□ 文蘭嬌，張安錄

論我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場發(fā)展、困境和整合思路

□ 文蘭嬌，張安錄

本文采用文獻(xiàn)追蹤法和演繹歸納法，在梳理城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展變遷的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化運(yùn)作面臨的主要困境，提出建立整合的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的建設(shè)思路。經(jīng)過自上而下的政策調(diào)控和自下而上的地方創(chuàng)新，目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地以指標(biāo)為依托的虛擬市場和土地交易為依托的實體市場初步形成，但我國當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化運(yùn)行中存在分割效應(yīng)大于融合效應(yīng)、交易成本高等四大困境。針對當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場分割運(yùn)行存在問題，本文提出可以通過對接、整合、保障三大途徑實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建設(shè)思路，并提出構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場"準(zhǔn)入"準(zhǔn)則和平臺，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場"價值鏈"和"收益網(wǎng)"的耦合機(jī)制，注重供給側(cè)改革以建立市場與政府兼容的市場調(diào)控機(jī)制等具體實現(xiàn)路徑。

城鄉(xiāng)一體化改革；分割效應(yīng)；整合市場

世界銀行著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Lall和城市發(fā)展專家Rajack曾指出，不管城市化處于哪個階段，土地市場功能的有效發(fā)揮是成功城市化戰(zhàn)略的基石[1]。目前我國城市化率高達(dá)57.4%，根據(jù)劉易斯人口曲線，已經(jīng)進(jìn)入快速城市化階段，其中，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已步入顯著過度城市化階段；而西部邊陲少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，城市化水平尚不足30%，為輕度和中度城市化，發(fā)展程度相對不足[2]，區(qū)域差異巨大。如何通過土地市場有效實現(xiàn)均衡的城市化進(jìn)程，是長期以來面臨的一大命題。近年來，新型城鎮(zhèn)化和中國城市夢的快速推進(jìn)對城市化進(jìn)程提出了新要求，加快了人口紅利拐點的出現(xiàn)[3]，從而加快了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加劇鄉(xiāng)村-城市形態(tài)轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割、雙軌運(yùn)行的二元土地市場所帶來的缺陷在城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置、城鄉(xiāng)居民福利改進(jìn)等方面不斷凸顯，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會健康、可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。功能健全的土地市場可以從多方面促進(jìn)農(nóng)村更廣闊的發(fā)展[4]，因此，如何通過城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，消除城鄉(xiāng)二元制度壁壘，整合城鄉(xiāng)土地要素，建立公平、高效和安全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是當(dāng)今社會關(guān)注的重大現(xiàn)實問題，也是學(xué)術(shù)界尚待深入探索的重要課題。

針對以上問題，本文從我國土地市場的培育過程和當(dāng)前土地市場培育條件，分析目前城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場化運(yùn)作所面臨的現(xiàn)實困境，提出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的理論分析思路，為實現(xiàn)公平、高效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立提供科學(xué)依據(jù)。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場發(fā)展變遷

改革開放以來，通過制定交易規(guī)則和搭建市場平臺，我國逐步建立了相對完善的勞動力市場、資本市場和技術(shù)市場，唯獨土地市場由于土地本身的異質(zhì)性、空間固定性、利用的外部性和關(guān)系國計民生，一直處于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場相對健全而集體建設(shè)用地市場始終缺位的非均衡狀態(tài)[5]。雖然于上世紀(jì)90年代初期沿海的佛山、深圳等地積極探索、培育，逐步建立起城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓市場[6]，但是，短暫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)繁榮后，1998年新修訂的《土地管理法》在用途管制的制度背景下受到抑制，只能以“灰色”、“隱形”方式發(fā)育，始終得不到其應(yīng)有的地位[7]。隨著一系列自上而下的城鄉(xiāng)制度改革和自下而上的地方創(chuàng)新，關(guān)于集體建設(shè)用地有效流轉(zhuǎn)的探索層出不窮，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的統(tǒng)籌和整合愈發(fā)關(guān)注。在這一背景下，我國城鄉(xiāng)土地市場運(yùn)行過程大致分為四個階段:(1)培育城鎮(zhèn)市場，打擊農(nóng)村市場階段。上世紀(jì)80年末、90年代初到90年代末年，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場培育，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地隱形市場、灰色市場發(fā)育，政府治理、清查和整頓集體土地市場。(2)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點階段。1999-2004年國土部在浙江、江蘇、廣東、安徽、河南等地進(jìn)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點；(3)集體建設(shè)用地入市探討階段。主要是從2005年廣東出臺《廣東農(nóng)村集體農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》開始到2008年十七屆三中全會《決定》，國家在成渝地區(qū)、天津濱海新區(qū)、長三角、珠三角地區(qū)試驗集體建設(shè)用地入市、指標(biāo)交易等。(4)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場全面建設(shè)階段。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，同年2月，十二屆全國人大常委會通過了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案，允許試點地區(qū)突破現(xiàn)有制度框架，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場全面建設(shè)階段。從第二個階段開始，土地市場構(gòu)建的重心逐漸轉(zhuǎn)向集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn)，而這一城鄉(xiāng)統(tǒng)籌市場化的推進(jìn)過程主要由自上而下的政策引導(dǎo)和自下而上的地方實踐交互作用形成。

