□余 練

農(nóng)村基層微治理的實踐探索及其運行機制①
——以湖北秭歸縣“幸福村落建設(shè)”為例

□余 練

不同于抓“中心工作”的運動式治理，也不同于抓“主要工作”的一般制度化治理，湖北秭歸縣通過“幸福村落建設(shè)”，在農(nóng)村基層，治理主體構(gòu)建了與群眾利益關(guān)系密切的、日?；暮徒鉀Q細小瑣碎事務(wù)的治理體系，從而實現(xiàn)了農(nóng)村基層的“微治理”。重置利益結(jié)構(gòu)單元，重構(gòu)村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，再造村級權(quán)力主體，是農(nóng)村基層微治理的主要做法；解決項目落地、搞好環(huán)境整治、處理群眾內(nèi)部糾紛和提高農(nóng)民組織化水平，是微治理的主要成效；低成本的群眾動員、組織而非個人的集體協(xié)調(diào)機制和熟人社會內(nèi)部獎懲約束機制是微治理運行的內(nèi)部邏輯；定位好農(nóng)村基層微治理，實現(xiàn)低成本運行，是推廣微治理模式和供其他地區(qū)學習的重要條件。

農(nóng)村基層；微治理；運行機制；幸福村落建設(shè)

一、問題的提出

十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，對于如何提升國家治理水平，探索不同地區(qū)治理模式，成為學界關(guān)注的核心話題，這就包括如何提升農(nóng)村基層治理，使農(nóng)村達到善治。稅費改革以后，國家和農(nóng)民關(guān)系發(fā)生根本變化，基層治理邏輯表現(xiàn)也不同，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從以前的“要錢”“要糧”轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可霞夀D(zhuǎn)移支付，“汲取型”政權(quán)走向“懸浮型”政權(quán)[1]。在“維穩(wěn)”壓力下，當前鄉(xiāng)村基層政權(quán)運轉(zhuǎn)表現(xiàn)出“不出事”“不作為”態(tài)度，其核心就是消極行政[2]。干群關(guān)系普遍出現(xiàn)“不得罪”邏輯，農(nóng)村基層治理去規(guī)則化[3]，有私人性治理發(fā)展趨勢[4]。另一方面，在資源密集型地區(qū)或項目不斷輸入的地區(qū)，新的利益集團又在不斷形成，大量蠶食國家資源，形成新的分利秩序，并造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化[5]。

大量研究表明，無論是基層政府的消極行政，還是地方政府為瓜分利益而達成利益聯(lián)盟，其本質(zhì)都是基層政權(quán)治理能力不足。賀雪峰指出，稅費改革減輕農(nóng)民負擔的同時，也加劇了基層政權(quán)的財政困境，削弱基層政府的治理能力，基層政權(quán)無法做壞事，但也無法做好事，為農(nóng)民提供公共服務(wù)的能力大為削減[6]。新加坡學者陳安也指出，基層政權(quán)喪失了為農(nóng)民提供公共服務(wù)的動力[7]。由于基層政權(quán)治理能力的弱化，農(nóng)村公共品供給缺失而導(dǎo)致農(nóng)民上訪人數(shù)增加，威脅農(nóng)村社會穩(wěn)定[8]。

對于基層治理遭遇的困境，楊華總結(jié)為以下幾個方面:第一，農(nóng)村農(nóng)田水利和道路等公共品供給嚴重缺失，一事一議等無法達成；第二，鄉(xiāng)村的矛盾糾紛在鄉(xiāng)村社會和村級組織內(nèi)部得不到有效解決，村民之間的積怨越來越深；第三，鄉(xiāng)村混混、黑惡勢力蔓延，甚至猖獗，嚴重影響農(nóng)民生產(chǎn)生活。這一切都是由于稅費改革及其配套改革脫卸了農(nóng)村基層組織的治理責任[9]。另外，在資源密集型農(nóng)村形成“分利秩序”的利益聯(lián)盟，在資源稀薄型村莊則出現(xiàn)“無人當村干部”的權(quán)力真空[10]。隨著資源下鄉(xiāng)和項目的輸入，村干部對上不能有效對接國家項目資源，對下不能有效回應(yīng)群眾需求，村莊公共品供給難以達成、村民矛盾糾紛無人處理[11]。對于以上諸問題，歐陽靜認為，國家基礎(chǔ)性權(quán)力不足是稅費改革后基層治理困境的根源[12]。

以上研究分別從不同層面提出稅費改革后農(nóng)村基層治理的不同行為邏輯和治理困境，并試圖對造成的困境進行解釋。但是以上研究具有現(xiàn)象描述多、批判力度大和問題展示多等特征，而對于如何提升現(xiàn)代基層治理能力和創(chuàng)新基層治理體系的個案研究頗為缺乏。本文在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)地呈現(xiàn)湖北秭歸縣“幸福村落建設(shè)”的做法，揭示出一種不同于運動式治理和一般制度化治理的新治理模式，即農(nóng)村基層微治理。通過了解這些先進地區(qū)治理新模式的主要做法，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)基層治理新經(jīng)驗，挖掘這些經(jīng)驗背后的內(nèi)部機制，對于推廣和供其他地區(qū)學習新的基層治理模式具有重要參考意義。本文以湖北秭歸地區(qū)的幸福村落建設(shè)為例，探討農(nóng)村基層微治理的具體實踐經(jīng)驗及其運行機制，以此提出微治理的創(chuàng)新之處，為其他地區(qū)提供參考。

