī)定向海洋排放含油污水，或者將塑料制品、殘油、廢油、油基泥漿、含油垃圾和其他有毒有害殘液殘?jiān)苯优欧呕蛘邨壷萌牒５摹?/p>

消除污染適用情形有:企業(yè)事業(yè)單位違反規(guī)定，造成水污染事故的；將畜禽養(yǎng)殖廢棄物用做肥料，超出土地消納能力，造成環(huán)境污染的；從事畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)或者畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理活動(dòng)，未采取有效措施，導(dǎo)致畜禽養(yǎng)殖廢棄物滲出、泄漏的；對(duì)已經(jīng)非法入境的固體廢物，已經(jīng)造成環(huán)境污染的；向水體排放油類(lèi)、酸液、堿液的；向水體排放劇毒廢液，或者將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下的；在水體清洗裝貯過(guò)油類(lèi)、有毒污染物的車(chē)輛或者容器的；向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物，或者在江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)最高水位線(xiàn)以下的灘地、岸坡堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的；向水體排放、傾倒放射性固體廢物或者含有高放射性、中放射性物質(zhì)的廢水的；違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定或者標(biāo)準(zhǔn)，向水體排放含低放射性物質(zhì)的廢水、熱廢水或者含病原體的污水的；利用滲井、滲坑、裂隙或者溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的；利用無(wú)防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的等。

(二)修復(fù)污染場(chǎng)地

上述責(zé)任形式都是我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法針對(duì)違法行為造成環(huán)境危害后果對(duì)相對(duì)人施加的義務(wù)。以前瞻性的眼光看待消除環(huán)境危害后果的具體形式時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)正在制定的《土壤污染防治法》中的修復(fù)污染場(chǎng)地也是典型的消除環(huán)境危害后果的具體形式。

