歐陽捷

自從2016年國務院辦公廳印發(fā)《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，到住建部公布《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》出爐，從12個城市試點租賃住宅，再到九部委《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，及至廣州市、沈陽市、武漢市相繼發(fā)布發(fā)展住房租賃市場的意見，租賃住房的紅頭文件發(fā)布接二連三、令人目不暇接，短短一年時間，已是如火如荼、熱浪滾滾。

靜下心來、細細思忖，培育租賃住宅市場不是運動，完善市場也至少要過三道關：資源配置關、利益博弈關、依法治理關。

一、資源配置關：資源配置不僅是計劃經濟的指揮棒，也是市場經濟的奠基石

遙想當年，我國國民經濟的總方針是“一要吃飯、二要建設”，所以確定了以農業(yè)為基礎、工業(yè)為主導、“農輕重”為序安排國民經濟，國家計劃委員會掌管著所有生產資料的分配權，在實踐中把大部分資源投向了重工業(yè)，推動了核工業(yè)、軍工、鋼鐵、汽車制造業(yè)等的傾斜式發(fā)展，結果是民窮國不富、回首兩袖輕。

2008年美國經濟危機之后，美國預算和管理辦公室前主任斯托克曼指出，2008年第四季度證券化抵押貸款集聚時，商業(yè)銀行總資產高達116萬億美元，其中有毒資產僅有2000億美元，所以華爾街的倒閉并不會引發(fā)大蕭條，“如果華盛頓允許市場規(guī)律自行運轉，把那些犯錯的投機商處理掉，危機將會悄然消亡?！?/p>

然而，在雷曼兄弟倒閉之后，伯南克和保爾森聯(lián)手推動美國政府救市，最終挽救了華爾街，于是華爾街越來越富。

租購同權看似簡單的一個詞，其背后涉及到資源數(shù)量、配置方向、利益關系的調整，絕不是簡單算術的賦權調整。

租購同權的關鍵難點是資源的充分配置，沒有充足的、供大于求的資源保障，就一定會有優(yōu)先和劣后的資源分配，比如，因為大城市住房供不應求，所以對外地人的限購本質上就是非戶籍人口購房劣后于戶籍人口。三四線城市之所以不會限購，就是因為土地供應向中小城鎮(zhèn)傾斜，導致了一些城鎮(zhèn)供大于求，自然也就不需要優(yōu)先和劣后的資源分配政策。

如果優(yōu)質中小學教育資源足夠充足，學區(qū)房勢必失去意義，如果優(yōu)質醫(yī)院和優(yōu)質醫(yī)生供給充沛，好醫(yī)院人滿為患的窘境也可以得到緩解。

解決的辦法其實也并不復雜，比如，放開民營學校、民營醫(yī)院跨區(qū)域、市場化競爭，實現(xiàn)優(yōu)質資源全省全國連鎖經營，就可以相對化解優(yōu)質教育、醫(yī)療資源供不應求的矛盾。

凡是政府管制配額的市場往往是資源短缺的市場，凡是政府放任不管的市場往往是資源豐富的市場，不論是計劃經濟時代還是市場經濟機制，我們想要一個供不應求的還是供給充沛的市場，本質上就取決于行政管制的程度與社會治理的理念。

廣州市政府提出“租者幸福居住”無疑是政府和社會的巨大進步，因為這不僅是一個政策的調整，還是資源配置的傾斜，更是人文理念的升華，意味著遵循人人生而平等、尊重民生民權平等的理念重新回歸。

在廣州市的文件中，保障租購同權體現(xiàn)在“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益”，符合條件是指“具有本市戶籍的適齡兒童少年、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區(qū)積分入學安排學位條件的來穗人員隨遷子女”，這就意味著首先優(yōu)先戶籍人口、人才綠卡持有人，然后才是符合“積分入學安排學位條件”，離真正的租購同權還差得很遠。

租購同權不僅是中小學教育，如果我們能夠更進一步實現(xiàn)“就地入學”的高考政策，讓租房者孩子不必再回到老家去參加高考（盡管不太容易），這才是租購同權、租者幸福居住的終極目標。因為只有這樣，我們才能真正實現(xiàn)租賃住房的社會認同和租賃市場的健康發(fā)展。

租購同權還可以體現(xiàn)在很多社會資源的配置傾向上，比如路權資源。一些城市既限制非戶籍人口在本市購車上牌，又限制外地車輛在本市通行或者進城收費，顯然對于沒有戶口或居住證卻有外地牌照車的租房者并不公平。

一些城市還限制外地人駕駛網(wǎng)約車，導致大量網(wǎng)約車出現(xiàn)本地人不愿開、外地人開不了的尷尬局面，包括滴滴打車在內的網(wǎng)約車原有的快速響應、方便熱情的體驗感也因供給不足而蕩然無存、優(yōu)勢不再。