二、農(nóng)村基層微治理：概念內(nèi)涵

長期以來“治理”(governance)與“統(tǒng)治”(governance)一詞交叉使用，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動，其基本意涵是指在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致和認同[13]。國際社會有關(guān)社會治理理念和基層社會模式轉(zhuǎn)型研究的背景可以分為兩個方面:一是市場和政府的雙重失靈導(dǎo)致了治理理論的興起[14]；二是傳統(tǒng)社區(qū)治理的經(jīng)驗得到有關(guān)學者的發(fā)掘和研究[15]。這促進了治理理論的極大發(fā)展。

從層次上看，治理可以分為國家治理和基層治理。在基層治理中，又有兩種類型，一種是為完成國家任務(wù)，采取自上而下，運用運動式治理和制度化治理等形式完成的“底線治理”。這些治理往往帶有“暴風驟雨”性質(zhì)，具有組織性、目的性、較大規(guī)模群眾參與性特征，一般以“中心工作”和“專項治理”的形式出現(xiàn)，具有官僚化特點。它既可能是“一票否決”式的，也可能是利益捆綁型的，比如稅費以前的“要錢”“要糧”“要命”的收稅和計劃生育；又比如，稅費以后的“維穩(wěn)”、招商引資和項目爭取等工作。

但是，除這些“硬指標”工作以外，還有一些與群眾利益密切相關(guān)的、日?；?、細小瑣碎的、雞毛蒜皮的，帶有“軟指標”的工作，筆者稱之為農(nóng)村基層的“微治理”。農(nóng)村基層微治理表現(xiàn)為和風細雨的工作方式，沒有自上而下的行政考核，但是卻與農(nóng)民群眾利益息息相關(guān)。比如，如何解決項目落地難、化解群眾日常矛盾糾紛、搞好環(huán)境整治、解決公共品供給“最后一公里”難題等。這些是科層體系下群眾日常生活中如毛細血管一般“小事”，但是做不好，又可能成為基層難以治理的“大事”。這可以看做是基層治理中的另一類型農(nóng)村基層的“高線治理”。

不同于基層治理中的“底線治理”，微治理具有如下特征:第一，治理主體方面，由“高大威猛的精英”轉(zhuǎn)向“細小瑣碎的精英”①“高大威猛型精英”和“細小瑣碎型精英”，由仝志輝、賀雪峰提出。詳見，仝志輝、賀雪峰:《村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析——兼論選舉后村級權(quán)力的合法性》，載《中國社會科學》2002年第1期。，治理主體的擴大化和群眾化，成為微治理得以實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)；第二，治理內(nèi)容的瑣碎化和彌散化，由重大事件的治理轉(zhuǎn)向日常化治理，以關(guān)涉群眾利益的“小事”為主；第三，治理手段的非強制性和廣泛性。與收稅、計劃生育等自上而下的硬指標工作不同，與招商引資、爭資跑項等“高大上”的中心工作有異，微治理采用非運動式治理手段，達到發(fā)動群眾、為群眾服務(wù)的目的；第四，治理空間的模塊化，以“小組”為治理單位，促使治理空間下沉和轉(zhuǎn)移，達到基層組織在權(quán)責利上的平衡分布，力求把工作落到實處。

三、農(nóng)村基層微治理：壩村主要做法

壩村②根據(jù)學術(shù)慣例，本文對文中縣以下的地名和所有當事人姓名均做了技術(shù)處理。位于宜昌市秭歸縣MP鎮(zhèn)西南方，地處三峽大壩防護區(qū)，為國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)及三峽庫區(qū)“菜籃子”項目重點區(qū)。該村面積為4平方公里，以茶葉和蔬菜為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。1996年以前該村有11個生產(chǎn)隊，1996為安置三峽移民，接受1個安置組，村民小組合計12個，后來合村并組，小組縮減到5個。秭歸縣為推進農(nóng)村社會建設(shè)和創(chuàng)新農(nóng)村基層治理，2012年創(chuàng)建“幸福村落”，在一些示范村進行幸福村落建設(shè)。

2012年壩村開始“幸福村落建設(shè)”。幸福村落構(gòu)建的是一個平臺和治理體系，通過這個平臺和治理體系，完成一系列治理目標。具體地，它是在原農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)上劃分若干“村落”，以村落理事會為組織載體，以“兩長八員”為骨干隊伍，以經(jīng)濟得到發(fā)展、民生得到改善、環(huán)境得到保護、設(shè)施得到建設(shè)、鄉(xiāng)風得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權(quán)益得到保障等“九個得到”為主要內(nèi)容的村落建設(shè)，旨在提高村民幸福指數(shù)?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”的制度建設(shè)主要包括以下三個層面。

(一)重置利益結(jié)構(gòu)單元：組變村落

稅改前后，全國不少農(nóng)村地區(qū)開始精簡機構(gòu)，合村并組成為趨勢。我們發(fā)現(xiàn)在當?shù)?，合村并組、機構(gòu)精簡給村級治理帶來治理難題。第一，村組范圍大，組織群眾困難，公益事業(yè)難以建設(shè)。秭歸縣是典型的山區(qū)縣，農(nóng)村實行合村并組以后，一般建制村面積都在10平方公里以上，平均人口2000人，國土面積較大，20平方公里以上的村達22個，其中最大的QY鎮(zhèn)JL村國土面積達49.5平方公里，但人口僅有775人。山大人稀，居住分散，導(dǎo)致很多公益事業(yè)無法覆蓋到大多數(shù)村民，村民意見難以達成。第二，村干部人數(shù)減少，社會管理缺位。合村并組前，秭歸縣共有432個村，1728名村干部。合村并組后，全縣的村級數(shù)量縮減為186個，村干部縮減為744名，干部人數(shù)減少984人，不足之前的二分之一。一方面，村干部管理難度大，想辦的事兒沒法辦成；另一方面，社會力量閑職頗多，一些能人、有威望的人不能發(fā)揮自己的作用，合村并組之后賦閑在家。農(nóng)村社會管理缺位，社會服務(wù)水平和質(zhì)量不能滿足群眾需求和愿望。

