張大偉

摘 要 縣級財(cái)政是國家財(cái)政的基礎(chǔ)，其能否走出困境，關(guān)系到國家財(cái)政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)快速發(fā)展。目前，我國一些縣，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)縣級財(cái)政運(yùn)行出現(xiàn)了較大困難。本文分析了縣級財(cái)政面臨的主要困難及其成因，并提出了解決縣級財(cái)政困難的六個對策建議。

關(guān)鍵詞 縣級財(cái)政 困難 成因 對策建議

一、當(dāng)前縣級財(cái)政面臨的主要困難

（一）債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)加大

縣級財(cái)政負(fù)債較多，主要有以下幾類：一是向外國政府和世行、亞行等國際金融組織的借款，主要用于造林、衛(wèi)生接防和改水等項(xiàng)目，還款能力低；二是國債轉(zhuǎn)貸金還款債務(wù)和專項(xiàng)資金配套所形成的債務(wù)；三是財(cái)政周轉(zhuǎn)金還款債務(wù)和預(yù)算調(diào)度資金欠款；四是基層金融治理整頓過程中所發(fā)生的清兌債務(wù)，包括兌付農(nóng)村合作基金會借款、兌付供銷合作社社員股金和兌付城市信用社存款等?？h級政府的債務(wù)大多是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身資金外，主要是企業(yè)、居民的存款。如此下去，不僅縣級政府的財(cái)政不堪重負(fù)，十分危險(xiǎn)，而且可能形成銀行呆賬、壞賬，對這種潛在金融風(fēng)險(xiǎn)必須特別予以高度重視。

（二）縣級財(cái)政收支矛盾突出，剛性支出無法保障

從縣級財(cái)政收入狀況來看，除了一些重要的工業(yè)基礎(chǔ)和沿海地區(qū)，我國多數(shù)縣內(nèi)的工業(yè)企業(yè)數(shù)量少，企業(yè)活力不夠，效益不佳，大面積虧損，導(dǎo)致工商稅收大幅度下滑，縣級財(cái)政收入來源主要是地方稅收收入和行政規(guī)費(fèi)收入，財(cái)政收入來源少而且結(jié)構(gòu)不合理，缺乏高質(zhì)量的財(cái)源，財(cái)政收入增長緩慢。目前，在縣級收入增長乏力的情況下，財(cái)政支出卻在逐年增加，財(cái)政擔(dān)負(fù)支出責(zé)任無限擴(kuò)大。主要表現(xiàn)在財(cái)政承擔(dān)的法定支出負(fù)擔(dān)在加重，各項(xiàng)法定支出都要保持一定的增長幅度，這種支出的定比增長與縣級財(cái)政收入的增長常常形成巨大的反差。

（三）縣級財(cái)政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等“辦事”的財(cái)力非常有限，欠賬很多

一是公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和投入欠賬較多，二是發(fā)展城鄉(xiāng)文化事業(yè)投入偏少，三是支農(nóng)支出和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，四是城鄉(xiāng)社會保障體系欠賬過多。目前，在我國大部分縣沒有標(biāo)準(zhǔn)垃圾處理場，很多行政村沒有通自來水，大部分農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所。另外，縣級財(cái)政的社會保障缺口不斷增長，養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等的收支矛盾十分突出。

二、縣級財(cái)政困難的成因分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是縣級財(cái)政困難的基礎(chǔ)原因

縣級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，高附加財(cái)源少，能使財(cái)政收入迅速增加的二、三產(chǎn)業(yè)還遠(yuǎn)未形成規(guī)模，財(cái)源基礎(chǔ)不厚實(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)“大而全”“小而全”現(xiàn)象普遍，缺乏大型的龍頭骨干企業(yè)，體現(xiàn)在財(cái)政收入上，則是增長支撐面不穩(wěn)定，波動比較大。