(一)自上而下政策引導(dǎo)

20世紀(jì)90年代后期開始，集體建設(shè)用地自發(fā)、無序流轉(zhuǎn)的不良局面逐漸為政府所重視，改革農(nóng)村土地市場，自上而下建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的思路和決心愈發(fā)清晰。為了跳出上述“二元”制度和市場陷阱，1999年，國土部開始在浙江的湖州、安徽蕪湖、廣東南海、江蘇昆山等地對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、入市模式、立法、政策進(jìn)行試點。2004年10月，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策[8]，同時明確指出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，這無疑為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理提供了有力依據(jù)。2008年著眼于深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的黨的十七屆三中全會，提出“區(qū)別公益性與非公益性征地，縮小征地范圍”、國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”。2013年黨的十八屆三中全會指出:“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”；“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”、“農(nóng)村集體建設(shè)用地以同等權(quán)利、公平入市”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等，為建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場作了原則性規(guī)定。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(后簡稱“意見”)在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，引導(dǎo)集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)入市，標(biāo)志著農(nóng)村土地改革進(jìn)入全面試點階段。

(二)自下而上地方實踐

在市場機(jī)制作用下，各地方政府結(jié)合自己培育環(huán)境就集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)自下而上采取了一系列有效的嘗試。2005年6月出臺《廣東省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》后，又陸續(xù)在天津濱海新區(qū)、成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗區(qū)進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革的實踐，并探索出諸如天津“以地?fù)Q房”、浙江“跨區(qū)指標(biāo)交易”、成都“雙放棄”、嘉興“雙置換”、重慶“地票交易”等模式。其中，廣東南海模式是我國最早成功實施的土地股份合作制度實踐創(chuàng)新模式，有利于讓農(nóng)民分享工業(yè)化進(jìn)程中的土地級差增值收益[9]，更重要的是，其正式提出了“集體非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)”或者集體非農(nóng)建設(shè)用地合法進(jìn)入土地市場的問題[10]；“浙江模式”類似于美國的發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)移機(jī)制，在一定程度上解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后地區(qū)之間建設(shè)用地指標(biāo)約束瓶頸，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)地保護(hù)之間效益與公平問題[11][12][13]。這兩種模式對于珠三角和長三角地區(qū)集體建設(shè)用地入市影響深遠(yuǎn)，文蘭嬌和張安錄[14]認(rèn)為，長三角地區(qū)圍繞浙江模式展開農(nóng)村土地市場改革，珠三角地區(qū)主要依托“南海模式”進(jìn)行農(nóng)村土地市場交易，前者集體建設(shè)用地市場是以政府為導(dǎo)向的混合制市場形態(tài)，而后者是以市場為導(dǎo)向的市場形態(tài)。成都直接允許經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)通過“招、拍、掛”等市場交易的方式轉(zhuǎn)讓給使用者用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等用途，甚至允許農(nóng)村集體自主實施土地綜合整治及掛鉤指標(biāo)的市場流轉(zhuǎn)，以推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同價、同權(quán)”[15]。重慶模式則將農(nóng)村宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾產(chǎn)生的指標(biāo)稱為“地票”，并通過在農(nóng)村“地票交易所”交易的“地票”來撬動土地征收，是利用土地發(fā)展權(quán)還原機(jī)制，以地票為形式搭建了虛擬指標(biāo)交易創(chuàng)新制度[16]，盡管其不能完全顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)，但在一定程度上喚醒了沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)[17]，尤其對于內(nèi)地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)揮了一定積極作用。