2012年壩村成為全縣“幸福村落建設(shè)”示范村，開始幸福村落建設(shè)，對村下面的小組進行改組，村落成為新的治理單元。據(jù)統(tǒng)計，幸福村落創(chuàng)建后，全縣186個村由過去的1152個村民小組變?yōu)?055個村落。構(gòu)建新的治理單位村落，本質(zhì)上是還原以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的熟人社會治理單位，這為構(gòu)建新的有效治理體系提供了社會基礎(chǔ)。

(二)重構(gòu)村級權(quán)力結(jié)構(gòu)

2012年壩村對村下面的小組進行改組，村落構(gòu)成新的治理單元。在村落內(nèi)有理事會，并且設(shè)置“兩長八員”。具體的，壩村5個小組被還原為13個村落①這里的村落，實際上是以前的村民小組。原來的12個村民小組變?yōu)楝F(xiàn)在的13個村民小組，是由于三峽移民安置了50多戶，被單獨設(shè)置為一個小組。也就是說，這13個村落實際上是為合村并組前的小組。，在村落中設(shè)置理事長，替代原來小組長角色。理事長下面又設(shè)置宣傳員、張羅員、經(jīng)濟員、監(jiān)督員、幫扶員、調(diào)解員、管護員和環(huán)保員“八員”。需要說明的是，經(jīng)過三五年的探索，“兩長八員”，并不是10個人，而是3～4個人?！皟砷L”具體指“理事長”和“黨小組長”，由1人兼任，同時還可能兼任“八員”中的職務(wù)?！鞍藛T”職位通常也只由2～3個人承擔。3～4人構(gòu)成的理事會把以前小組為單位的治理單元和權(quán)力結(jié)構(gòu)徹底改變。村級層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)由點(村級)—點(小組長)結(jié)構(gòu)變?yōu)辄c(村級)—面(村落理事會)結(jié)構(gòu)。由“點—點”到“點—面”，基層權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅在橫向上擴大覆蓋面，而且在縱向上拉伸權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈，從而使“五棱錐”的權(quán)力結(jié)構(gòu)變?yōu)椤半p層圓錐形”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，如下圖所示:

“幸福村落建設(shè)”之前的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)

“幸福村落建設(shè)”之后的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)

“五棱錐”是壩村幸福村落建設(shè)之前的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，棱錐的頂點表示以書記為核心的村干部權(quán)力，處于村級權(quán)力的頂端。棱錐底下的五個點表示五個小組權(quán)力。由于每個小組只有組長，因此表示為五個點?！半p層圓錐體”是壩村進行幸福村落建設(shè)之后的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，圓錐頂點表示以書記為核心的村干部權(quán)力，處于村級權(quán)力頂端。圓錐中層表示村落理事會中理事長的權(quán)力，這里有13個村落，就有13個村落的理事長(黨小組長)。圓錐的底層表示以理事長為權(quán)力核心的“八員”結(jié)構(gòu)。從“五棱錐”到“雙層圓錐體”，村級權(quán)力結(jié)構(gòu)在縱向上得到拉伸，在橫向上實現(xiàn)擴展。權(quán)力主體等級由兩層變?yōu)槿龑?，等級層次結(jié)構(gòu)更加明顯。通過再造組織、構(gòu)建理事會，把原先覆蓋很廣的小組劃分為以自然村為主的村落，由5個小組變?yōu)?3個村落，并且組級“干部”從原來的5個小組長變?yōu)槊總€組3～4個的“兩長八員”。據(jù)統(tǒng)計，幸福村落創(chuàng)建后，全縣186個村由過去的1152個村民小組變?yōu)?055個村落。村干部和小組長也由過去的1847人增加到11000人。可以說，改組后的村級實現(xiàn)了一張全覆蓋的治理結(jié)構(gòu)之網(wǎng)，避免了權(quán)力真空。

(三)再造村級權(quán)力主體：“兩長八員”

精英和一般群眾構(gòu)成治理和被治理的兩個重要主體。在村莊權(quán)力的內(nèi)部和外部結(jié)構(gòu)中，村莊精英具有承上啟下的中介地位，是村莊權(quán)力互動的交叉和集合點，精英結(jié)構(gòu)構(gòu)成村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要側(cè)面，也是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的切入點。根據(jù)不同的需要，我們把精英分為強勢精英、邊緣精英，以及宗族精英、宗教精英、幫派勢力和經(jīng)濟鄉(xiāng)紳精英等，但是總體來看，體制精英和非體制精英構(gòu)成精英研究的主要框架[16]。壩村進行“幸福村落建設(shè)”的主要點就是把“非體制精英”進行“體制化”，把非村干部的“邊緣精英”進行“(半)正式化”，形成龐大精英治理主體的治理體系。

