張藝+劉家樞

摘 要：全面提升職業(yè)教育質量成為中國職業(yè)教育發(fā)展中亟待解決的核心問題。教育行政部門在一系列文件中提出開展職業(yè)教育第三方評價、建立第三方評價制度的對策措施與政策目標。按照制度建設理論，專業(yè)化職業(yè)教育第三方評價制度構成是：明確以《中華人民共和國認證認可條例》為建立職業(yè)教育專業(yè)化第三方評價的依據(jù)，確定職業(yè)教育第三方評價的對象是職業(yè)院校質量管理體系，選擇有資質的第三方專業(yè)機構進行認證，建立職業(yè)院校質量內控與專業(yè)機構外控共同作用的質量管理模式，各級教育行政機構設立專業(yè)化職業(yè)教育質量管理體制機制，建立職業(yè)教育質量第三方評價結果定期公布制度。

關鍵詞：職業(yè)教育；質量管理；第三方評估；制度構成

作者簡介：張藝（1981-），男，廣東梅州人，廣州工商學院助理研究員，研究方向為職業(yè)教育、行政管理、校企合作；劉家樞（1963-），男，遼寧沈陽人，沈陽職業(yè)技術學院教授，南京師范大學教育領導與管理專業(yè)博士研究生，研究方向為職業(yè)教育領導與管理。

基金項目：全國教育科學規(guī)劃2016年教育部重點課題“制度變遷視角下我國職業(yè)教育變革動力模型與機制研究”（編號：DJA160267），主持人：張淼。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）25-0011-00

2000年以來，中國職業(yè)教育進入快速發(fā)展階段，建立起世界上規(guī)模第一的職業(yè)教育。伴隨著轟轟烈烈的職業(yè)教育規(guī)?！按筌S進”，職業(yè)教育質量問題也廣受社會詬病，2004年起，教育部建立對職業(yè)院校五年一輪的普及化強制性評估制度，持續(xù)開展辦學評估。但是，教育行政部門主導的普及化強制性評估的普遍合格、大面積優(yōu)秀結論，與職業(yè)教育實際的低質量相去甚遠，社會認可度低，無法根本解決職業(yè)教育質量問題。2010年起，國家教育行政部門在一系列文件中提出開展職業(yè)教育第三方評估、建立第三方評估制度的政策目標。但是，直至2016年，“教育質量提升遭遇評價不完備的困境，未有可顯示的改進?！盵1]加快建立職業(yè)教育專業(yè)化第三方評價制度及制度實施體制機制的準備非常緊迫。

一、問題的提出

在中國職業(yè)教育規(guī)模快速發(fā)展的同時，國家建立起以省為單位的對職業(yè)院校強制性辦學評估制度，開始提出開展職業(yè)教育第三方評估的制度方向與目標，理論研究領域也有一些初步探討，為建立職業(yè)教育第三方評估制度奠定重要基礎，但是，與國際標準全面接軌的、有成效的職業(yè)教育第三方評估制度尚未建立。

（一）建立了教育行政部門主導的低效高職院校評估基本制度

2003年初，教育部下發(fā)《關于開展高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估試點工作的通知》（教高司函[16]號），在2003年共有26所高職高專院校率先開始試點評估。

2004年4月，教育部下發(fā)《關于全面開展高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估的通知》（教高廳[2004]16號），決定自2004年開始正式啟動高職高專院校人才培養(yǎng)水平評估工作，規(guī)劃五年完成第一輪的評估。

2008年4月，教育部出臺《關于印發(fā)〈高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案〉的通知》（教高[2008]5號），宣布從2008年開始，依據(jù)新的評估方案，對獨立設置的高等職業(yè)院校開展評估工作。

至此，教育部及各省教育廳主導的高職院校人才培養(yǎng)工作評估正式制度、與之適應的一系列非正式制度及實施體制機制全面建立并運行。從積極的方面說，這種評估一定程度上起到了規(guī)范高職院校辦學、改善辦學條件的促進作用。但問題很多：“兩次高職院校人才培養(yǎng)工作評估都未能有效節(jié)制被評估數(shù)據(jù)與材料注水現(xiàn)象”，“高職院校人才培養(yǎng)評估工作中，國家評估獨大，社會認可度低”，“內部評估、社會評估與國家評估準則不分，定位不準，缺失有指導意義的各類型評估準則”[2]?！皬?005年對53所高職院校的評估情況來看，被評院校的辦學指導思想均被評定為合格以上，優(yōu)秀率達到71.7%，另有69.8%的院校做到了特色鮮明”[3]。評估結果大面積優(yōu)秀，評估成為走過場；“人才培養(yǎng)工作水平評估”、“人才培養(yǎng)工作評估”的內涵及其與職業(yè)教育質量的關系不清晰；行政干預、同一地區(qū)高職院校領導組成的專家間利益交換。因為“與政府主導的其他檢查類似，高校評估也充斥虛假成分”，所以“中國式高校評估可以休矣”[4]。

