黃婷婷+張麗+周曉靜

摘 要：隨著我國城市化進程的加快，我國的經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展。與此同時，各種問題也暴露出來了，例如城市人口的不斷增加、交通堵塞、矛盾沖突增多等，以往的管理模式已經(jīng)不能適用當今的發(fā)展。由此，城市管理綜合執(zhí)法應運而生。城市管理綜合執(zhí)法的產(chǎn)生確實提高了以往的工作效率與效果，但近年來存在的問題也越來越多。針對城市管理綜合執(zhí)法的問題涉及面眾多，先從我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀下手，再對其存在的問題進行剖析，最后針對這些問題提出了一些參考性的建議。

關(guān)鍵詞：城市化；城市管理；綜合執(zhí)法

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.31.061

1 引言

我國城市化的發(fā)展一方面促使了我國經(jīng)濟的大發(fā)展，另一方面，各種社會問題與矛盾也由此產(chǎn)生。因此，城市管理尤為重要。而過去的城市管理模式過于分散，出現(xiàn)權(quán)力交叉、互相推諉扯皮等問題，嚴重影響了行政執(zhí)法的效率與效果。為了解決這一問題，1997年，我國各地開始陸續(xù)開展了城市管理綜合執(zhí)法的改革試點工作，城市管理綜合執(zhí)法體制逐步建立起來。自我國城市管理綜合執(zhí)法體制建立以來，各省市不斷出臺相關(guān)制度，完善治理體制、工作機制，規(guī)范辦理流程，接受社會監(jiān)督，加大案件處置力度等等，積極應對綜合執(zhí)法中面臨的各種問題?？偟膩碚f，城市管理綜合行政執(zhí)法這一創(chuàng)新的執(zhí)法模式改善了傳統(tǒng)執(zhí)法模式帶來的各種不足，對改善城市面貌，保證群眾的合法權(quán)益，維持公共秩序，促進社會的和諧發(fā)展都起到了不可忽視的作用。

但是，在我國城市管理綜合執(zhí)法不斷推進的過程中也出現(xiàn)了諸如法律依據(jù)不足、執(zhí)法人員權(quán)責不清、執(zhí)法體制不順、監(jiān)督機制不完善等問題，嚴重影響了我國城市管理綜合執(zhí)法的效率。要想進一步地提高行政執(zhí)法效率，促進社會的和諧發(fā)展，就必須盡快解決當前存在的這些問題。本文在對我國城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及問題進行分析的基礎(chǔ)上提出了幾點改進意見，希望為提高我國城市管理綜合執(zhí)法作出一點貢獻。

2 我國城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

當前，為了加強我國城市管理綜合執(zhí)法效率，解決城市管理中面臨的多種問題，我國不斷豐富了綜合執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)，擴充了城市管理綜合執(zhí)法的具體范圍、完善了舉報投訴管理、轉(zhuǎn)變了管理理念等，具體如下。

2.1 豐富了綜合執(zhí)法的法律依據(jù)

自我國城市管理綜合執(zhí)法實踐以來，城管執(zhí)法的法律依據(jù)得到了不斷豐富。目前，我國城管執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)，按照不同層次分別有：由人民代表大會及其常委會制定的《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國行政許可法》等，由國務院制定的《城市道路管理條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等，還有由國務院各部委制定的部門規(guī)章、各地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)和各地方政府制定的地方政府規(guī)章。

2.2 擴充了城市管理綜合執(zhí)法的具體范圍

按照中共中央國務院《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的要求，城市管理綜合執(zhí)法的具體范圍是住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)，環(huán)境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監(jiān)管等方面的部分行政處罰權(quán)。在原先的基礎(chǔ)上，增加了環(huán)境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監(jiān)管等方面的部分行政處罰權(quán)，城市管理綜合執(zhí)法具體范圍得到了擴充。

2.3 完善了舉報投訴管理

當前，我國有不少省市，如海南、河北、陜西等，完善了舉報投訴管理，拓寬了舉報投訴渠道，健全違法違規(guī)行為投訴舉報的受理機制，強化了部轉(zhuǎn)查、轉(zhuǎn)辦案件的督辦，加大了案件查處力度，提高了舉報投訴辦理的質(zhì)量和效率。各省市通過設(shè)立信訪接待室、開通廳長信箱、公布舉報信箱網(wǎng)站及電話、開設(shè)“違法違規(guī)行為網(wǎng)上舉報系統(tǒng)”和“網(wǎng)絡(luò)問政平臺”、接收舉報投訴案件、利用遙感圖斑比對現(xiàn)場核查獲取案源線索等，暢通投訴舉報渠道，方便群眾投訴舉報，及時登記受理，使群眾合理訴求得到解決，維護群眾合法權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，2015年全國共受理的住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域違法違規(guī)行為舉報數(shù)比2014年增長了30.6%。