表1 吸納細小瑣碎的精英：再造村級權(quán)力主體——村落構(gòu)建及主要職責

從表1可以看出，“兩長八員”構(gòu)成村級治理的重要主體①需要說明的是，經(jīng)過多年探索，一個村落的“兩長八員”的數(shù)量由過去的6～8人，到現(xiàn)在的3～4人，這是由于人太多，就會“龍多蛇靠”(村民語)，就會形成“虛”職位，于是，多個職位劃到一個人是比較通常的做法。“兩長”一般為同一人兼任，“八員”也只是具體的、職能劃分，一般為3～4人，而且可能由“兩長”兼任。比如，4村落“兩長”是吳有朋，張羅員和宣傳員也是吳有朋，監(jiān)督員、幫扶員和調(diào)解員是皺功文，管護員、環(huán)衛(wèi)員和經(jīng)濟員是傅永庚。也就是說，4村落的“兩長八員”共計4人，這個人員數(shù)量具有代表性。，他們有明確的職責分工，有一個有力的權(quán)力核心，即理事長和黨小組組長(通常這兩個職位為同一人)。“兩長八員”結(jié)構(gòu)替代小組長一職，村級治理人員從原來的10人擴展到50多人，治理人員迅速增加，體制動員能力得到快速加強。再造村級權(quán)力主體，“兩長八員”替代“小組長”具有重要意義。權(quán)力主體等級化更加明晰，村干部“雙重角色”開始發(fā)生角色分離。通過組級權(quán)力的再構(gòu)建，村干部和村落兩個層級更加明晰，村干部作為“國家代理人”和“社區(qū)守望者”、“當家人”的雙重角色朝著“代理人”的角色轉(zhuǎn)變，職業(yè)化和專業(yè)化加強。理事會成為群眾自治性組織，更多體現(xiàn)群眾訴求和利益，成為村干部和村民之間的重要“接點”，也成為村級治理的有效抓手。以前“老百姓覺得村里就是國家，村干部代表的是政府；村兒，就是政府外的小政府”，村民自治不能體現(xiàn)他們自己的想法，現(xiàn)在“理事會是由他們選出來的，是為他們辦事的”，他們對待村民自治的理解不同。因此，一些細小瑣碎的精英“體制化”，成為“半正式干部”，權(quán)力主體等級化，村干部角色分離，構(gòu)建一個能夠代表群眾利益的自治性組織，是壩村實現(xiàn)善治的一個重要方面。

四、農(nóng)村基層微治理實施效果與運行機制

在重置利益結(jié)構(gòu)單元，重構(gòu)村級權(quán)力結(jié)構(gòu)和再造村級權(quán)力主體的制度性框架下，壩村基層治理在多個層面得到改善，困擾基層治理的主要難題得到化解。

(一)農(nóng)村基層微治理實施成效

1.化解項目落地“最后一公里”難題

稅費改革以后，項目成為滿足農(nóng)民公共品的主要渠道，但是，不少項目不僅需要國家出資，還需要地方配套或社會自籌，國家資金只是起到“四兩撥千斤”的效果[17]?；I資酬勞，成為地方政府抓包項目、推動項目落實的關(guān)鍵問題之一。這導(dǎo)致的后果是，有經(jīng)濟實力的村競爭項目，而無實力的村躲閃項目①該概念見折曉葉、陳嬰嬰:《項目制的分級運作和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，載《中國社會科學》2011年第4期。。無論如何，要解決公共品供給，就必須依靠國家的項目資源。壩村屬于三峽移民貧困縣，項目資源豐富，僅2015年一年就獲得國家項目資金560萬元，但村干部提出，“2000年以前，項目資金的錢村里可以自己做主，項目可以強制做?，F(xiàn)在都是?？顚Ｓ?，有很大的限制。大多數(shù)人要辦的事情，少數(shù)人阻攔，這就很難辦”②此文來自筆者訪談記錄。訪談對象:壩村陳書記；訪談時間:2015年12月22日下午；訪談人:桂華、余練、謝小芹、劉成良、陳文瓊。。

自幸福村落建設(shè)以來，壩村逐漸化解項目落地難這一難題，最主要的辦法就是通過“壓力下沉”，村落與村落之間形成競爭，由村落爭取項目，激活村落內(nèi)部組織能力和動員能力?；I資酬勞，擺平“釘子戶”，達到項目要求條件者，獲得項目。比如，壩村有一個國家投入20萬元的飲水工程項目，但是需要村落配套部分資金，每個人大約需要交二三百元。四村落缺水，想爭取，但由于有幾戶不愿意，村落內(nèi)部沒有協(xié)調(diào)好，錯失項目良機，最終項目被其他村落拿走。壩村陳書記對我們講，“本著‘誰受益，誰投資’的宗旨，項目落地時需要的配套資金要村民自己承擔”。這就如村一級在縣鄉(xiāng)一級爭取項目一樣，實行項目抓包，有條件者更有機會爭取到項目。通過“壓力下沉”，也就把村落這個組織激活了，群眾自治基礎(chǔ)上的村落與村落之間形成競爭，如此化解由村一級包辦項目、解決項目落地和公共品供給“最后一公里”難題。

2.搞好環(huán)境整治，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村

近年來美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)村社會最主要的工作，全國各地都掀起美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的熱潮。盡管并非每個村都有美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的項目，但是環(huán)境整治卻成為每個村莊投入的重點工作，尤其是在江浙地區(qū)③2015年暑期，筆者和團隊一起到浙江紹興地區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)在環(huán)境整治方面投入的物力、人力驚人。，美麗鄉(xiāng)村、環(huán)境整治，成為全國農(nóng)村必須抓的重點任務(wù)，有的地方甚至對此“一票否決”。為了環(huán)境整治，基層政府采用運動式治理的方式，動員巨量資源，但是收到的成效并不明顯。通過構(gòu)建新的治理體系，壩村劃片分區(qū)，把責任落到戶、落到人，實現(xiàn)“事事有人管，人人有事做”的責任網(wǎng)，把美麗鄉(xiāng)村落建設(shè)落到實處。