（二）財(cái)政體制不合理，也是縣級財(cái)政困難的重要原因

財(cái)政體制尚未理順：一是財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱。分稅制改革之后，財(cái)權(quán)層層向上集中，事權(quán)則逐級下放。一方面，財(cái)政收入上收。中央把增值稅和消費(fèi)稅兩大稅種上劃，縣需要將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上交中央財(cái)政，稅收增長部分還需要按1∶0.3的比例由中央拿大頭。當(dāng)前是60%的財(cái)權(quán)集中到中央，60%的事權(quán)下放到地方。另一方面，事權(quán)下放、支出下移，這在基礎(chǔ)教育上表現(xiàn)特別突出。我國中央和省級政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任?？h鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。二是缺乏優(yōu)勢稅種。分稅制體制下劃分地方的稅種，大多是稅基薄弱窄小，稅源零星分散，征收難度大、成本高，增長彈性小的稅種，很難形成地方財(cái)力增長的“支撐點(diǎn)”。加之縣級政府缺乏必要的稅收立法自主權(quán)，只能執(zhí)行開征和停征的決定，難以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際的客觀情況有效地組織收入，造成可用財(cái)力減少。

（三）轉(zhuǎn)移支付不到位，進(jìn)一步加深了縣級財(cái)政困難

目前，我國雖然建立了中央對地方和省對基層的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，但因形式單一，僅在調(diào)節(jié)中央與地方縱向財(cái)政關(guān)系上發(fā)生作用，地區(qū)間財(cái)力差距拉大及公共服務(wù)能力懸殊的矛盾并未從根本上解決。實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制，初衷之一就是徹底改革政府間的轉(zhuǎn)移支付體制，但是改革的結(jié)果并沒有改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制，只不過增加了兩項(xiàng)新內(nèi)容——稅收返還和過渡期的均等化轉(zhuǎn)移支付。由于這兩項(xiàng)政策的實(shí)施，使得原有的收入再分配變成了來源地原則，也就將更多的收入返還給富裕地區(qū)，而不是貧困地區(qū)，加劇了原有省際的不平等。

（四）政策性減收使本來就捉襟見肘的縣級財(cái)政雪上加霜

近幾年，國家陸續(xù)出臺的一些減免稅政策，對縣級財(cái)政產(chǎn)生了很大影響。主要有提高國稅起征點(diǎn)、個人所得稅起征點(diǎn)，先后取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革等，使縣級財(cái)政直接、間接獲得財(cái)政收入和財(cái)政性資金大幅減少。

（五）縣級財(cái)政供養(yǎng)人口不斷增多，工資足額發(fā)放壓力較大

近年國家工資改革頻繁，工資調(diào)整幅度較大，每個縣都要為此增加大量的財(cái)政支出。由于縣級財(cái)政普遍困難，一些縣只能先發(fā)放國家規(guī)定的四項(xiàng)工資，個別縣連四項(xiàng)基本工資都難以保證發(fā)放。國家給予增資的轉(zhuǎn)移支付與實(shí)際財(cái)政供給人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)都有很大差距，相當(dāng)部分縣本級財(cái)力無法保證基本支出需要，拖欠工資的現(xiàn)象屢見不鮮。另外，一部分縣的住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)金等工資性相關(guān)支出沒有落實(shí)。

（六）財(cái)政監(jiān)督不力，導(dǎo)致尋租活動猖獗

縣級政府負(fù)責(zé)的事情多而且范圍廣，中央和省級政府又不能對其進(jìn)行直接管理，有些縣級政府進(jìn)行決策時個人影響很大，事權(quán)大而監(jiān)督少，很容易導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生和財(cái)政資金的浪費(fèi)。同時，仍有大量的預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算之外，滯留在一部分單位手中，產(chǎn)生了一系列的管理和廉政問題。

三、解決縣級財(cái)政困難的對策建議

（一）加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大縣級財(cái)源規(guī)模

縣級財(cái)政困難的根本原因在于缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，缺乏財(cái)力增長的稅基基礎(chǔ)，壯大縣級財(cái)力，根本途徑是加速縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，除了狠抓財(cái)政收入征管，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)外，更需要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)抓好工業(yè)經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，壯大地方財(cái)力，增強(qiáng)自身保障能力。就縣級而言，首要的是應(yīng)當(dāng)結(jié)合推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，立足本地實(shí)際，把加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略問題抓好，統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)推進(jìn)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)、突破工業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，培植地方稅源，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，改善招商引資環(huán)境，重點(diǎn)引進(jìn)一批市場前景好、財(cái)政貢獻(xiàn)率高的項(xiàng)目，為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，增加財(cái)源，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力的快速增長打好基礎(chǔ)。endprint