2.4 轉(zhuǎn)變了管理理念

城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法時轉(zhuǎn)變了管理理念，更加重視長效化，經(jīng)?；?，而不再是以往的突擊式檢查，這有效地解決了不少地方的部分疑難雜癥。浙江省嘉興市就是一個范例，自城市管理綜合執(zhí)法以來，有效解決了城市管理領(lǐng)域長期以來難以管理的問題，實現(xiàn)了從重突擊到重長效、從單一到綜合、從單個事項管理到區(qū)域網(wǎng)格管理，不同程度地解決了城市中各種臟、亂、差等問題。

雖然我國城市管理綜合執(zhí)法的實施已經(jīng)取得不少成效，但作為一種執(zhí)法模式的創(chuàng)新，在實踐中也存在不少問題。

3 我國城市管理綜合執(zhí)法存在的問題

3.1 法律體系不完善，執(zhí)法人員權(quán)責不清

3.1.1 執(zhí)法依據(jù)不足

目前我國城市管理綜合執(zhí)法的依據(jù)主要是1996年頒布的《行政處罰法》，該法規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)?！钡詻]有一部完整統(tǒng)一的城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)，這就造成了綜合執(zhí)法的法律依據(jù)不足。在具體的執(zhí)行過程中只能依據(jù)原先分散的職能部門所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，這容易在選擇執(zhí)法依據(jù)時造成混亂，影響其公正性。而且，當原先依據(jù)的法律法規(guī)發(fā)生變化時，它也隨之改變，造成其不穩(wěn)定性。由于執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)不足，這也使得其主體地位不明確，法律效力不足。

3.1.2 執(zhí)法人員權(quán)責不清

一是執(zhí)法人員執(zhí)法范圍不夠清晰明確。雖然相關(guān)法律已經(jīng)規(guī)定了城市管理執(zhí)法人員的職能領(lǐng)域，但不夠清晰，具體執(zhí)行范圍和執(zhí)行標準沒有明確，這導致執(zhí)法人員在執(zhí)法時濫用自由裁量權(quán)，影響社會公正性。另外，由于涉及的管理領(lǐng)域過大，執(zhí)法人員常常是心有余而力不足。二是職責劃轉(zhuǎn)銜接性不夠。由于城市管理綜合執(zhí)法的職能是從各領(lǐng)域各部門中劃轉(zhuǎn)過來的，在實際中常常出現(xiàn)銜接不充分，有些領(lǐng)域雖然已經(jīng)劃分為綜合執(zhí)法部門的管轄范圍，但其原先的職能部門仍充當著管理角色，從而造成多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法空白，使執(zhí)法陷入混亂之中，影響執(zhí)法效率。endprint

3.2 執(zhí)法體制不順，機制不完善

3.2.1 執(zhí)法體制不順

目前我國各地的城市管理綜合執(zhí)法部門均由該地政府領(lǐng)導，不同城市在管理模式、機構(gòu)設(shè)置上存在較大區(qū)別。主要有市和區(qū)的雙重領(lǐng)導、區(qū)和街的雙重領(lǐng)導和垂直領(lǐng)導三種管理模式，缺乏全國統(tǒng)一的管理模式，這使得各地的城市管理綜合執(zhí)法發(fā)展不一。同時，由于執(zhí)法部門缺乏獨立性，在這種雙重領(lǐng)導下，執(zhí)法部門常常承擔著多種不該承擔的職責，城市中的一些“疑難雜癥”往往落在了執(zhí)法部門的頭上。

3.2.2 行政執(zhí)法監(jiān)督機制不完善

一是綜合執(zhí)法內(nèi)部缺乏完善的監(jiān)督機制。雖然我國制定了一系列的法律法規(guī)對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督約束，但是具體落實到城市管理綜合執(zhí)法部門的監(jiān)督機制還比較缺乏，綜合執(zhí)法缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督機制。二是群眾對綜合執(zhí)法的監(jiān)督不力。在執(zhí)法人員執(zhí)法時，人民群眾有權(quán)對其行為進行監(jiān)督，雖然國家賦予了公眾這項權(quán)利，而且當前隨著信息化的發(fā)展，人民群眾監(jiān)督手段越來越多，但是卻缺乏相應的解決機制，使得各類違法違規(guī)的執(zhí)法行為日益猖獗。

3.2.3 協(xié)作機制不完善

由于城市管理綜合執(zhí)法的職能是從各領(lǐng)域部門中分離出來的，在處理具體的事件時需要各部門的配合才能完成。但在實際中，部門間的協(xié)作機制卻不夠完善。各部門出于自身利益的考慮，往往是對自己有利的搶著去干，而無利的都不干或者是敷衍了事，而執(zhí)法部門又無力強制各部門配合其工作，這無疑是對行政執(zhí)法的一大阻礙，極大地降低了行政執(zhí)法的效率。