(三)以指標(biāo)為依托的虛擬市場和以土地交易為依托的實體市場初步形成

不同地方流轉(zhuǎn)模式的出現(xiàn)與其培育環(huán)境密不可分。就目前發(fā)展模式和市場性質(zhì)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場主要可以分為真實市場和虛擬市場。真實市場以城市建設(shè)用地出讓，農(nóng)村土地租賃和入股的流轉(zhuǎn)形式為主，虛擬市場以建設(shè)用地指標(biāo)交易的流轉(zhuǎn)形式為主。以廣東南海模式為代表的股份合作是工業(yè)化催生、市場倒逼制度改革的結(jié)果，20世紀(jì)90年代初，大量外資搶灘廣東，建設(shè)用地指標(biāo)日趨緊張，為滿足企業(yè)用地需求，南海村、組兩級集體經(jīng)濟(jì)組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)，主要的形式仍是出租[14]。相比之下，成都的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市更像是響應(yīng)土地改革的政府主導(dǎo)行為[18]。以成都郫縣交易成果看，從2015年9月建立交易平臺到2016年2月間僅有2宗交易，總交易量不足25畝，與郫縣宣布的2900畝具備入市條件的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地相距甚遠(yuǎn)(全縣可入市交易的集體土地存量達(dá)到5500畝)，交易頻率較低，市場供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。而虛擬市場的指標(biāo)交易根據(jù)交易客體又可以分為建設(shè)用地指標(biāo)交易、耕地保護(hù)指標(biāo)交易、規(guī)劃指標(biāo)交易(對應(yīng)江蘇等地的“綠票”、“紅票”、“藍(lán)票”交易)，或者混合指標(biāo)交易，如重慶地票模式則是涵蓋建設(shè)用地指標(biāo)和耕地保護(hù)指標(biāo)，單一指標(biāo)交易的交易主體多是政府，地票交易的交易主體面向所有需求的單位和個人，后者市場結(jié)構(gòu)更為成熟，是指標(biāo)交易的典型。一般而言，交易的指標(biāo)，主要用于突破土地用途管制，實現(xiàn)指標(biāo)空間置換，供給方多為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或承擔(dān)更多農(nóng)地保護(hù)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，需求方多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或需要更多指標(biāo)實現(xiàn)城市擴(kuò)張的城市發(fā)展區(qū)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化運(yùn)作的困境

盡管根據(jù)夏方舟、嚴(yán)金明[19]對于城鄉(xiāng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)模式的分期假設(shè)，本文的第二階段和第三階段對應(yīng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的前期和中期，第四階段對應(yīng)后期建設(shè)已起步，但城鄉(xiāng)二元分割的整體局面沒有得到明顯改善，同時相關(guān)權(quán)利主體目標(biāo)和利益不一致，各個地區(qū)土地稟賦和社會發(fā)展的異質(zhì)性，等等，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化運(yùn)作過程對土地市場供需關(guān)系、城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)優(yōu)化、相關(guān)權(quán)利人福利效益損害以及市場運(yùn)行機(jī)制等帶來一系列現(xiàn)實困境。

