蔡浩　林光勇

摘 要 近年來，國際國內(nèi)水上旅游航線連續(xù)發(fā)生的重特大交通安全事故引發(fā)世人驚詫和警醒。人們在驚嘆之余不禁對事故背后的管理問題引發(fā)疑慮，問題到底出在哪？與此同時，國內(nèi)一些地方政府卻對內(nèi)河通航水域旅游資源的開發(fā)興趣正濃。但他們對其中的安全問題明顯認識不足，促成了一批具有先天缺陷的“短平快”航線旅游項目，埋下了嚴重的安全隱患。本文擬從海事監(jiān)管角度就如何加強內(nèi)河通航水域旅游航線安全工作提出應對之策，以供參考。

關鍵詞 內(nèi)河通航水域 旅游航線 安全監(jiān)管

一、事故慘景歷歷在目，猶在眼前

2014年4月16日上午8時58分許，載有476人的“歲月號”客輪在全羅南道珍島郡屏風島以北20公里海上發(fā)生浸水事故后傾覆沉沒。事故造成295人死亡，9人失蹤，172人獲救生還，這是世界海難及應急救援的重大歷史性事件。

據(jù)韓聯(lián)社報道，韓國大檢察廳經(jīng)調(diào)查認定“歲月號”所屬船務公司為擴大載重量而改裝船體，破壞了船體的穩(wěn)定性。在通過急流時，操作不熟練的舵手進行了急轉彎，致使船體左傾，船舶失穩(wěn)最終沉沒。檢方還認為，海警在事故中應對不力也導致了遇難者眾多。事故發(fā)生后，抵達現(xiàn)場后的海警巡邏艇并未讓乘客立刻逃離船舶，沒有合理遵循災害管理手冊規(guī)定。另外，珍島交通管制中心的12名海警涉嫌玩忽職守，沒有在“歲月號”行駛至附近海域時做好船舶監(jiān)測工作，也未按規(guī)定程序處理“歲月號”遇險信號。

二、內(nèi)河通航水域新興旅游航線面臨的安全風險

第一，被當成政績工程，倉促上馬。一些縣（市）級政府為追求政績，把通航水域旅游航線項目開發(fā)當成面子工程，說上就上，限時開業(yè)。這些項目在強勢推動或公關之下，有關部門一路綠燈，基本上都能按照領導意志準時開業(yè)。但這樣倉促運營的項目就像一個具有先天缺陷的嬰兒，埋下了眾多隱患。比較突出的問題有兩點：一是項目準入在政府意志面前無關可守。為評估而評估的安全評估更多體現(xiàn)的是貫徹領導意圖，忽視項目本身對安全的基本要求。有些本身應該停上或者緩上的項目被人為運作成“短平快”項目。二是有些項目完全由政府投入，建設好大喜功，但并不實用。比如碼頭建設豪華、浪費，游船豪華、漂亮，但不一定符合安全標準和安全需求。

第二，借殼入市，掛靠經(jīng)營。有的項目投資人根本不具備經(jīng)營資質(zhì)，并無實際經(jīng)營實力，一旦出事，基本是政府兜底。

第三，層層轉包，經(jīng)營人啄利在先、安全在后。有的項目經(jīng)過層層轉包之后，安全管理嚴重缺失或管理不善、投入不足，安全責任根本落實不到位。比如，消防、救生設備配備不足；船員及管理人員配備不合要求且說換就換，如同流水的兵；企業(yè)安全管理基本是寫在紙上或掛在墻上、應付檢查的紙上談兵；應急培訓、應急演練流于形式，甚至弄虛作假。

第四，海事監(jiān)管服務能力不能與時俱進，監(jiān)管效能堪憂。在面對旅游航線這類棘手的監(jiān)管難題時，不少基層海事單位總體上管理觀念、管理手段落后，管理措施乏力。同時，監(jiān)管人員的專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)和應急服務技能更是亟待提高。據(jù)調(diào)查，目前基層海事單位人員普遍老齡化，專業(yè)型和技能型人才嚴重缺乏。

三、關于海事部門加強和改進通航水域旅游航線安全監(jiān)管措施的建議

（一）依法制定旅游航線安全檢查工作指南，規(guī)范檢查行為和標準，確保有患必查

為切實提高航行監(jiān)督業(yè)務工作質(zhì)量和水準，江蘇省地方海事局、淮安市地方海事局自2013年以來制定出臺了一系列海事業(yè)務工作指南或規(guī)范，如《江蘇省地方海事系統(tǒng)船舶安全檢查工作指南》《淮安市地方海事系統(tǒng)水上交通安全監(jiān)督檢查工作規(guī)范》等，對于促進基層海事單位嚴格規(guī)范執(zhí)法、開展隱患排查、提高執(zhí)法效能發(fā)揮了重要作用，成效十分顯著。