租購同權還可以體現(xiàn)在同工同酬上，體現(xiàn)在享受公共服務上，體現(xiàn)在參與社會公共事務上，只要我們把租房者當成城市的價值貢獻者而不是坐享其成、爭食利益者，我們的城市發(fā)展理念就會由排斥轉向親和，并愿意對租房者提供更多的同等的權力和利益。

黨的“十八大”提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，意味著政府需要更多開放而不是限制資源的自由流動與自主配置，促使稀缺資源供求關系的改善與供給質量的提升，這也是供給側改革“補短板”的題中之義。

二、利益博弈關——資源配置就是利益分配，分配邏輯無非市場與行政左右兩手

因為我們擔心外來者侵占了原住民的既有利益，所以才會有千奇百怪的歧視性、限制性政策。因為我們擔心利益輸送便宜了民營企業(yè)，所以寧可讓利于效率更低的國有企業(yè)。

近期出臺的《沈陽市住房租賃試點工作方案》（下稱《方案》）中提出：“到2020年，全市開展住房租賃業(yè)務的房地產開發(fā)企業(yè)達到50家，持有的住房租賃房源占全市增量的20%、總量的10%?！?/p>

《方案》同時還提出：“組建國有住房租賃平臺公司。到2020年，國有住房租賃平臺公司形成一定的市場規(guī)模，持有的住房租賃房源占全市增量的20%、總量的10%”，由此可以看出做大國有平臺意味著什么。

也許，有些城市政府只是希望國企帶頭進入租賃市場，進而加快整個租賃市場發(fā)展，但是，如果政府不肯讓利于民，而是一味想要依賴國企，租賃市場的花園里恐怕就只會剩下國企了。

自持租賃用地能不能讓民企更多參與呢？民企會不會愿意參與呢？

上海剛剛出讓了兩宗租賃住房用地，其成交樓面價低于6000元/平方米，可謂是“地價”，不到目前同區(qū)域合理地價的一半。政府“幾乎是定向”給了區(qū)屬國企，可見租賃住宅用地政策之傾向。endprint

以上海嘉定租賃住房用地項目為例，以6000元/平方米樓面價，加上建安成本、稅費和三項費用，不考慮利潤，簡單測算房價不低于1萬元/平方米。同區(qū)域70平方米二手房租金的偏低水平大約是2700元/月，全年租金約3.3萬元，對應同等面積住房的租金房價比4.7%。

如果不考慮運營稅收、財務成本和管理費，不敢說收益率有多高，至少虧本是不太會了。當然，國企還有可能拿到政策性銀行低息貸款，如果是這樣，就很清楚了，區(qū)屬國企為什么有意愿低價拿了地。

如果租賃住宅能夠不虧本，相信民企也會愿意參與進來，畢竟不參與租賃住宅，幾乎就等同于退出這些城市的房地產市場。

只有降低地價、減免稅費、提高租金，才能真正鼓勵房企參與租賃住房的開發(fā)建設與運營管理，僅僅靠獲得政策豁免和地價傾斜、而沒有競爭的國企，持久地經營好租賃住房這個大市場恐怕也是不容易的。

租購同權對于租房者當然是最大的利好，既享受了附加在房子上的公共服務和社會福利權益，又不用背負住房貸款的沉重包袱。

但是，租房和購房投入的成本是不同的，投入與產出比是否應當對等呢？或許，兩者對應的權利既不可能也不應當絕對平等，前者享受的應該是基礎公共服務的基本同權，后者才是包括優(yōu)質公共資源服務在內的全面同權，但這與租賃住房市場的發(fā)展思路似乎又有相悖之嫌了。

顯而易見，在公共資源有限的前提下，零和游戲是難以避免的，少付出者得到更多，多付出者得到的相對就少。有利益獲得者，就一定有利益受損者。

比如，政府要搭建住房租賃交易服務平臺，本來或許是好事。但可以預見，很快地，以二手房交易為主的平臺機構將面臨極大的沖擊，因為政府平臺不僅具有同樣的信息發(fā)布功能，而且還具有合同網(wǎng)上簽約和登記備案功能，同時還可以監(jiān)管中介機構和平臺、限制其合同網(wǎng)簽資格，面對這種既做運動員、又做裁判員的官辦平臺，民間平臺的日子可想而知。

再比如，廣州發(fā)展住房租賃市場的文件中有一個重要的信息是：“積分入學”，這就意味著并不是所有租房人子女都可以入學的，換句話說，租房人還是享受不到購房人、戶籍、綠卡持有人同等的權利。

為什么要憑積分？

這是因為學校不可能提供更多的空余名額，有人獲得了名額，就一定有人失去機會。

顯而易見，租購同權并不能消除附著在住房上的社會福利，如果租房者子女可以獲得與購房者子女同等的入學權利，一定會導致更多的人參與爭奪這項權利，加入租房而放大租房者的數(shù)量，即便原來的資源供求是相對平衡的，也會造成新的供不應求。