(一)分割效應(yīng)大于融合效應(yīng)，城鄉(xiāng)二元分割困境普遍

整體來看城鄉(xiāng)二元分割的局面并沒有改變，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場改革在試點區(qū)運(yùn)行，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割效應(yīng)巨大[20]，因此由于城鄉(xiāng)分割所帶來的城鄉(xiāng)建設(shè)用地在供需、結(jié)構(gòu)和功能上的發(fā)展困境嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)市場發(fā)育。(1)存量供需困境。在城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場“孤立”運(yùn)行的城鄉(xiāng)分割市場下，地方政府和企業(yè)緩解土地供需矛盾的途徑只有兩條:合法的土地征收和非法地與城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體串謀“灰色交易”。對于建設(shè)用地的需求會促進(jìn)集體土地的合法流轉(zhuǎn)和灰色交易，其中，合法的征地過程隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部優(yōu)質(zhì)耕地資源流失，非法的灰色交易主要表現(xiàn)在隨著征地過程的推進(jìn)，建設(shè)用地的價值顯化，誘致集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶非法交易集體建設(shè)用地，同時，在一定程度上也會刺激部分集體經(jīng)濟(jì)組織村內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)用地為集體建設(shè)用地，最終導(dǎo)致非試點地區(qū)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村集體建設(shè)用地增加但仍供給不足，整體利用效率低下的供需困境；(2)城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)失衡。地方政府以GDP為中心，開發(fā)商以逐利為主要目標(biāo)的土地供應(yīng)和需求動力，決定了工業(yè)和住宅等能短周期顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的用地在城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比例偏高，而基礎(chǔ)設(shè)施、民生用地普遍欠賬[21]。據(jù)住建部統(tǒng)計，2015年我國工業(yè)用地的面積為11884.47平方公里，商住用地的面積為16415.94平方公里，分別占建成區(qū)面積的23.04%和31.82%，而世界平均水平為10%，美國僅7%。工業(yè)和商住等用地的高比例也吸引了農(nóng)村勞動力，但面對城市高昂的居住成本，大量農(nóng)民工加入“蟻族”，住進(jìn)“棚戶區(qū)”，盡管“城中村改造”項目近年在不斷推進(jìn)，但整體地域結(jié)構(gòu)的分配格局仍存在。(3)權(quán)利主體“暴損”-“暴利”和城鄉(xiāng)區(qū)域的非均衡發(fā)展。一方面，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地“非自愿性入市”(征地)暢通，“自愿性入市”(集體非農(nóng)建設(shè)用地隱形市場)受阻，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)受到侵占，農(nóng)民財產(chǎn)性收入難以實現(xiàn)。政府壟斷建設(shè)用地市場，為了“公共”利益，低價征地然后高價出讓，其壟斷行為在上世紀(jì)90年代中期財政分權(quán)改革后愈演愈烈。另一方面，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場“單向”運(yùn)行，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場無法有效“對接”和互動，城鎮(zhèn)對農(nóng)村的“涓流效應(yīng)”(trickle-down effect)受抑制，城鄉(xiāng)之間“馬太效應(yīng)”被放大[22]。城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，以及勞動力市場、資本市場和技術(shù)市場的建立和運(yùn)行，農(nóng)村的勞動力、資本、技術(shù)等要素逐漸由農(nóng)村流轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)，與此同時，在地方政府壟斷主導(dǎo)下農(nóng)村集體土地不可逆地由農(nóng)村流轉(zhuǎn)到城市，阻礙了農(nóng)村-城市土地資本化的流動，城市帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的涓流效應(yīng)受阻[23][24]。反映在城鄉(xiāng)居民收入上，是其不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距，據(jù)統(tǒng)計，1978-2009年間城鄉(xiāng)收入比從2.57∶1上升到3.33∶1，近年稍有下降，2016年城鄉(xiāng)收入比為2.72∶1。