（二）加大機(jī)構(gòu)改革力度，裁減冗員，減少財(cái)政支出

要轉(zhuǎn)變政府職能，合并機(jī)構(gòu)，精減人員。對超編人員，上級政府要制定相應(yīng)的政策，切實(shí)解決超編人員的分流安置問題。建議有關(guān)部門盡快出臺《編制法》或暫行條例，以法律形式嚴(yán)格控制編制。地方政府不得擅自批準(zhǔn)增人增編，確保人員的相對穩(wěn)定。同時，要加強(qiáng)對財(cái)政供養(yǎng)人員的管理，控制財(cái)政支出規(guī)模，緩解縣級財(cái)政困難。

（三）財(cái)權(quán)、事權(quán)相對稱，確?？h級政府有效地履行職責(zé)

一要改變目前縣級政府過多的事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對等的狀況。進(jìn)一步明確各級政府的支出責(zé)任，對于跨區(qū)域的外溢性的公共項(xiàng)目與工程，上級政府應(yīng)在一定程度上參與或介入。對于醫(yī)療和教育服務(wù)的供應(yīng)，中央和省級政府需要承擔(dān)部分籌資責(zé)任。與國外相比，我國在這方面的法律還有待完善。二是合理劃分各級政府的財(cái)權(quán)，最大限度地調(diào)動地方理財(cái)?shù)姆e極性。應(yīng)把適合縣鄉(xiāng)的稅種全部或部分下放給縣鄉(xiāng)，核定基數(shù)，確定比例分成或結(jié)算比例，統(tǒng)籌管理。另外，也可考慮適當(dāng)?shù)刭x予地方政府必要的稅種開征權(quán)。只有合理界定職能，理順政府間事權(quán)關(guān)系，縣級政府才能更好地履行對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)職責(zé)。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對縣級財(cái)政的扶持力度

轉(zhuǎn)移支付存在資金比較分散、結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)、使用效益不高、分配管理不夠規(guī)范等問題。對此，一是加大力度，除省級財(cái)政局部增加對縣的轉(zhuǎn)移支付外，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)市級財(cái)政加大對縣的轉(zhuǎn)移支付力度；二是調(diào)整結(jié)構(gòu)，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，通過嚴(yán)格控制?？铐?xiàng)目的設(shè)置，清理到期的?？铐?xiàng)目，逐步取消過小、過散和用于機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目等方式，整合現(xiàn)有專款項(xiàng)目，同時加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重；三是提高時效性，年初能確定的轉(zhuǎn)移支付要盡早下達(dá)，切實(shí)解決預(yù)算執(zhí)行難的問題；四是通過政策引導(dǎo)和傾斜，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)水平均等化”目標(biāo)；五是進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)收支體系和做好轉(zhuǎn)移支付測算的基礎(chǔ)工作。

（五）分類清理消化債務(wù)，降低財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

面對縣級政府沉重的債務(wù)，應(yīng)該認(rèn)真對待，采取積極的態(tài)度去解決問題。一是對所有的債務(wù)進(jìn)行一次盤點(diǎn)，摸清底子；二是按照性質(zhì)類別，對債務(wù)進(jìn)行分類清理，說明債務(wù)的成因，標(biāo)注清償?shù)募本彸潭?；三是對照有關(guān)政策，制定逐步化解問題的方案和措施，給債務(wù)人一個交代，體現(xiàn)政府的誠信；四是結(jié)合目前公共財(cái)政體系改革，將部分公共產(chǎn)品的債務(wù)清償責(zé)任轉(zhuǎn)移分擔(dān)，其他債務(wù)由縣級政府組織清理，建立嚴(yán)格的分期償還責(zé)任，按照“誰舉債，誰負(fù)責(zé)”的原則，將還債分解到有關(guān)部門和單位；五是嚴(yán)禁制造新的欠款行為。

（六）依法理財(cái)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督

一是增強(qiáng)依法理財(cái)觀念，積極推進(jìn)預(yù)算改革，避免追加支出的隨意性，增加預(yù)算的透明度，推行零基預(yù)算、部門預(yù)算，實(shí)行預(yù)算論證和預(yù)算追加聽證制度；二是通過依法治費(fèi)，完善規(guī)章制度，加強(qiáng)計(jì)劃性和“收支兩條線”管理；三是對財(cái)政供給單位，應(yīng)實(shí)行單位財(cái)務(wù)制度公開、財(cái)務(wù)結(jié)果公開、接受群眾監(jiān)督的民主理財(cái)制度；四是嚴(yán)格規(guī)范會計(jì)行為，提高會計(jì)信息質(zhì)量。

（作者單位為安丘市石埠子鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心）

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