各國(guó)立法通例將土壤污染修復(fù)責(zé)任納入公法責(zé)任中。這種責(zé)任的定性賦予行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)污染土壤修復(fù)對(duì)象識(shí)別以及對(duì)責(zé)任人課以修復(fù)義務(wù)的決定以公定力，即行政機(jī)關(guān)可以單方面決定責(zé)任人的法律義務(wù)或責(zé)任，直到被有正當(dāng)權(quán)限的機(jī)關(guān)取消或者確認(rèn)其無(wú)效為止[14]114。在具有公法和私法分野傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家和地區(qū)，通常都是由行政機(jī)關(guān)劃定需要修復(fù)的地塊并命令責(zé)任人實(shí)施修復(fù)。如日本《土壤污染對(duì)策法》第7條規(guī)定，發(fā)現(xiàn)某劃定區(qū)域特定物質(zhì)造成的土地污染達(dá)到環(huán)境部法令規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，地方行政長(zhǎng)官可以根據(jù)內(nèi)閣法令的規(guī)定，在防止污染的必要限度內(nèi)，命令該地塊的所有者(包括所有者、管理者或占有者)或者污染行為者采取清理污染、防止污染擴(kuò)散以及其他必要措施。美國(guó)《超級(jí)基金法》也授權(quán)環(huán)保署必要時(shí)自行簽發(fā)行政命令，要求責(zé)任主體采取具體措施清理污染設(shè)施[15]30-35。為了提高污染場(chǎng)地修復(fù)效率，超級(jí)基金法第113條(h)款禁止聯(lián)邦法院審查針對(duì)行政機(jī)關(guān)根據(jù)第104條選擇的清理行動(dòng)或修復(fù)行動(dòng)提出的異議，或者審查行政機(jī)關(guān)根據(jù)第106(a)款發(fā)布的要求責(zé)任主體采取行動(dòng)的行政命令。雖然在通用電器(GE)訴美國(guó)環(huán)保署案件中，通用電器公司認(rèn)為這違反了憲法規(guī)定的正當(dāng)程序條款，但挑戰(zhàn)沒(méi)有成功[16]253-257?？梢?jiàn)，聯(lián)邦法院支持行政機(jī)關(guān)就污染場(chǎng)地修復(fù)發(fā)布的行政命令，從這個(gè)意義上看，美國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任事實(shí)上被定位為公法責(zé)任。歐盟《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》中找到與我國(guó)環(huán)境行政命令較為類(lèi)似的環(huán)境行政行為。根據(jù)《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》，所有的歐盟成員國(guó)必須以“環(huán)境責(zé)任指令”為基礎(chǔ)制定“國(guó)家環(huán)境責(zé)任法”并貫徹實(shí)施?！碍h(huán)境責(zé)任指令”覆蓋了幾乎所有的環(huán)境損害范圍，規(guī)定政府當(dāng)局必須以命令的形式責(zé)成污染單位修復(fù)環(huán)境損害，以達(dá)到預(yù)防和補(bǔ)救的目的。這種“責(zé)成”的命令形式實(shí)際上可以理解為環(huán)境行政主體做出的行政命令行為[17]6。由于土壤污染修復(fù)具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，各國(guó)大都規(guī)定，土壤污染修復(fù)計(jì)劃由專(zhuān)門(mén)的土壤污染修復(fù)專(zhuān)家負(fù)責(zé)起草，還需提交給有關(guān)主管機(jī)關(guān)審批之后付諸實(shí)施[18]。2017年6月全國(guó)人大常委會(huì)公布的《土壤污染防治法(草案)》也規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令責(zé)任人對(duì)污染土壤進(jìn)行修復(fù)，此時(shí)行政權(quán)居于主導(dǎo)地位。土壤污染修復(fù)涉及污染地塊的調(diào)查評(píng)估、修復(fù)目標(biāo)的確定、修復(fù)方案的編制、修復(fù)方案的施工、修復(fù)過(guò)程的監(jiān)督、修復(fù)結(jié)果的驗(yàn)收，行政機(jī)關(guān)因其專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，較之法院對(duì)整個(gè)過(guò)程更有能力加以監(jiān)管。對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不服可以提請(qǐng)司法審查，法院僅僅是對(duì)合法性進(jìn)行審查，并不觸及合理性，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)技術(shù)性是行政機(jī)關(guān)而非法院的優(yōu)勢(shì)所在，這也是司法權(quán)不得侵犯行政權(quán)的原則的要求。因此，修復(fù)污染場(chǎng)地應(yīng)納入環(huán)境行政命令范疇。需要指出的是，根據(jù)各國(guó)立法例，土壤污染者無(wú)論是否具有過(guò)錯(cuò)，都有修復(fù)污染的責(zé)任，合法排污或非法排污并不影響修復(fù)責(zé)任的成立。

消除環(huán)境危害后果呈現(xiàn)明顯的過(guò)程性和變動(dòng)性，需要一定的動(dòng)態(tài)過(guò)程監(jiān)管，這就需要根據(jù)具體情形確定行政命令形式、內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)手段。這種明確化和具體化既是為相對(duì)人提供指引的需要，也是獲得法院執(zhí)行的需要。當(dāng)然對(duì)于履行過(guò)程較為持久、存在不確定因素概率較大的情形時(shí)，不排除含有彈性和靈活空間，根據(jù)情況對(duì)義務(wù)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整或變更。如土壤污染修復(fù)施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)污染場(chǎng)地調(diào)查不充分、不全面時(shí)，有必要重新調(diào)查或者補(bǔ)充調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果調(diào)整修復(fù)目標(biāo)和修復(fù)方案。消除環(huán)境危害的過(guò)程可能持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，因此，對(duì)環(huán)保部門(mén)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管提出的要求很高。