(二)城鄉(xiāng)建設(shè)用地運(yùn)行交易成本高，交易風(fēng)險大

農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)相對于城鎮(zhèn)土地而言，缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，存在較多爭議。在構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場中，集體建設(shè)用地入市勢必會涉及兩個細(xì)碎化的問題，一是地塊的細(xì)碎化，二是產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化，此為發(fā)展中國家土地市場構(gòu)建中的普遍問題[25]。地塊的細(xì)碎化是由農(nóng)村集體土地本身的分散分布所決定的，而細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的另一個面向，在一定程度上會限制產(chǎn)權(quán)私有化或其他產(chǎn)權(quán)分配形式下的資源配置能力[26]。把這些分散的地塊和產(chǎn)權(quán)集中起來，進(jìn)入統(tǒng)一的平臺，存在較大交易風(fēng)險，需要花費(fèi)大量的交易成本，明確、清晰的產(chǎn)權(quán)界定直接關(guān)系著交易安全和相關(guān)權(quán)利人的收益保障。(1)上位法缺失，交易保障不健全。目前在國家的法律框架下，集體建設(shè)用地使用權(quán)人也只能是集體經(jīng)濟(jì)組織，其權(quán)力的分割與流轉(zhuǎn)均有身份限定，還停留在集體自營自用、內(nèi)部流轉(zhuǎn)的層面，其本質(zhì)上是集體土地所有權(quán)與使用權(quán)并未真正意義上實現(xiàn)分離，這種土地使用權(quán)并非是具備排他性、可分割性、可流動性的用益物權(quán)，不能為抵押處分提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，也不能為抵押提供保障。銀行特別是四大國有商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)普遍擔(dān)心流轉(zhuǎn)合法性不足，不能實現(xiàn)抵押權(quán)給集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易帶來了較大風(fēng)險，也使其價值核算大打折扣。浙江德清縣是首個四大銀行之一——中國農(nóng)業(yè)銀行，加盟到集體建設(shè)用地抵押中的試點地區(qū)，該區(qū)于2015年首次嘗試集體建設(shè)用地抵押公開出讓交易；廣東南海地區(qū)集體建設(shè)用地市場交易最為活躍，但在銀行貸款方面也主要由廣東農(nóng)商行代理，且貸款約束較多。(2)產(chǎn)權(quán)登記制度不完善，不利于產(chǎn)權(quán)細(xì)化和權(quán)利人收益分享。目前統(tǒng)一的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)登記制度尚未建立，無法辦理產(chǎn)權(quán)分割登記，產(chǎn)權(quán)主體不明晰，不利于產(chǎn)權(quán)細(xì)化。以集體建設(shè)用地入股為例，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，特別是對于經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)民享有哪些權(quán)利并不清楚，導(dǎo)致對于股份的確定缺乏依據(jù)，土地的資本股、人頭股如何劃分和評估沒有統(tǒng)一的參考系統(tǒng)。產(chǎn)權(quán)貢獻(xiàn)不清晰，自然最終導(dǎo)致收益分配不明確。(3)城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位并不平等。城市土地仍然被政府壟斷，而集體建設(shè)用地進(jìn)入市場并沒開放所有用途，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場只能作工業(yè)和商業(yè)用途，而不能進(jìn)行商品房開發(fā)，盡管2017年9月國土資源部開始啟動集體建設(shè)用地租賃房試點，以放開集體建設(shè)用地住房用途，但僅只能作為租賃房使用，其用途限制帶來的產(chǎn)權(quán)地位缺失，導(dǎo)致其與商品房的地位和價值不可同日而語。

(三)市場的空間置換與土地用途管制的沖突引致供需矛盾

集體建設(shè)用地虛擬指標(biāo)交易是我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場發(fā)展過程中的重要環(huán)節(jié)，虛擬市場實際上是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間置換，由于土地區(qū)位的固定性，虛擬市場是建立在不同的區(qū)域之間的。在指標(biāo)交易中，需求區(qū)往往經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)吃緊才引致了對建設(shè)用地指標(biāo)的需求，供給區(qū)往往經(jīng)濟(jì)相對落后，也往往比較偏遠(yuǎn)，是廣大空心村的所在地，因此供給量比較大，而實際上虛擬市場并不能完全消化，并非所有的指標(biāo)都能落地，且一般土地整治復(fù)墾到驗收的周期較長，造成供給大于需求，供給區(qū)域和需求區(qū)域在數(shù)量和價格上難以實現(xiàn)對等交換，大量供給指標(biāo)的剩余將成為一大筆壞賬，也會給供給主體帶來財政安全隱患。再者，虛擬市場的建立是為了突破用途管制的限制，雖然在數(shù)量上保證了二者的平衡，但在山地地區(qū)和中西部地區(qū)，指標(biāo)的產(chǎn)生帶來的農(nóng)地和建設(shè)用地的插花現(xiàn)象并不與土地用途管制的初衷相符，不利于土地的規(guī)模效應(yīng)擴(kuò)張，而發(fā)展權(quán)利受限，將引發(fā)代際供需矛盾。因此，虛擬市場僅僅在重慶、浙江[27]等部分實驗地區(qū)試點運(yùn)行，并沒有進(jìn)行全國推廣，中央對此也一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。