（二）教育行政部門文件表達了實施職業(yè)教育第三方評估的政策方向但存在認識混亂與偏差

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》首次提出：“把提高質量作為教育改革發(fā)展的核心任務”，“建立健全職業(yè)教育質量保障體系，吸收企業(yè)參加教育質量評估”。

2011年，教育部出臺《關于充分發(fā)揮職業(yè)教育行業(yè)指導作用的意見》（教職成[2011]6號），提出：“逐步建立和完善職業(yè)教育人才培養(yǎng)質量行業(yè)評價制度。要建立社會、行業(yè)、企業(yè)、教育行政部門和學校等多方參與，以能力水平和貢獻大小為依據(jù)的職業(yè)教育質量評價體系，把行業(yè)規(guī)范和職業(yè)標準作為學校教學質量評價的重要依據(jù)，把社會和用人單位的意見作為職業(yè)教育質量評價的重要指標。逐步建立以行業(yè)企業(yè)為主導的職業(yè)教育第三方評價機制”。

2011年8月30日，教育部印發(fā)《關于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調發(fā)展的指導意見》（教職成〔2011〕9號），要求：“吸收企業(yè)等參加教育質量評估，探索建立職業(yè)教育第三方質量評價制度”。

2011年9月底，教育部、財政部發(fā)布《關于支持高等職業(yè)學校提升專業(yè)服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的通知》（教職成[2011]11號），提出要“建立就業(yè)（用人）單位、行業(yè)協(xié)會、學生及其家長、研究機構等利益相關方共同參與的第三方人才培養(yǎng)質量評價制度。

2014年6月中旬，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》，在規(guī)劃“建立職業(yè)教育質量保障體系”部分提出：“健全職業(yè)教育質量評價制度。以學習者的職業(yè)道德、技術技能水平和就業(yè)質量為核心，建立職業(yè)教育質量評價體系。完善學校、行業(yè)、企業(yè)、研究機構和其他社會組織共同參與的職業(yè)教育質量評價機制?！薄白⒅匕l(fā)揮行業(yè)作用，支持行業(yè)協(xié)會開展職業(yè)院校人才培養(yǎng)質量評估，提高人才培養(yǎng)質量和機構與行業(yè)需求的匹配度。鼓勵企業(yè)、用人單位開展畢業(yè)生就業(yè)質量、滿意度等評價。積極支持各類專業(yè)組織等第三方機構開展質量評估”。endprint

2014年6月22日，《國務院加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19）號）提出：“完善職業(yè)教育質量評價制度，定期開展職業(yè)院校辦學水平和專業(yè)教學情況評估，實施職業(yè)教育質量年度報告制度。注重發(fā)揮行業(yè)、用人單位作用，積極支持第三方機構開展評估”。

2015年10月19日，教育部發(fā)布《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）》，在述及現(xiàn)代職業(yè)教育質量保障機制時提出：“支持第三方撰寫和發(fā)布國家高等職業(yè)教育質量年度報告?！?/p>

以上系列文件明確表達了實施職業(yè)教育第三方評估的政策方向，但是卻不是制度建設的本體內容，而且明顯出現(xiàn)對于第三方評估的認識混亂與偏差。首先，沒有提出實施職業(yè)教育第三方評估的明確法定依據(jù)。其次，對實施職業(yè)教育第三方評估內容表述混亂。有教育質量保障體系、人才培養(yǎng)質量、職業(yè)教育、人才培養(yǎng)質量、職業(yè)教育質量、畢業(yè)生就業(yè)質量、滿意度、職業(yè)院校辦學水平和專業(yè)教學情況等多種表述，究竟評什么不明確。第三，對評估主體的第三方的表述混亂。社會、行業(yè)、企業(yè)、教育行政部門和學校等多方參與，行業(yè)企業(yè)為主導，就業(yè)（用人）單位、行業(yè)協(xié)會、學生及其家長、研究機構等利益相關方共同參與，學校、行業(yè)、企業(yè)、研究機構和其他社會組織共同參與，連評估主體的第三方概念都沒有弄清楚。第四，對第三方評估目標表述不全面。是普遍實施、政府購買服務的強制性評估，還是職業(yè)院校自主選擇的自愿性評估？是過程性與結果相統(tǒng)一的質量體系建設評估，還是僅僅對人才培養(yǎng)質量的教育服務進行評估？第五，評估結果如何應用？是作為對職業(yè)院校政策性優(yōu)勝劣汰的直接依據(jù)，還是提供給社會作為對院校與畢業(yè)生選擇的權威依據(jù)？或是作為政府對職業(yè)院校辦學績效考評及經(jīng)費撥付的依據(jù)？第六，是基于國家法律法規(guī)建立專業(yè)化職業(yè)教育第三方評估制度，還是對已有教育行政部門主導的評估制度作修訂完善？這些問題，直接導致人們認識上的混亂與實踐上的盲目，也增加了建立職業(yè)教育第三方評估制度的難度，加劇職業(yè)教育質量問題的嚴重性。