3.3 執(zhí)法人員思想落后，為民意識不強

一直以來，城市管理綜合執(zhí)法人員都習慣地把自己定義為管理者，將人民群眾定義為被管理者，站在公眾的對立面，而不是站在公眾的立場解決問題。另外，對于人民群眾的權(quán)益問題不夠關(guān)注，實際工作中沒有真正做到利民，與城市管理的初衷背道而馳。

3.4 執(zhí)法人員素質(zhì)較低，隊伍建設(shè)有待加強

由于當前我國對城市管理綜合執(zhí)法人員的上崗管理不嚴，執(zhí)法人員很多都沒有編制，再加上后期對他們?nèi)狈ε嘤柦逃?，致使?zhí)法人員整體素質(zhì)偏低，直接影響了行政執(zhí)法的效率。

3.5 執(zhí)法手段單一，管理方式缺乏創(chuàng)新

3.5.1 執(zhí)法手段單一

當前我國城市管理綜合執(zhí)法人員主要采取的是沒收、罰款的執(zhí)法手段，對相對人進行罰款、沒收生產(chǎn)工具等，手段過于簡單粗暴，缺乏教育引導。

3.5.2 管理方式缺乏創(chuàng)新

目前我國城市管理理念比較落后，管理方式嚴重缺乏創(chuàng)新，慣用舊思維、舊方式看待及處理問題，效率低下。具體表現(xiàn)在以下幾點：

第一，管理相對滯后，缺乏預先性。即對某件事件的發(fā)生不能做到提前告知、事先預警，而是當它發(fā)生后才對它進行處理，管理方式滯后。

第二，不能有效地運用數(shù)字化的管理方式處理問題。目前，數(shù)字化的城市管理方式在我國還未得到全面實施，雖然已經(jīng)有不少城市已經(jīng)運用了數(shù)字化的城市管理方式，但大多還處于初級階段，存在不少問題，有待進一步探索。

第三，公眾參與、市場化運作程度不高。落后的管理思想忽視了公眾參與和市場化運作的重要性，未能充分發(fā)揮公眾和市場化的力量。

3.6 社會輿論頻發(fā)，執(zhí)法環(huán)境不利

執(zhí)法人員與執(zhí)法相對人所處的社會階層不同，執(zhí)法人員所處的社會階層要高于執(zhí)法相對人，這就使得執(zhí)法相對人更容易受到公眾的憐憫，而執(zhí)法者與被執(zhí)法者的利益往往是相對的，所以當沖突發(fā)生時，人們出于對“弱勢群體”的同情，常常會對執(zhí)法者的執(zhí)法行為產(chǎn)生誤會，執(zhí)法者陷于一種不利的輿論環(huán)境之中。

3.7 投訴舉報受理存在缺陷，工作效率不高

第一，隨著投訴舉報途徑的增多，近年來出現(xiàn)了大量重復、多頭舉報，舉報人將同一內(nèi)容的舉報信，分別投寄給政府、紀委、信訪、建設(shè)等多個部門，形成部門之間、上下級之間互相轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，導致舉報受理機構(gòu)大量重復勞動，造成了人力、物力和財力的大量浪費。

第二，部、省、市之間的舉報受理系統(tǒng)未實現(xiàn)互通互聯(lián)，舉報件的受理、督辦、反饋仍局限于書面材料采用傳統(tǒng)的快遞方式進行傳遞，在一定程度上影響了投訴舉報事項的辦理效率和重要投訴舉報事項的應急響應速度。

第三，匿名舉報、冒名舉報增多，受理機關(guān)是否受理難以有效把握，查處理結(jié)果無法以書面或口頭等方式回復舉報人，影響案件處理的完整性。

第四，舉報案件中有不少案件屬于無效舉報。舉報中心受理后，交辦各區(qū)核查。各區(qū)現(xiàn)場核實為不屬于違法建筑或應該由其他部門單位查處等情形，屬于無效舉報，增加了執(zhí)法成本。

4 我國城市管理綜合執(zhí)法存在問題的相關(guān)對策

4.1 加強城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)建設(shè)

加強城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)建設(shè)，首先要完善城市管理綜合執(zhí)法法律法規(guī)。經(jīng)過多年的探索，我國目前已經(jīng)具備成熟的條件制定一部全國統(tǒng)一的城市管理綜合執(zhí)法法律法規(guī)。該法律法規(guī)不僅要明確行政執(zhí)法的具體范圍、方式方法、程序、機構(gòu)設(shè)置及職責權(quán)限等，還要明確行政執(zhí)法部門的主體地位，使執(zhí)法部門的行政主體資格得到保證。其次，要對原先不規(guī)范的法律法規(guī)進行修改、清理。由于城市管理綜合執(zhí)法的法律依據(jù)主要是原先分散的職能部門所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，有些內(nèi)容與現(xiàn)行法律相違背，因此應將這部分法律法規(guī)進行修改或清理。