(四)市場失靈和信息不對稱導(dǎo)致交易過程權(quán)利主體機(jī)會主義行為

由于存在較高的交易成本和交易風(fēng)險，農(nóng)村集體建設(shè)用地像城鎮(zhèn)建設(shè)用地一樣直接入市易形成薄市場，需要政府介入進(jìn)行整治和引導(dǎo)。而在缺乏明確政府管理規(guī)章制度安排的情況下，政府一旦介入，很難退出，主導(dǎo)作用不斷放大會造成政府干預(yù)過度和市場失靈的雙失靈境地。一方面，是中央政府和地方政府信息不對稱帶來機(jī)會主義。出于財權(quán)和事權(quán)配置關(guān)系導(dǎo)致二者在構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的目標(biāo)不統(tǒng)一[28]，實體市場政府監(jiān)管獲益較少，而虛擬指標(biāo)交易地方政府可占到主導(dǎo)地位，導(dǎo)致地方政府有“上有政策，下有對策”的制度機(jī)會，存在實體市場的建設(shè)和監(jiān)管動力不足，虛擬指標(biāo)交易市場干預(yù)過度，以及政府腐敗尋租的現(xiàn)象[29]。另一方面，是政府和集體之間的委托-代理關(guān)系失衡。實際上，從當(dāng)前集體建設(shè)用地入市的試點地區(qū)來看，集體建設(shè)用地入市交易實質(zhì)上并不是完全市場的交易，而是一種類似于協(xié)議交易的存在。協(xié)議交易在目前集體建設(shè)用地市場都普遍存在，以成都模式為例，經(jīng)調(diào)查，在購買集體建設(shè)用地使用權(quán)之前，開發(fā)商已經(jīng)在政策出臺之前就看好了土地，只是政策出臺后再來辦理手續(xù)。還有一種情況為歷史遺留問題的清理，在長三角和珠三角集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，其集體建設(shè)用地入市交易多為歷史遺留問題的清理，其土地使用者早在20世紀(jì)80年代90年代已非法獲得該土地的使用權(quán)，但手續(xù)不齊，入市政策出臺后通過協(xié)議、掛牌重新交易補(bǔ)齊出讓手續(xù)。第三方面，信息的不對稱性也導(dǎo)致了集體-村民之間的委托-代理關(guān)系失衡，“共同共有”的制度關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)戶主權(quán)缺位[30]，比如在南海集體建設(shè)用地交易過程中，村集體或經(jīng)聯(lián)社往往權(quán)力很大，有較大的尋租空間，有的直接和開發(fā)商協(xié)議定價。村集體和開發(fā)商的串謀行為使得交易過程存在機(jī)會主義，最終致使廣大農(nóng)民個體利益受損。

三、理論框架和實現(xiàn)途徑

針對當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化運(yùn)行過程中所面臨的困境，筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場構(gòu)建的核心在于消除二元制度壁壘，關(guān)鍵在于降低客體交易過程的交易成本和提高權(quán)利主體在交易過程的收益分配效率，那么這一完善的過程需要根據(jù)當(dāng)前不同試點地區(qū)的試點情況和國有土地市場構(gòu)建的發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，從城鄉(xiāng)異質(zhì)中提取同質(zhì)性并進(jìn)行復(fù)刻、嫁接，通過“自上而下”的制度安排和“自下而上”的制度供給，消除各權(quán)利主體的沖突關(guān)系，為交易的各個階段提供可操作的交易規(guī)則，從而建立起有效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和福利效益改進(jìn)。

