蔡浩　林光勇

摘 要 近年來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)水上旅游航線連續(xù)發(fā)生的重特大交通安全事故引發(fā)世人驚詫和警醒。人們?cè)隗@嘆之余不禁對(duì)事故背后的管理問題引發(fā)疑慮，問題到底出在哪？與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)一些地方政府卻對(duì)內(nèi)河通航水域旅游資源的開發(fā)興趣正濃。但他們對(duì)其中的安全問題明顯認(rèn)識(shí)不足，促成了一批具有先天缺陷的“短平快”航線旅游項(xiàng)目，埋下了嚴(yán)重的安全隱患。本文擬從海事監(jiān)管角度就如何加強(qiáng)內(nèi)河通航水域旅游航線安全工作提出應(yīng)對(duì)之策，以供參考。

關(guān)鍵詞 內(nèi)河通航水域 旅游航線 安全監(jiān)管

一、事故慘景歷歷在目，猶在眼前

2014年4月16日上午8時(shí)58分許，載有476人的“歲月號(hào)”客輪在全羅南道珍島郡屏風(fēng)島以北20公里海上發(fā)生浸水事故后傾覆沉沒。事故造成295人死亡，9人失蹤，172人獲救生還，這是世界海難及應(yīng)急救援的重大歷史性事件。

據(jù)韓聯(lián)社報(bào)道，韓國(guó)大檢察廳經(jīng)調(diào)查認(rèn)定“歲月號(hào)”所屬船務(wù)公司為擴(kuò)大載重量而改裝船體，破壞了船體的穩(wěn)定性。在通過急流時(shí)，操作不熟練的舵手進(jìn)行了急轉(zhuǎn)彎，致使船體左傾，船舶失穩(wěn)最終沉沒。檢方還認(rèn)為，海警在事故中應(yīng)對(duì)不力也導(dǎo)致了遇難者眾多。事故發(fā)生后，抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后的海警巡邏艇并未讓乘客立刻逃離船舶，沒有合理遵循災(zāi)害管理手冊(cè)規(guī)定。另外，珍島交通管制中心的12名海警涉嫌玩忽職守，沒有在“歲月號(hào)”行駛至附近海域時(shí)做好船舶監(jiān)測(cè)工作，也未按規(guī)定程序處理“歲月號(hào)”遇險(xiǎn)信號(hào)。

二、內(nèi)河通航水域新興旅游航線面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)

第一，被當(dāng)成政績(jī)工程，倉(cāng)促上馬。一些縣（市）級(jí)政府為追求政績(jī)，把通航水域旅游航線項(xiàng)目開發(fā)當(dāng)成面子工程，說(shuō)上就上，限時(shí)開業(yè)。這些項(xiàng)目在強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)或公關(guān)之下，有關(guān)部門一路綠燈，基本上都能按照領(lǐng)導(dǎo)意志準(zhǔn)時(shí)開業(yè)。但這樣倉(cāng)促運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目就像一個(gè)具有先天缺陷的嬰兒，埋下了眾多隱患。比較突出的問題有兩點(diǎn)：一是項(xiàng)目準(zhǔn)入在政府意志面前無(wú)關(guān)可守。為評(píng)估而評(píng)估的安全評(píng)估更多體現(xiàn)的是貫徹領(lǐng)導(dǎo)意圖，忽視項(xiàng)目本身對(duì)安全的基本要求。有些本身應(yīng)該停上或者緩上的項(xiàng)目被人為運(yùn)作成“短平快”項(xiàng)目。二是有些項(xiàng)目完全由政府投入，建設(shè)好大喜功，但并不實(shí)用。比如碼頭建設(shè)豪華、浪費(fèi)，游船豪華、漂亮，但不一定符合安全標(biāo)準(zhǔn)和安全需求。

第二，借殼入市，掛靠經(jīng)營(yíng)。有的項(xiàng)目投資人根本不具備經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，并無(wú)實(shí)際經(jīng)營(yíng)實(shí)力，一旦出事，基本是政府兜底。