村落理事會的構(gòu)建和“兩長八員”的形成，將村落里的“事兒”與“戶”聯(lián)系起來，從而實現(xiàn)“事事有人管，人人有事做”的格局。比如，在環(huán)境衛(wèi)生清理上，事與戶形成就近原則，每戶要打掃好屋前屋外的環(huán)境衛(wèi)生，幾戶一個垃圾桶。在村落層面有公示牌，形成一種約束機制。如有人不盡義務(wù)，由“八員”中的管護員和環(huán)衛(wèi)員進行協(xié)調(diào)，如果再有麻煩，也可以由理事長進行協(xié)助治理。環(huán)境治理主要責任落實到戶和人，將責任目標層層分解，實現(xiàn)低成本的治理。另外，對河道等無人管護地區(qū)，就由環(huán)衛(wèi)員進行清理，并實行河長制，一年定期清理若干次，對干得好的村落給予獎勵。如此，在環(huán)境整治上實現(xiàn)分類整治，給予一定獎勵，將環(huán)境治理整合到常規(guī)性治理的制度框架中，實現(xiàn)低成本和深度的群眾動員。

3.有效處理群眾內(nèi)部糾紛，將矛盾化解在基層

稅費改革后，農(nóng)村基層因為“要錢”導(dǎo)致干群矛盾的事件減少，但是，由于利益輸入，新的矛盾又在不斷增加，并且由于此時期利益大、涉及面廣，很多事件可能引起群體沖突。有關(guān)上訪研究便認為，農(nóng)村治權(quán)的弱化，國家基礎(chǔ)性權(quán)力的不足是農(nóng)村矛盾不能得以有效化解的關(guān)鍵變量[18]。對于這一解釋，筆者頗為認同。動員群眾能力減弱，化解糾紛矛盾的能力降低，成為稅費改革后農(nóng)村基層的普遍狀況。不過，在壩村，由于“幸福村落建設(shè)”，在更小治理單元搭建起“兩長八員”的理事會組織，使農(nóng)村基層的矛盾得到有效化解，群體性矛盾消失。壩村書記提出，以前是村干部——小組長——村民，小組長干工作，如果小組長得力還可以；如果小組長不得力，很多事情都無法落實。老百姓的事兒辦不了，上面交辦的事兒也完不成?！皟砷L八員”架構(gòu)起來后，你不干，他干，總有人干。一名村落理事長講，“一個人(小組長)是干部，三個人就是一套班子；三個人好辦事，一個人做得再好，做工作時也只有80%、90%的人聽，總有5%或10%的人不聽。一人說話，兩人幫腔，很多矛盾和問題就能夠很好的解決”①此文來自筆者訪談記錄。訪談對象:壩村1村落理事長高某；訪談時間:2015年12月25日上午；訪談人:賀雪峰、桂華、謝小芹、余練等。。

實施新的治理單位和設(shè)置“兩長八員”理事會以后，農(nóng)村基層矛盾被化解在基層，“小事不出村落，大事不出村”、“上訪人數(shù)變?yōu)榱恪背蔀槟壳皦未寤鶎又卫淼男鲁B(tài)。能夠?qū)⒚芑庠诨鶎?，首先在于“兩長八員”中設(shè)置了專門的調(diào)解員，他的主要職責就是調(diào)解各類矛盾和糾紛；其次，新的“補救機制”建立。如果此糾紛矛盾調(diào)解員無法完成，其他“七員”和理事長就會一起幫忙進行協(xié)調(diào)，這就是所謂的“一個人說話，兩人幫腔”的道理，如此，很多矛盾和問題就能夠很好解決。專門的調(diào)解員制度和多人協(xié)調(diào)的補救機制成為壩村妥善處理內(nèi)部矛盾糾紛的關(guān)鍵。

4.提高農(nóng)民組織化水平，找到村民自治新路徑

“幸福村落建設(shè)”合理界定村落范圍，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、規(guī)模適度”的原則，以自然村為主，每個村落控制在50戶左右，在一二平方公里，找到發(fā)動群眾的新單元，農(nóng)村村民自治單位下沉到村落，實現(xiàn)農(nóng)村基層的“微自治”。這就把國家農(nóng)民關(guān)系，從村干部與農(nóng)民的“公-私”關(guān)系中轉(zhuǎn)化為村民內(nèi)部熟人社會中的“私-私”關(guān)系中，基層治理的規(guī)則也隨之改變。治理的公共規(guī)則走向熟人社會內(nèi)部的私人關(guān)系，權(quán)力的運作也更加微觀和隱秘；同時，這種治理成本更低，效果更為顯著。自治單位下沉，村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的能力得到強化，村民參與政治的效能感提高，基層政府的合法性得到加強。

農(nóng)民天生是“一袋袋的馬鈴薯”，農(nóng)民的個體化和原子化致使組織化程度低，合作難以達成。幸福村落建設(shè)之前，村級權(quán)力結(jié)構(gòu)由村干部和村民小組長兩級組成，村干部和農(nóng)民之間的交往規(guī)則基本上是“公”與“公”的交往，村干部和農(nóng)民之間缺乏一個可以轉(zhuǎn)化和緩沖的過渡地帶，因此老百姓就認為“村里就是國家，村干部代表的是政府”。“國家代理人”而非“社區(qū)守望者”是很多農(nóng)民對村干部的定位。但是，幸福村落建設(shè)實施之后，村級權(quán)力結(jié)構(gòu)由村干部到理事會中的“兩長八員”，村干部和群眾連成一片，“兩長”和“八員”既是民選，又是民治，既是“干部”，又是“群眾”，由此出現(xiàn)半正式化的干部和群眾之間的無縫連接，新的群眾路線和動員體制形成。