（二）全面落實安全隱患掛牌督辦考核機制，設立隱患整改高壓線，確保有患必糾

近年來，淮安海事系統(tǒng)全面落實安全隱患掛牌督辦考核機制，定期梳理轄區(qū)安全隱患，實行分級管理，分級掛牌督辦。同時設立隱患整改高壓線，嚴禁系統(tǒng)內(nèi)任何人為隱患掛牌單位、當事人、責任人說情開脫，確保隱患整改限時保質(zhì)、不打折扣糾正到位。

（三）全面建設和完善安全風險預警機制，杜絕高風險

具備一定研究和管理能力的企業(yè)，可以針對通航水域旅游航線特點逐步建立重點安全數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測線，設立安全警戒點。這是一項將安全管理中的重點安全指標建立數(shù)據(jù)化管理與分析模型的嘗試。重點安全數(shù)據(jù)包括船舶穩(wěn)性、航道水流、水域風力、降雨量、安全投入、船員配備、船舶運行里程等核心安全指標。海事要聯(lián)手企業(yè)對轄區(qū)內(nèi)所有航線的核心安全指標進行數(shù)據(jù)化管理，通過對歷史數(shù)據(jù)的分析設立相應的安全警戒點，并制定對應的警戒措施。

（四）全面加強基層海事應急救援能力建設，提高海事隊伍應急反應的專業(yè)能力

各地海事部門應在地方政府和上級海事部門的積極支持下，進一步加強管轄水域應急救援體系和應急預案建設，加大經(jīng)費投入，配備結構合理、性能高效的救援裝備。同時強化海事隊伍專業(yè)救援能力建設，制定切實可行、部署周密、保障有力的高水平的應急預案，并以年度為單位開展例行演練，全面提高應急反應能力，切實做到及時發(fā)現(xiàn)，快速反應，科學施救，保障有力。

（五）加大船員安全技能培訓力度，提高安全操作能力和應對突發(fā)事件的能力

船員是保障船舶航行安全的最關鍵因素。各地海事部門應保證重點船舶船員教育培訓經(jīng)費的投入，制訂年度專項培訓計劃，創(chuàng)新方式方法，加強對旅游船舶船員的專業(yè)培訓力度，尤其要通過具有較強針對性的應急科目訓練演練培養(yǎng)船員應對突事件的處置能力。同時，要督促船員所在公司建立常態(tài)化船員學習教育制度和應急技能培訓演練制度，保障培訓經(jīng)費，確保培訓落到實處。

（六）制定航運公司安全監(jiān)督管理指南等規(guī)范性文件，確保企業(yè)主體責任落實到位

筆者給出六個建議：一是建立報備制度。企業(yè)必須將安全管理制度、職責、分工、人員等所有基礎管理資料報轄區(qū)海事機構備案。二是建立報表制度。企業(yè)必須根據(jù)轄區(qū)海事機構要求定期上報各類安全管理報表。三是建立核查制度。海事機構必須定期或不定期地深入轄區(qū)企業(yè)對其報備資料或報表進行核查，同時對企業(yè)實際運營流程、操作過程以及臺賬資料等進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查，杜絕弄虛作假行為。四是建立通報制度。各海事機構不能一查了之，應當及時將審查、核查、檢查發(fā)現(xiàn)的問題以書面形式通報給企業(yè)，必要時甚至可以擴大通報范圍。五是建立信息互聯(lián)互享制度。企業(yè)的重點監(jiān)管區(qū)域、對象可以通過建立電信“全球眼”數(shù)據(jù)監(jiān)控等類似系統(tǒng)實現(xiàn)海事與企業(yè)對直觀安全信息的同步共享。海事機構在開發(fā)智慧海事管理系統(tǒng)時，應盡量增加以重點企業(yè)、重點水域、重點船舶為重點監(jiān)管對象的航運企業(yè)管理模塊，并在企業(yè)建立對應的客戶端系統(tǒng)，進一步強化海事與企業(yè)之間安全管理信息的互聯(lián)共享。六是建立獎懲制度。對安全管理成績顯著的單位或個人應當給予榮譽（通報表彰等）、經(jīng)濟、聲譽（如授予誠信企業(yè)或誠信船員）等多種形式的獎勵。反之，對安全管理工作落后的單位或個人也要給予通報批評、行政處罰、責令整改或糾正、約談等多種形式的懲處，做到獎懲分明，起到鼓勵先進、激勵后進的效果。

（作者單位為盱眙縣地方海事處）

參考文獻

[1] 中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例（國務院令2002年第355號）[Z].

[2] 中華人民共和國航運公司安全和防污染管理規(guī)定（交通運輸部令2007年第6號）

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