第三，層層轉(zhuǎn)包，經(jīng)營(yíng)人啄利在先、安全在后。有的項(xiàng)目經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包之后，安全管理嚴(yán)重缺失或管理不善、投入不足，安全責(zé)任根本落實(shí)不到位。比如，消防、救生設(shè)備配備不足；船員及管理人員配備不合要求且說(shuō)換就換，如同流水的兵；企業(yè)安全管理基本是寫在紙上或掛在墻上、應(yīng)付檢查的紙上談兵；應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練流于形式，甚至弄虛作假。

第四，海事監(jiān)管服務(wù)能力不能與時(shí)俱進(jìn)，監(jiān)管效能堪憂。在面對(duì)旅游航線這類棘手的監(jiān)管難題時(shí)，不少基層海事單位總體上管理觀念、管理手段落后，管理措施乏力。同時(shí)，監(jiān)管人員的專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)和應(yīng)急服務(wù)技能更是亟待提高。據(jù)調(diào)查，目前基層海事單位人員普遍老齡化，專業(yè)型和技能型人才嚴(yán)重缺乏。

三、關(guān)于海事部門加強(qiáng)和改進(jìn)通航水域旅游航線安全監(jiān)管措施的建議

（一）依法制定旅游航線安全檢查工作指南，規(guī)范檢查行為和標(biāo)準(zhǔn)，確保有患必查

為切實(shí)提高航行監(jiān)督業(yè)務(wù)工作質(zhì)量和水準(zhǔn)，江蘇省地方海事局、淮安市地方海事局自2013年以來(lái)制定出臺(tái)了一系列海事業(yè)務(wù)工作指南或規(guī)范，如《江蘇省地方海事系統(tǒng)船舶安全檢查工作指南》《淮安市地方海事系統(tǒng)水上交通安全監(jiān)督檢查工作規(guī)范》等，對(duì)于促進(jìn)基層海事單位嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、開展隱患排查、提高執(zhí)法效能發(fā)揮了重要作用，成效十分顯著。

（二）全面落實(shí)安全隱患掛牌督辦考核機(jī)制，設(shè)立隱患整改高壓線，確保有患必糾

近年來(lái)，淮安海事系統(tǒng)全面落實(shí)安全隱患掛牌督辦考核機(jī)制，定期梳理轄區(qū)安全隱患，實(shí)行分級(jí)管理，分級(jí)掛牌督辦。同時(shí)設(shè)立隱患整改高壓線，嚴(yán)禁系統(tǒng)內(nèi)任何人為隱患掛牌單位、當(dāng)事人、責(zé)任人說(shuō)情開脫，確保隱患整改限時(shí)保質(zhì)、不打折扣糾正到位。

（三）全面建設(shè)和完善安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，杜絕高風(fēng)險(xiǎn)

具備一定研究和管理能力的企業(yè)，可以針對(duì)通航水域旅游航線特點(diǎn)逐步建立重點(diǎn)安全數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)線，設(shè)立安全警戒點(diǎn)。這是一項(xiàng)將安全管理中的重點(diǎn)安全指標(biāo)建立數(shù)據(jù)化管理與分析模型的嘗試。重點(diǎn)安全數(shù)據(jù)包括船舶穩(wěn)性、航道水流、水域風(fēng)力、降雨量、安全投入、船員配備、船舶運(yùn)行里程等核心安全指標(biāo)。海事要聯(lián)手企業(yè)對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有航線的核心安全指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)化管理，通過對(duì)歷史數(shù)據(jù)的分析設(shè)立相應(yīng)的安全警戒點(diǎn)，并制定對(duì)應(yīng)的警戒措施。