結(jié) 論

綜上所述，環(huán)境行政命令的體系可以梳理如下。

針對(duì)環(huán)境違法行為，我國(guó)法律實(shí)踐長(zhǎng)期以來(lái)偏好適用行政處罰，輕視行政命令的適用。在環(huán)境行政命令中，環(huán)保部門(mén)對(duì)責(zé)令停止違法行為和責(zé)令改正違法行為的適用又遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于消除環(huán)境危害后果，在很大程度上，恢復(fù)原狀、限期拆除、限期清理、消除污染等消除環(huán)境危害后果的形式被閑置，其結(jié)果是 “企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”常態(tài)化，沒(méi)有充分貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)原則。因此，有必要全面梳理、正確認(rèn)識(shí)環(huán)境行政命令體系，推動(dòng)出臺(tái)規(guī)定環(huán)境行政命令的種類(lèi)和程序的《環(huán)境行政命令辦法》，充分發(fā)揮環(huán)境行政命令的補(bǔ)救性功能，形成針對(duì)違法行為的環(huán)境行政命令和行政處罰兩相配合的格局。

[1]王明遠(yuǎn):《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

[2]曹實(shí):《行政命令地位和功能的分析與重構(gòu)》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第1期。

[3](德)哈特穆忒·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京:法律出版社2000年版。

[4]程雨燕:《試論責(zé)令改正環(huán)境違法行為之制度歸屬——兼評(píng)＜環(huán)境行政處罰辦法＞第12條》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。

[5]涂永前:《環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接——從＜環(huán)境保護(hù)法＞第60條切入》，載《法學(xué)論壇》2015年第6期。

[6]陳海嵩:《論限期治理的法律屬性》，載呂忠梅主編:《環(huán)境資源法論叢》(第8卷)，北京:法律出版社2010年版。

[7]楊朝霞:《“責(zé)令停止生產(chǎn)”與“責(zé)令停產(chǎn)”的辨析和適用》，載曾曉東、周珂編:《中國(guó)環(huán)境法治》(2012年卷下)，北京:法律出版社2013年版。

[8]曹實(shí):《行政命令與行政處罰的性質(zhì)界分》，載《學(xué)習(xí)交流》2016年第2期。

[9]應(yīng)松年主編:《行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)》，北京:法律出版社2009年版。

[10]信春鷹主編:《＜中華人民共和國(guó)大氣污染防治法＞釋義》，北京:法律出版社2015年版。

[11]信春鷹主編:《＜中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法＞釋義》，北京:法律出版社2014年版。

[12]趙國(guó)青主編:《外國(guó)環(huán)境法選編(第一輯下冊(cè))》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版。

[13](日)原田尚彥:《環(huán)境法》，于敏譯，北京:法律出版社1999年版。

[14](日)美濃部達(dá)吉:《公法與私法》，黃馮明譯，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版。

[15]李冬梅:《美國(guó)＜綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法＞上的環(huán)境民事責(zé)任研究》，載《吉林大學(xué)博士學(xué)位論文》2008年版。

[16]賈峰等編著:《美國(guó)超級(jí)基金法研究——?dú)v史遺留污染問(wèn)題的美國(guó)解決之道》，北京:中國(guó)環(huán)境出版社2015年版。

[17]羅怡超:《環(huán)境行政命令研究》，載《中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文》2014年版。

[18]梁劍琴:《世界主要國(guó)家和地區(qū)土壤污染防治立法模式考察》，載《法學(xué)評(píng)論》2008年第3期。

The System of Environmental Administrative Order

HU Jing，The China University of Political Science and Law

Environmental administrative order is regard as the accessory of administrative penalty in legal practice and is neglected in theoretical research， as a result， its remedial function is concealed in China.Environmental administrative order based on the remedial function should be divided into redress on illegal action and redress on environmental damage result， further， into all kinds of subtypes， and then constitute its system.It is necessary to understand the system，promote legislation and explore the remedial function of environmental administrative order.

environmental administrative order；redress on illegal action；redress on environmental damage result

D922.68

A

1671-7023(2017)06-0082-08

胡靜，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授

中國(guó)政法大學(xué)校級(jí)科學(xué)研究項(xiàng)目(17ZFG82003)和國(guó)家“2011”計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果

2017-06-01

責(zé)任編輯 胡章成