(二)農(nóng)村基層微治理運行機制

壩村“幸福村落建設(shè)”以來，在公共品供給、環(huán)境整治和糾紛化解等方面取得積極成效，這些與村民的日常生活密切相關(guān)，是面向群眾的“小事”，但卻是治理基層的大事。壩村積極地回應(yīng)基層大多數(shù)農(nóng)民的需求，其運行機制表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.低成本的群眾動員體制

壩村自村落構(gòu)建和設(shè)置“兩長八員”以來，解決農(nóng)民群眾諸多問題，逐漸使農(nóng)村基層走向善治，究其根本是建立了一套低成本的、深入發(fā)動群眾的動員體制。它的低成本表現(xiàn)在兩個方面:一是理事會成員薪酬結(jié)構(gòu)低，人員工資成本低，榮譽和責任大于物質(zhì)獎勵；二是在理事會運作方式中的動員成本低。

首先，與村干部工資存在較大差異，理事會成員薪酬低。村干部工資主要來自財政撥款，而理事會中“兩長八員”工資主要來自外來項目資金和村集體收入。比如，2015年壩村理事會“兩長八員”收入就來自農(nóng)村設(shè)施管護費、鎮(zhèn)道衛(wèi)生費和環(huán)衛(wèi)管理專項經(jīng)費等項目資金，另外還有村集體收入4萬元，共計10萬元。理事長和“八員”的工資，主要是鼓勵性的，榮譽和責任大于工資性收入。理事會中最重的一塊是理事長的工資，每年2000～4000元。每年村里對全村理事長工作進行評比，根據(jù)工作完成情況，分為一二三等，優(yōu)秀者給予獎勵。“八員”的工資主要是務(wù)工補貼和開會補貼，一年只有幾百元，如果被評上“優(yōu)秀村落八員”，獎金分別是400～1000元不等?！皟砷L八員”工資不高，收入并不具有較大吸引力。“錢不多，沒啥意思”，但“大家選的，選出來就得干啊”，榮譽和信任第一位。

其次，通過開會的形式動員群眾，實現(xiàn)動員的高效和低廉。從村干部——理事會——村民，理事會的“兩長八員”結(jié)構(gòu)，成為村干部和村民之間的重要接點，也形成嚴密的治理之網(wǎng)。通過開各種會，以書記為核心的村一級迅速地將行政任務(wù)自上而下傳達到基層民眾，同時對于村民的各種需求，通過理事會上傳到村一級。據(jù)統(tǒng)計，每年村里的會議就有二十多次，包括村民代表大會、每個月的理事長會議、八員會議、黨員代表大會、村民大會等。壩村開會之多，令筆者和調(diào)研團隊瞠目結(jié)舌。在缺乏內(nèi)生性權(quán)威的壩村，開會有著重要作用，它培育了村民的公共規(guī)則，為村集體組織建立合法性，并且能夠低廉而高效地動員群眾。村干部說，“開會就是動員，開會形成權(quán)威，達成共識，開會就是一種教育”①此文來自筆者訪談記錄。訪談對象:壩村陳書記；訪談時間:2015年12月23日下午；訪談人:陳文瓊、桂華、謝小芹、劉成良、余練。。

2.組織而非個人的集體協(xié)調(diào)機制

微治理并不是對村民小組長權(quán)威的重塑，而是在一個更為合理的治理單元內(nèi)培養(yǎng)起一個更有主體性的群眾議事性組織。這個組織結(jié)構(gòu)中的成員、理事長和“八員”都由民選產(chǎn)生，“得票最多者”成為理事長，其他“八員”也要按票數(shù)來安排?？梢哉f，“兩長八員”的擔當者，實際上是在一個社區(qū)內(nèi)最富有社會資本的人。據(jù)調(diào)查，這些“兩長八員”是村落中最有威望的人物，一般來自老干部、老黨員、老教師和退伍軍人等群體，他們政治覺悟高、動員能力強，具有較強的奉獻精神。但是，正如村干部所講，一個人能力再強，社會關(guān)系再好，“做工作時也只有80%、90%的人聽，總有5%或10%的人不聽”。微治理能夠成功的關(guān)鍵還在于“一個人說話”，旁邊有“兩個人幫腔”。目前一個村落里，“兩長八員”有3～4人。“班子”替代個人，是微治理達到善治的最主要方面。

“兩長八員”3～4人的結(jié)構(gòu)，優(yōu)于小組長一人結(jié)構(gòu)的根本在于在社區(qū)治理中有組織協(xié)調(diào)機制。第一，3～4人的理事會結(jié)構(gòu)，擴大了干部的群眾基礎(chǔ)，有利于工作的開展?；鶎訖?quán)力的非正式運用表現(xiàn)在，基層權(quán)力的“公”和“私”之間可以隨時轉(zhuǎn)化。依靠人情和面子等私人社會資源治理村莊是通常做法，一個人的社會關(guān)系有限，多個人的社會關(guān)系基本就覆蓋到了整個社區(qū)，于是出現(xiàn)了理事長不能做的工作，其他“八員”能辦到?！皟砷L八員”一般是村里的老干部、老黨員、老教師和退伍軍人，他們的社會關(guān)系網(wǎng)廣、經(jīng)濟實力強，說話有分量，在村中有號召力，有廣泛的群眾基礎(chǔ)，賦予他們以“公”的角色，就擴大了私的關(guān)系。第二，3～4人的理事會結(jié)構(gòu)能夠形成一個內(nèi)部自治結(jié)構(gòu)，有利于組織協(xié)商?！叭齻€臭皮匠賽過諸葛亮”，“兩長八員”3～4人的結(jié)構(gòu)，可以很好地形成一個班子，可以對自上而下的任務(wù)進行貫徹，對自下而上的群眾意見進行匯總、討論和決策，更能形成一個具有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治單位。