4.2 完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制

一是建立內(nèi)部監(jiān)督考核機制。建立內(nèi)部監(jiān)督考核機制首先得明確監(jiān)督考核的作用。對城市管理執(zhí)法人員進行監(jiān)督考核可以規(guī)范執(zhí)法者的執(zhí)法行為，減少其徇私枉法、貪污受賄等違法違規(guī)情況的發(fā)生。通過對執(zhí)法人員進行考核評價還可以提高其執(zhí)法效率。其次，應當設(shè)計合理的考核指標。該考核指標應具有清晰性、可比性、全面性、邏輯性等。最后，應將考核評價結(jié)果與執(zhí)法者的獎懲聯(lián)系起來以發(fā)揮其激勵約束作用。二是加強人民群眾的監(jiān)督力度。一方面，應當繼續(xù)拓寬社會公眾的監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮人民群眾對執(zhí)法人員的監(jiān)督約束作用。另一方面，對于群眾反映的問題，城管部門應當對其進行反思，并盡快建立起相應的解決機制，使監(jiān)督真正發(fā)揮其有效性。endprint

4.3 加強部門間的相互協(xié)作

一方面，城市管理綜合執(zhí)法部門的工作需要得到相關(guān)部門的協(xié)助支持。另一方面，城管在城市管理綜合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題也要及時與相關(guān)部門交流溝通。城管部門應當與相關(guān)部門建立起良好的合作機制，并在信息、資源上實現(xiàn)共享，當案件發(fā)生時，執(zhí)法部門應當及時告知相關(guān)部門，相關(guān)部門應當積極配合城管部門的工作，實現(xiàn)聯(lián)動效應。

4.4 樹立“人本”思想

城管部門應當本著為人民服務的思想，關(guān)心群眾，服務群眾，站在人民群眾的立場上，以切實解決群眾的實際問題、提高人民生活質(zhì)量為目標進行城市管理。城管部門應當尊重弱勢群體的合法權(quán)益，當違法違規(guī)事件發(fā)生時應當采取人性化的執(zhí)法方式，重教育、重引導，而不是一味地處罰相對人。

4.5 加強城管隊伍建設(shè)

一是加強城市管理綜合執(zhí)法人員的上崗管理。首先，在應聘城管人員時不僅要考查其業(yè)務水平，也要對其道德素質(zhì)進行嚴格考查，避免一些道德敗壞的人員進入該崗位。其次，要對整個招聘流程進行監(jiān)督管理，以防發(fā)生以權(quán)謀私、貪污賄賂等行為。最后，要解決城管人員的編制問題，明確其在城市管理中的身份地位。二是加強對城管人員的教育培訓。首先，應當對城管人員進行思想道德教育，加強他們的法律意識和為民服務的責任意識，以更好地為人民群眾服務。其次，應當對其業(yè)務水平進行綜合培訓。要想更好地進行城市管理，城管人員的業(yè)務水平極其關(guān)鍵，這將直接影響到執(zhí)法效率及效果。最后，要針對培訓內(nèi)容對城管人員進行考評并施以獎懲，已達到培訓目的。

4.6 創(chuàng)新城市管理方法

一是加強城市管理工作的預先性，做到規(guī)劃先行，并建立市場運行機制。首先需要針對具體的管理工作按照管理要求編制規(guī)劃方案。其次，需要制定相應的管理辦法對其進行保障。最后，建立市場運行機制，采用招投標的方式選定企業(yè)，將部分管理工作交由該企業(yè)進行。二是加強數(shù)字化的創(chuàng)新管理模式。我國各城市應積極研發(fā)數(shù)字化城市管理系統(tǒng)以實現(xiàn)信息的實時傳遞，案件的高效處理。另外，國外很多城市在數(shù)字化管理方面已經(jīng)做得比較成熟，我國應借鑒其管理經(jīng)驗以加強自身的數(shù)字化管理。三是加強公眾參與。例如通過建立社區(qū)自治制度使市民自愿地加入到城市管理中來，采用聽證會的方式激發(fā)公眾參與的熱情等等。

4.7 加強對人民群眾的法制教育工作

一是印制宣傳冊，增強群眾的法律觀念，使群眾知曉任何單位或個人都要遵紀守法、依法依規(guī)行事。二是增強群眾依法維權(quán)的意識，拓展完善群眾舉報渠道；三是增強群眾對違法違規(guī)行為的辨別能力，提高群眾舉報信息的完整性、準確性。

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