（三）職業(yè)教育質量第三方評估研究的滯后與混亂表述

盡管自2010年以來，教育部文件不斷提出建立職業(yè)教育質量第三方評估的政策改革方向，但是相關研究很少。以“職業(yè)教育第三方質量評估”為關鍵詞在中國知網(wǎng)進行檢索，結果是0篇。以“職業(yè)教育第三方質量評估”為題目在中國知網(wǎng)進行檢索，檢索到35篇相關論文（截止到2017年4月10日）。首先，從2008年出現(xiàn)第一篇相關研究文獻，十年里平均每年發(fā)表不足4篇，證明這一領域還處于研究的盲區(qū)，遠未形成研究“熱點”[5]，這一領域理論研究明顯滯后于制度變革的現(xiàn)實需要。其次，所有研究沒有提出開展職業(yè)教育質量專業(yè)化第三方評估的法定依據(jù)，因此研究的理論與法律基礎缺失，多是主觀臆斷，或是文件重述與解讀，或是經(jīng)驗總結。三是受到教育部相關文件混亂表述的誤導，出現(xiàn)了各種各樣的“第三方”，竟然出現(xiàn)教育管理機構作為第二方[6]、“行業(yè)、企業(yè)、學生、家長”都屬于第三方[7]、同行評議也歸之于第三方評價[8]這樣明顯錯誤的表述，完全違背第三方專業(yè)化評估的客觀、獨立、權威的特質要求。四是幾乎沒有對職業(yè)教育質量第三方評估的主體、內容及方式等重要的制度要素體系研究。由于理論研究不足與偏差，無法為建立有效的職業(yè)教育質量第三方評價制度提供理論支撐，這是職業(yè)教育質量專業(yè)化第三方評價制度無法建立的重要原因。

二、建立職業(yè)教育專業(yè)化第三方評價制度的共識與有效實踐

中國職業(yè)教育的大發(fā)展、快發(fā)展的同時，也面臨著職業(yè)教育的學歷文憑、職業(yè)資格證書企業(yè)認可度低、國際教育與就業(yè)市場認可度低的現(xiàn)實，嚴重限制職業(yè)院校畢業(yè)生境外就業(yè)的機會，無法實現(xiàn)把中國豐富的勞動力資源變?yōu)橹袊a(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的國家戰(zhàn)略目標。職業(yè)教育低質量是根本問題，從制度建設上解決這一問題已成為包括教育行政部門、職業(yè)院校在內的全社會共識。

（一）建立職業(yè)教育專業(yè)化第三方評估制度成為共識

首先，中國在2001年加入世貿(mào)組織后，承諾開放作為服務貿(mào)易組成部分的職業(yè)教育產(chǎn)業(yè)，應建立與國際先進職業(yè)教育接軌的人才培養(yǎng)質量標準，建立國際認可的職業(yè)教育質量管理制度，在航空、航海、醫(yī)護、國際會計等一些職業(yè)教育領域直接引入國際標準，并同時引入與標準配套實施的第三方評估制度，這些領域人才培養(yǎng)質量顯著提高，取得良好成效。

其次，德國、澳大利亞、美國等發(fā)達國家建立了高質量的職業(yè)教育制度，職業(yè)教育不僅培養(yǎng)大批高質量技術技能人才服務經(jīng)濟社會發(fā)展，而且職業(yè)教育成為國民經(jīng)濟重要部門，產(chǎn)業(yè)貢獻份額不斷提升。2006-2007財年澳大利亞教育服務出口價值達到117億澳元，成為澳第三大出口產(chǎn)業(yè)。2009年9月，澳大利亞職業(yè)教育與培訓部門的國際學生注冊人數(shù)首次超過了高等教育部門[9]。建立包括第三方評價制度在內的、與國際接軌的職業(yè)教育標準與制度既是國家職業(yè)教育制度發(fā)展的必然選擇，也是實現(xiàn)國家“一帶一路”戰(zhàn)略目標的長遠要求。