(一)理論分析框架的構(gòu)建

首先，我們認(rèn)為，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的首要任務(wù)是消除二元制度壁壘。結(jié)合政府自上而下的制度改革和地方自下而上的創(chuàng)新實踐，對當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場運(yùn)行的不同形態(tài)和環(huán)境進(jìn)行異質(zhì)性分析，預(yù)測城鄉(xiāng)土地市場的發(fā)展趨勢。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合國際城鄉(xiāng)土地市場演變規(guī)律，并從國際土地市場和國內(nèi)城鎮(zhèn)土地市場發(fā)展的異質(zhì)性中提取土地市場發(fā)展的同質(zhì)性規(guī)律，對其進(jìn)行復(fù)制和重組，嫁接、移植形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場“準(zhǔn)入”規(guī)則，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地合法進(jìn)入市場奠定基礎(chǔ)。其次，要以制度環(huán)境為前提，技術(shù)為中介，構(gòu)建城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場之間的對接機(jī)制和整合機(jī)制。在建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地公開交易平臺的基礎(chǔ)上，需要對參與主體、客體、交易平臺、收益分配、市場定價等機(jī)制進(jìn)行對接，并從區(qū)域范圍、供需主體、供需客體、供需規(guī)則四個方面進(jìn)行整合，并在交易平臺上統(tǒng)一公開交易信息，確保交易主體平等，交易公平，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。最后，建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的調(diào)控體系?？梢愿鶕?jù)資產(chǎn)專用性、產(chǎn)權(quán)排他性、交易安全性三條原則建立指標(biāo)體系來判斷土地產(chǎn)權(quán)是否清晰、有效，從而建立健全的政府市場調(diào)控體系以確保交易信息對稱，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場公平、有效和安全地運(yùn)行。

具體理論分析框架，如圖1所示。

圖1 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的理論分析框架

(二)實現(xiàn)途徑

根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的理論分析框架，要建立公平、有效、安全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，針對當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場運(yùn)行存在的問題，主要通過對接、整合、保障三大途徑實現(xiàn)。具體包括以下路徑。

1.實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場對接的前提是消除城鄉(xiāng)二元制度壁壘，而消除二元制度壁壘則要求我們要將建設(shè)用地市場運(yùn)行與制度環(huán)境——制度和市場運(yùn)行的效率——制度供需與市場建設(shè)，納入統(tǒng)一分析框架。在分析二元制度環(huán)境下分割市場的運(yùn)行效率的過程中，需綜合考慮城鄉(xiāng)二元制度下城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等，充分利用中國農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢來重新設(shè)計農(nóng)地產(chǎn)權(quán)[31]，解決土地登記與發(fā)證分離、市場準(zhǔn)入/退出機(jī)會不均等以及土地稅賦、土地交易不公等交易過程中產(chǎn)生的系列問題，重組相對成熟的城鎮(zhèn)土地市場。

2.將國有建設(shè)用地市場和地方創(chuàng)新模式運(yùn)行的規(guī)則和模式等支持體系移植、嫁接到農(nóng)村集體建設(shè)用地市場建設(shè)中，并提取城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場與農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場對接與整合機(jī)制，實現(xiàn)兩種市場的對接與整合。從地方“自下而上”的制度創(chuàng)新和市場建設(shè)的實踐兩個方面，分析我國典型實驗區(qū)，即珠三角地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，長三角地區(qū)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移以及“藍(lán)票”、“紅票”交易經(jīng)驗，天津濱海新區(qū)的“雙置換”模式，成渝地區(qū)的“地票”、“用減掛”等的運(yùn)行模式、規(guī)則、效率、風(fēng)險。在此基礎(chǔ)之上，針對不同的交易空間、交易主體、交易客體、交易規(guī)則，整合劃分為不同的城鄉(xiāng)土地市場形態(tài)。按照城鄉(xiāng)一體化的對土地制度和市場的要求，筆者認(rèn)為，二元分割的市場可以重組合并為統(tǒng)一交易平臺上的三種市場形態(tài):非公益性城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場、公益性征地所有權(quán)準(zhǔn)市場、城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)市場(農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場和市地發(fā)展權(quán)市場)。

3.建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的土地“增值鏈”和“收益網(wǎng)”的耦合機(jī)制，明確界定不同交易形式中交易主體的權(quán)利和增值收益。土地市場的整合不僅僅是市場形態(tài)的整合，還需要相關(guān)權(quán)利人利益關(guān)系的重構(gòu)。筆者認(rèn)為，要在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的非公益性城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場、公益性征地所有權(quán)準(zhǔn)市場、城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)市場的基礎(chǔ)上，揭示每種市場土地在不同的交易環(huán)節(jié)(一級、二級、三級)土地價值增值過程，土地“增值鏈”增值原理；與此同時，按照土地市場交易過程中涉及的利益相關(guān)主體對土地增值的利益訴求，厘清對應(yīng)形成的“利益網(wǎng)”關(guān)系。按照各利益主體的權(quán)能和在土地增值過程中的“貢獻(xiàn)”，并結(jié)合城鄉(xiāng)土地公平稅賦、規(guī)費(fèi)等改革框架，形成“增值鏈”和“收益網(wǎng)”的耦合機(jī)理，建立公平、公開的收益分配體系。