3.熟人社會內(nèi)部的獎懲約束機制

基層治理一直面臨如何治理“釘子戶”和避免農(nóng)戶搭便車的困境。壩村實施微治理的一個主要做法就是將治理單元重新調(diào)整，將合村并組后的大組還原到以自然村為基礎(chǔ)的村落，這就使治理的單位回到熟人社會中，這對基層治理邏輯發(fā)生重要改變。人與人之間的“親密感”和“熟悉感”增強，治理被還原到日常生活的互動中，治理與人情、治理與面子、治理與交換、治理與做人等緊密聯(lián)系在一起，治理關(guān)系融于日?；雍徒煌?。長期的交換互惠關(guān)系可以在人與人之間形成一種有力的約束機制和獎懲機制，以此約束“釘子戶”和搭便車的行為。

比如，在環(huán)境整治中，村落劃分為責任區(qū)，在每個責任區(qū)形成責任人，就近農(nóng)戶負責自己區(qū)域的衛(wèi)生，每口井、供水池和公益設(shè)施等管護到人，三戶人家清洗一次洗衣池，三戶一班，一周清潔一次，“如果有人不干，一兩次還行，時間長了，別人就把你看扁了”①此文來自筆者訪談記錄。訪談對象:壩村3村落理事長GFZ；訪談時間:2015年12月24日上午；訪談人:余練、劉成良、桂華、謝小芹、陳文瓊。!還比如，在項目落地過程中，村落通過民主決策的方式籌資酬勞，如果對于急需的公益事業(yè)有人故意不配合，那么其他人就可能對他“冷眼”相待，甚至“指桑罵槐”，對這個人形成負面評價。另外，村里通過內(nèi)部評議的方式在重陽節(jié)評選出孝敬老人戶，對此給予獎勵，認為自己有條件而未當選者，對此還會向村里反應(yīng)。

在一個村落熟人社會內(nèi)部形成一個自治單位，項目落地、公益事業(yè)的完成和環(huán)境工作的開展均把人拉到一個人情網(wǎng)中，通過開會和協(xié)商，形成多數(shù)人對少數(shù)人的壓力，構(gòu)建大多數(shù)對“釘子戶”的監(jiān)督。“看扁了”“指桑罵槐”等話語，包括一些閑話，使治理不必通過強勢的手段進行。閑話和道德話語等本土性話語對“釘子戶”和搭便車的人形成冷暴力，以此使他們成為村莊的邊緣人。治理回歸到熟人社會內(nèi)部的監(jiān)督系統(tǒng)中，形成相互之間的約束。對于行為表現(xiàn)良好者，給予積極的評價；對于破壞分子、釘子戶給予消極評價。在治理的“權(quán)責利”關(guān)系中，每一個人都會受到他人的監(jiān)督和約束。

五、結(jié)語

稅費改革以后，農(nóng)村基層成為維持性政府，普遍出現(xiàn)“不得罪”邏輯和“不作為”的消極治理。在壓力型體制下，為完成上級政府目標，下級政府通常采用運動式治理和常規(guī)式科層管理體制完成上面委派的中心工作，這導(dǎo)致大量的資源浪費和治理結(jié)果的反彈。大量研究認為在資源輸入背景下，國家基礎(chǔ)性權(quán)力不足致使項目落地難，基層處于難作為的尷尬境地，很多村民急需要辦的事情無法解決。相反，微治理避免了稅費改革后國家治理能力不足的問題。通過幸福村落建設(shè)，壩村建立起一套微治理的制度平臺，找到了組織群眾、發(fā)動群眾的新模式。通過以村落代替小組，成立理事會組織，民主選舉“兩長八員”，構(gòu)建起精密的治理結(jié)構(gòu)之網(wǎng)，避免了權(quán)力真空。鞏固和深化基層治理能力，是地方基層治理模式的一種創(chuàng)新。

首先，微治理成為當前資源輸入下避免分利秩序和利益聯(lián)盟的新途徑。隨著國家資源的輸入和市場資本的下鄉(xiāng)，不少村莊的利益和資本也漸趨密集。利益和資本帶來分配，利益和資本也帶來村莊事務(wù)的密集和繁瑣，如此就需要一個更為完善和精細的治理體系。我們發(fā)現(xiàn)，東部沿海地區(qū)的農(nóng)村基層普遍有較多的基層管理人員，分工明確，治理精細。另外，城中村、城郊村也是如此。隨著國家和市場雙重資源的輸入，越來越多的中西部地區(qū)，也開始走向利益和資本密集，這些地方就非常需要微治理。