第三，進入新世紀以來中國職業(yè)教育質量的嚴重問題與現(xiàn)行評估政策的失敗，讓教育行政部門、職業(yè)院校以及行業(yè)企業(yè)甚至學生與家長，都期待有質量的職業(yè)教育，期待建立切實有效的第三方評價制度，并已成為國家政策目標。

（二）建立職業(yè)教育第三方評估制度的成功實踐

中國某些產(chǎn)業(yè)領域，由于國際化程度高，面向這些領域的職業(yè)教育率先引入國際職業(yè)教育標準與制度，并實施專業(yè)化第三方評價制度，成為與國際職業(yè)教育規(guī)則與控制模式接軌的成功范例。位于海洋大省的海南科技職業(yè)學院，成立于2007年5月，針對海洋大省航海類人才需求旺盛、航海類教育處于空白的實際情況，2010年11月經(jīng)行業(yè)主管部門——海事局批準建立航海學院，設有航海技術、輪機工程技術、船舶電子電氣技術、國際郵輪乘務4個專業(yè)，學院投入1600余萬元，建成符合航海教育辦學規(guī)模和質量要求的專門化教育教學設施；全員開展質量管理專題培訓，聘請質量管理專家指導建立校內質量管理體系，開展經(jīng)常性質量體系標準化運行監(jiān)測，每個部門設立一名質量管理員，考取內部質量管理審核員資格，持證上崗；高薪聘請建立一支有航海實踐經(jīng)驗的專業(yè)教師隊伍；嚴格按照《中華人民共和國船員教育與培訓質量管理體系》、國際《STCW公約》（馬尼拉修正案，簡稱“11規(guī)則”）建立實訓設施與培訓項目，按照ISO9001-2000質量管理體系標準要求建立并運行質量管理體系，校內成立質量控制辦公室，由有質量管理外部審核員資質的人員負責內部質量體系的建設、管理部門指導；聘請國際認可度較高的挪威船級社（DNV）作為質量外審機構，定期實地指導、核驗質量體系運行質量。學生必須接受根據(jù)《中華人民共和國船員適任證書考試評估的發(fā)證規(guī)則》實施的難度較大的考試，獲得船員職務適任證書才能上崗。航海學院現(xiàn)有學生2000余人，培養(yǎng)出許多符合國際航行船舶船員要求的專業(yè)人才[10]。endprint

三、有效的職業(yè)教育第三方評價制度的構成思考

質量管理與質量控制是高度專業(yè)化的管理工作，世界質量管理已經(jīng)進入標準化階段，ISO9000族質量管理體系標準是適用于所有國家的一切行業(yè)的統(tǒng)一管理規(guī)范。質量管理的專業(yè)化、標準化、制度化為經(jīng)濟全球化提供了重要支持與保障，也成為參與經(jīng)濟全球化的有效途徑。由取得專門認證資質的機構與人員依據(jù)ISO9000族質量管理體系標準對組織的認證與評估，是公認有效的第三方評估。中國為規(guī)范第三方評估活動，2003年出臺《中華人民共和國認證認可條例》。教育行政部門組織實施的評估就是因為不符合《條例》的原則與要求，因缺乏權威性與專業(yè)性而無法獲得公信力。依據(jù)《條例》，借鑒發(fā)達國家教育質量控制經(jīng)驗，現(xiàn)提出建立有效的職業(yè)教育第三方評價制度的以下思考：

（一）明確以《中華人民共和國認證認可條例》為建立職業(yè)教育專業(yè)化第三方評價的依據(jù)

中國于2001年12月11日正式成為世貿(mào)組織成員，2003年9月3日中華人民共和國國務院令第390號公布施行《中華人民共和國認證認可條例》，2016年2月6日《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》進行第一次修正。很顯然，《中華人民共和國認證認可條例》是促進和保護中國企業(yè)商品和服務進入國際市場、與國際規(guī)則接軌的重要制度?！稐l例》第三條明確要求“在中華人民共和國境內從事認證認可活動，應當遵守本條例”。第四條要求“國家實行統(tǒng)一的認證認可監(jiān)督管理制度”[11]。因此，必須、也只能把《中華人民共和國認證認可條例》作為建立職業(yè)教育專業(yè)化第三方評價的依據(jù)。