4.建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場運(yùn)行與政府的市場調(diào)控(登記、發(fā)證、交易監(jiān)管、信息披露(發(fā)布)、土地銀行、土地儲備、土地法律、產(chǎn)權(quán)制度改革)的調(diào)控體系，糾正市場失靈。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場并不意味著完全任由市場發(fā)展，還需考慮市場失靈情況，并配合政府調(diào)控，將“有形的手”和“無形的手”有效結(jié)合起來。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場價格波動、房地產(chǎn)市場運(yùn)行狀況、土地權(quán)利人和社會福利水平變化，判斷市場失靈與否，并借鑒國際上建設(shè)許可、建筑密度、容積率水平、建筑高度、增長控制、增長邊界、綠帶控制、土地用途專門分區(qū)(zoning)、土地儲備和土地供應(yīng)控制等政策工具施以政府調(diào)控，模擬市場調(diào)控及其市場響應(yīng)的情景，注重供給側(cè)改革，把握調(diào)控的“度”，以保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場公平、有效和安全運(yùn)行，從而形成穩(wěn)健的完善的支撐體系。

四、結(jié)論

本文通過分析當(dāng)前城鄉(xiāng)土地市場發(fā)展的歷史變遷和市場化運(yùn)作的主要問題，提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的理論分析框架和實現(xiàn)路徑，試圖為城鄉(xiāng)一體化改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建提供思路。具體可以得出以下結(jié)論:(1)我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場是先城市后農(nóng)村的發(fā)展軌跡，經(jīng)過自上而下的政策調(diào)控和自下而上的地方創(chuàng)新，目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地以指標(biāo)為依托的虛擬市場和以土地交易為依托的實體市場初步形成。(2)我國當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場運(yùn)行中存在四大困境，即1)分割效應(yīng)大于融合效應(yīng)，城鄉(xiāng)二元分割困境普遍；2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地運(yùn)行交易成本高，交易風(fēng)險大；3)市場的空間置換與土地用途管制的沖突引致供需矛盾；4)市場失靈和信息不對稱導(dǎo)致交易過程權(quán)利主體機(jī)會主義行為。(3)本文提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的理論分析框架，并提出通過對接、整合、保障三大途徑實現(xiàn)公平、有效、安全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立。

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The Develepment，Dilemma and Intergration Mentality of Rural-urban Construction Land Market in China

WEN Lan-jiao， ZHANG An-lu， Huazhong Agricultural University

Aimed at the current urban-rural land institutions and the practical dilemma caused by separated land market in China，it is of great significance to establish a unified rural-urban construction land market.The methods we used are literature review and induction and deduction approach.Having made a series of top-down and bottom-up policy innovations，we found a rural-urban construction land market has been established in two forms where one is based on visual trade-off and the other is based on virtual trade-off-land coupon trading.This paper provides that there are four main dilemmas in the process of trading rural construction lands， such as high transaction costs and greater segmentation effect than integration effect.On basis of that，theoretical analytical framework and realization route have been put forward.We suggest that there are three steps(connection， integration， and policy regulation)to realize the united rural-urban construction land market.In reality，we need to construct an entry criterion and platform，establish a coupling mechanism between land value chain and revenue network，and focus on the supply-side reform to improve market regulation.

reform of rural-urban integration； segmentation effects； integration markets

F301.1

A

1671-7023(2017)06-0074-08

文蘭嬌，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院講師；張安錄(通訊作者)，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院教授

教育部社會哲學(xué)社科重大攻關(guān)項目“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”(14JZD009)；國家自然科學(xué)基金項目(71573101，71373095)；中央高?？蒲谢緲I(yè)務(wù)費(fèi)專項資金資助項目(2662016PY078)；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)自主科技創(chuàng)新基金(2662017QaD020)

2017-07-17

責(zé)任編輯 胡章成