其次，通過微自治，基層政府找到了組織群眾和發(fā)動群眾的新鑰匙。壩村成功實現(xiàn)基層微治理，將農(nóng)民群眾關(guān)切的、需要解決的小事化解在基層，最主要的是在村和村民之間找到了一個更為有力的抓手——村落理事會。由理事會的“兩長八員”對村落進行治理。雖然，理事會是村級組織在小組的延伸，它的制度和框架也是在政府的指導(dǎo)下構(gòu)建，但是，它的運作卻是一個自治單位，是農(nóng)村社會的自組織。理事會中的理事長和“八員”均由村民民主選舉，理事長和“八員”均在村民的監(jiān)督之下工作。他們具備了“公”的角色，但他們不是“干部”，半正式干部是他們的角色定位，由此才能順利實現(xiàn)微治理由下而上、由內(nèi)而外的廣泛的社會參與。

總之，微治理提升了農(nóng)村基層治理水平，避免了基層權(quán)力內(nèi)卷化。微治理以低成本的群眾動員體制，走出了一條不同于一般常規(guī)式制度化治理的群眾路線，將基層民主下沉到更小的治理單元。微治理解決的是與群眾關(guān)系密切的“小事”，是日?；闹卫?。需要注意的是，微治理持續(xù)運行的另一重要因素是低成本的運作。與科層化的官僚制不同，村落的理事會組織是非正式性的，“兩長八員”也是非正式性的或者說是僅是半正式的，他們的非正式性和半村干部特征將他們與職業(yè)化的村干部區(qū)別開來，如此才能拉近他們與村民的距離，成為村民、群眾意志的代表。同時，“兩長八員”薪酬少，主要以榮譽、信任鼓勵村民參與理事會的方式激發(fā)基層精英和積極分子參與村莊政治的熱情，降低了基層治理成本，拉近了群眾關(guān)系，這是農(nóng)村基層推廣微治理和供其他地區(qū)學習的重要條件。

[1]周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅改改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會學研究》2006年第3期。

[2]賀雪峰、劉岳:《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學術(shù)研究》2010年第6期。

[3]王會:《鄉(xiāng)村治理中的“不得罪”邏輯》，載《華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第3期。

[4]余練、王會:《論鄉(xiāng)村社會的私人性治理》，載《中共寧波市委黨校學報》2013年第5期。

[5]陳鋒:《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化:資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，載《社會》2015年第3期。

[6]賀雪峰:《稅改改革的政治邏輯與治理邏輯》，載《中國農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2008年第1期。

[7]陳安 :《1994年稅制改革以及對中國農(nóng)村財政結(jié)構(gòu)的影響》，載《中國鄉(xiāng)村研究》(第7輯)2010年第1期。

[8]田先紅、楊華:《稅改后農(nóng)村治理危機醞釀深層次的社會不穩(wěn)定因素》，載《調(diào)研世界》2009年第3期。

[9]楊華、王會:《重塑農(nóng)村基層組織的治理責任——理解稅費改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個框架》，載《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第2期。

[10]孫敏、田孟:《從“自利”到“自制”:村級治理規(guī)避“分利秩序”的機制分析》，載《西南大學學報(社會科學版)》2017年第1期。

[11]李祖佩:《論農(nóng)村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯》，載《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2012年第3期。

[12]歐陽靜:《村級組織的官僚化及其邏輯》，載《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2010年第4期。

[13]俞可平:《治理與善治》，北京:社會科學文獻出版社2000年版。

[14](英)鮑勃·杰索普:《治理的興起及其失敗的風險:以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，載《國際社會科學雜志》1999年第1期。

[15](美)奧斯特羅姆 :《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海:上海三聯(lián)書店2000年版。

[16]葉本乾:《村莊精英:村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的中介地位》，載《中國農(nóng)村觀察》2005年第1期。

[17]渠敬東:《項目制:一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學》2012年第5期。

[18]申端鋒:《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理:農(nóng)民上訪研究的范式轉(zhuǎn)換》，載《開放時代》2010年第6期。

The Practical Exploration and Operation Mechanism of Micro-Governance in Rural Areas——Taking “Happy Village Construction” in Zigui County，Hubei Province as an Example

YU Lian，Xinan University

Different from scratch “center” of mobilized governance， and also different from grasp the“main” general institutionalized management，through the Happy village construction，the governance body of Zigui county in Hubei province has built the system of governance that that is close to the tiny trivial affairs system of governance， so as to complete the rural grassroots“micro governance”.Reseting the interests structure unit，reconstructing the village power structure and reengineering the village-level power main body are the main methods of rural grassroots“micro governance”.Solving the project to the ground， doing a good job in environmental management， handling the internal disputes and raising farmers’ organizational level， are the micro management of main results.Low cost of mass organization，collective coordination mechanism of the organization rather than the individual and acquaintances society internal disciplinary constraint mechanism are the micro management to run the internal logic.Positioning rural grassroots micro governance to realize low cost operation is the micro management promotion and the important aspects learned by other rigions.

rural grassroots； micro management； operation mechanism； happy village construction

D422.6

A

1671-7023(2017)06-0011-09

余練，西南大學教育學部中國鄉(xiāng)村建設(shè)學院講師，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員

重慶市社會科學規(guī)劃博士項目“三權(quán)分置背景下農(nóng)民土地權(quán)益保護研究”(2016BS039)；教育部哲學社會科學研究重大公關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究”(14JZD030)

2017-06-14

① 2015年12月到2016年1月，筆者和華中科技大學、西南財經(jīng)政法大學、武漢大學等部分師生一起到湖北秭歸縣進行為期20天農(nóng)村基層治理創(chuàng)新調(diào)查，參加成員包括賀雪峰、桂華、劉成良、謝小芹、陳文瓊、袁明寶、雷望紅、張雪霖等。此文是集體討論成果的一部分，再次表示感謝，當然文責自負。

責任編輯 胡章成