（四）全面加強(qiáng)基層海事應(yīng)急救援能力建設(shè)，提高海事隊(duì)伍應(yīng)急反應(yīng)的專業(yè)能力

各地海事部門應(yīng)在地方政府和上級(jí)海事部門的積極支持下，進(jìn)一步加強(qiáng)管轄水域應(yīng)急救援體系和應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，加大經(jīng)費(fèi)投入，配備結(jié)構(gòu)合理、性能高效的救援裝備。同時(shí)強(qiáng)化海事隊(duì)伍專業(yè)救援能力建設(shè)，制定切實(shí)可行、部署周密、保障有力的高水平的應(yīng)急預(yù)案，并以年度為單位開展例行演練，全面提高應(yīng)急反應(yīng)能力，切實(shí)做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，快速反應(yīng)，科學(xué)施救，保障有力。

（五）加大船員安全技能培訓(xùn)力度，提高安全操作能力和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力

船員是保障船舶航行安全的最關(guān)鍵因素。各地海事部門應(yīng)保證重點(diǎn)船舶船員教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，制訂年度專項(xiàng)培訓(xùn)計(jì)劃，創(chuàng)新方式方法，加強(qiáng)對(duì)旅游船舶船員的專業(yè)培訓(xùn)力度，尤其要通過具有較強(qiáng)針對(duì)性的應(yīng)急科目訓(xùn)練演練培養(yǎng)船員應(yīng)對(duì)突事件的處置能力。同時(shí)，要督促船員所在公司建立常態(tài)化船員學(xué)習(xí)教育制度和應(yīng)急技能培訓(xùn)演練制度，保障培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，確保培訓(xùn)落到實(shí)處。

（六）制定航運(yùn)公司安全監(jiān)督管理指南等規(guī)范性文件，確保企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)到位

筆者給出六個(gè)建議：一是建立報(bào)備制度。企業(yè)必須將安全管理制度、職責(zé)、分工、人員等所有基礎(chǔ)管理資料報(bào)轄區(qū)海事機(jī)構(gòu)備案。二是建立報(bào)表制度。企業(yè)必須根據(jù)轄區(qū)海事機(jī)構(gòu)要求定期上報(bào)各類安全管理報(bào)表。三是建立核查制度。海事機(jī)構(gòu)必須定期或不定期地深入轄區(qū)企業(yè)對(duì)其報(bào)備資料或報(bào)表進(jìn)行核查，同時(shí)對(duì)企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)流程、操作過程以及臺(tái)賬資料等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，杜絕弄虛作假行為。四是建立通報(bào)制度。各海事機(jī)構(gòu)不能一查了之，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將審查、核查、檢查發(fā)現(xiàn)的問題以書面形式通報(bào)給企業(yè)，必要時(shí)甚至可以擴(kuò)大通報(bào)范圍。五是建立信息互聯(lián)互享制度。企業(yè)的重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域、對(duì)象可以通過建立電信“全球眼”數(shù)據(jù)監(jiān)控等類似系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)海事與企業(yè)對(duì)直觀安全信息的同步共享。海事機(jī)構(gòu)在開發(fā)智慧海事管理系統(tǒng)時(shí)，應(yīng)盡量增加以重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)水域、重點(diǎn)船舶為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象的航運(yùn)企業(yè)管理模塊，并在企業(yè)建立對(duì)應(yīng)的客戶端系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化海事與企業(yè)之間安全管理信息的互聯(lián)共享。六是建立獎(jiǎng)懲制度。對(duì)安全管理成績(jī)顯著的單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)給予榮譽(yù)（通報(bào)表彰等）、經(jīng)濟(jì)、聲譽(yù)（如授予誠(chéng)信企業(yè)或誠(chéng)信船員）等多種形式的獎(jiǎng)勵(lì)。反之，對(duì)安全管理工作落后的單位或個(gè)人也要給予通報(bào)批評(píng)、行政處罰、責(zé)令整改或糾正、約談等多種形式的懲處，做到獎(jiǎng)懲分明，起到鼓勵(lì)先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)的效果。

（作者單位為盱眙縣地方海事處）

參考文獻(xiàn)

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[2] 中華人民共和國(guó)航運(yùn)公司安全和防污染管理規(guī)定（交通運(yùn)輸部令2007年第6號(hào)）

[Z].endprint