（二）確定職業(yè)教育第三方評價的對象是職業(yè)院校質量管理體系

質量管理體系是“在質量方面指揮和控制組織的管理體系”（見GB/T19000-2008/ISO9000：2005《質量管理體系基礎和術語》）。組織的質量管理是通過制定質量方針和目標，建立、健全質量管理體系并使之有效運行來付諸實施的，質量管理體系是組織質量管理的核心。職業(yè)教育提供的是教育服務，不同實物產(chǎn)品，教育服務的質量不能依靠某一個人，必須是整個教育組織全面進入、全員參與、全程控制，所以職業(yè)教育第三方要評價的是職業(yè)院校質量管理體系，絕不能是就業(yè)率等單項評價指標。

（三）選擇有資質的第三方專業(yè)機構進行認證

《中華人民共和國認證認可條例》第九條規(guī)定：認證機構必須“取得認證機構資質，應當經(jīng)國務院認證認可監(jiān)督管理部門批準，并在批準范圍內從事認證活動”。這樣的機構進行評價才能承擔相應的責任和能力?，F(xiàn)行的職業(yè)院校評估，是教育行政部門的附屬機構組織實施的，唯教育行政首長的馬首是瞻，在政績導向的政策面前，不可能發(fā)揮出優(yōu)勝劣汰的積極作用，也不能獨立承擔評估結論的法定責任，只有嚴密的專業(yè)化才能保證制度的有效實施。行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、家長、學生及社會研究機構都不具備職業(yè)教育質量認證的專門資質，因為與被評估單位有各種利益關系無法保證獨立性、客觀性與權威性。

（四）建立職業(yè)院校質量內控與專業(yè)機構外控共同作用的質量管理模式

按照質量管理八項原則“領導作用”的規(guī)定，任何組織的質量都必須有最高領導直接負責。質量管理之父戴明提出“只有高層管理才能作出確保質量的決定”，“質量不能被委派，設有質量經(jīng)理的公司，無論以什么名稱命名，都將深陷泥沼”[12]。開展面向全員的質量管理專門培訓，成立直接隸屬于最高領導的質量管理辦公室，建立質量內部管理系統(tǒng)，制度性開展檢查與改進工作。聘請有資質的質量管理專業(yè)機構，定期進行外部審核，指導內部質量管理體系的有效運行，建立內外部共同發(fā)揮作用的質量管理新模式。

（五）各級教育行政機構設立專業(yè)化職業(yè)教育質量管理體制機制

發(fā)達國家都很重視教育質量的管理控制，都設有專業(yè)部門負責教育機構質量管理工作。如英國在1997年成立了英國高等教育質量保證署（QAA）[13]，成為英國高等教育質量的守護者。各地質監(jiān)部門和有關行業(yè)根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)貫徹實施質量發(fā)展綱要2013年行動計劃的通知》（國辦發(fā)〔2013〕18號）要求，開展了企業(yè)首席質量官任職培訓教育工作[14]。各級教育質量管理部門和各級各類職業(yè)院校都應該按照這種模式建立自上而下直接有效、責任明晰的專業(yè)化質量管理體制，確保職業(yè)教育質量建設與管理責任落實到專業(yè)化的體制機制。

（六）建立職業(yè)教育質量第三方評價結果定期公布制度

人類質量管理經(jīng)歷了質量檢測、統(tǒng)計質量控制和第三方專業(yè)評價的全面質量管理三個階段，核心是建立對企業(yè)產(chǎn)品和服務的社會信任，進而降低社會成本。職業(yè)教育具有準公益性質，其質量管理是關系到國民經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要領域，是政府的重要職責。職業(yè)教育質量第三方評價制度要能夠發(fā)揮積極的導向和評價作用，政府教育行政部門必須設立專項經(jīng)費，用于向專業(yè)化第三方質量評價機構購買服務，督促職業(yè)院校建立有成效的質量管理體系，將第三方評價結果定期向社會公布，對存在嚴重質量問題的院校采取強制性停辦或整合的嚴厲措施。制定明確辦學質量標準，持續(xù)改進職業(yè)院校質量管理工作。

建立職業(yè)教育專業(yè)化第三方評價制度的核心是提升職業(yè)教育質量，進而提升職業(yè)教育服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，提升我國職業(yè)院校和學生的國際認可度和核心競爭力，必須建立與國際職業(yè)教育質量管理體系接軌的規(guī)則與體制機制。制度建設復雜、艱巨且是長期性工作，必須加強專業(yè)化研究與質量管理的組織建設工作，在國家認證制度法律框架下逐步建立并完善。

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責任編輯 韓云鵬endprint