如果這樣的社會福利資源不能得到充分供給，結果一定會回到因為資源稀缺而實行強制性的資源配置邏輯——要么按照價高者得的市場規(guī)律、要么按照權力大小的行政手段，或者在一定時期內左右手互倒。

這絕不僅僅是選擇國有企業(yè)或者民營企業(yè)、選擇市場經濟或者行政管制這么簡單，也不是供求關系與市場價格匹配這么簡單，其背后的利益糾葛可謂是千絲萬縷捋不清、按下葫蘆浮起瓢。

上海張江科技城推出園區(qū)內“全部住房實行租賃”的政策，看似在園區(qū)內實現(xiàn)了某種公平，但是，園區(qū)沒有藩籬，未來會不會導致園區(qū)內租賃住房與園區(qū)外可售住房的關系發(fā)生某種變異呢？

租房者面對結婚生子、老人陪伴，短期的租賃顯然不能替代長期的安居。希望持有房產者一定會在園區(qū)周邊買房，進而導致園區(qū)周邊的房價上漲，而園區(qū)內租賃住宅大量供應的黑洞效應，也會讓周邊租賃住房租金縮水，租房市場萎縮而交易市場旺盛。

所有利益博弈只有開始、沒有終局，所有政策調整都不會萬般周全、畢其功于一役，沒足夠的決心和力量是很難打破現(xiàn)有利益的生態(tài)鏈的。

三、依法治理關——政策因時而變、短視短效，只有法律才是長治久安的基石

租賃住房市場其實早已有之，過去只是散戶市場，政府未曾介入。

一則因為房價高企，買不起房的人越來越多，因而政策鼓勵加快租賃住房建設和市場發(fā)展，當然反過來也可以理解，政府十分清楚，降房價并不現(xiàn)實，因此轉而鼓勵買不起房的人轉向租房市場。

二則增量市場將逐步萎縮，存量市場越來越大，未來地方稅收重心將由新房市場轉向二手房交易和租賃，不僅對房地產中介住房租賃業(yè)務、房企出租住房征收增值稅，而且對個人出租住房也要征收增值稅，以及稅率10%的個人所得稅。

三則租賃住房市場越大，市場長期存在的虛假房源、信息不透明等問題越突出，要讓大家舍棄購房、安心租房，規(guī)范市場就顯得必要而緊迫了。

盡管政府介入理由十分充分，但是，搭建政府住房租賃交易服務平臺，本身也需要解決房源真實、信息透明和資訊效率的問題，顯然這不是靠紅頭文件和人財物投入就能輕易解決的，體系化的法治建設顯得更為急迫。

其實，《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）本身就體現(xiàn)了我們對租賃住房的認知不足，既然租賃住房市場大且重要，甚至超過新房增量市場，其實是可以單獨立法規(guī)范的。現(xiàn)有征求意見稿總計44條實質條款中涉及租賃住房的部分僅為13條，也顯單薄。

該《征求意見稿》傾向于將承租人視為弱勢群體、著眼于保護承租人利益固然無可厚非，現(xiàn)實中承租人的痛點固然不少，的確需要得到更詳盡的法律條款保護，但出租人的利益同樣重要，也需要法律保護，畢竟，沒有出租就沒有承租。

《征求意見稿》對于出租人的約束性條款有8條，涉及法律責任的有5條。而對于承租人的約束性條款僅有2條，涉及法律責任的只有1條，明顯不對等。

其實，出租人也有痛點，比如承租人私自改動水電表、燒毀電路、損毀家具地板、污損墻面、邋遢骯臟、夜間嘈雜、拖欠租金、逾期不退房，等等，這些也都需要相關法律規(guī)范承租人的法定責任。

《征求意見稿》還提出“住房租賃企業(yè)依法享受有關金融、稅收、土地等優(yōu)惠政策，可依法將住房租賃相關收益設立質權”。endprint

但是，傳統(tǒng)的房地產開發(fā)模式，商業(yè)銀行可以通過抵押機制授信貸款，而租賃住房自持20年甚至70年的長周期，銀行是無法承受貸款失去流動性的，協(xié)調商業(yè)銀行安排長期貸款也是緣木求魚的。

解決之道有兩條：一是政策性銀行能否既向國企也向民企打開大門？二是通過資產證券化、引導負債期更長的保險資金、社保資金解決租賃住房企業(yè)流動性問題。但這就需要資產證券化的破冰，法律能否解決這個問題呢？

《征求意見稿》提出“支持個人和單位將住房委托給住房租賃企業(yè)長期經營”，如果對個人和單位與住房租賃企業(yè)雙重征稅，顯然就與支持背道而馳了，相關配套政策如何能夠落地呢？

《征求意見稿》提出“經備案的住房租賃合同可以作為承租人有合法穩(wěn)定住所的憑證。承租人可持備案的住房租賃合同依法申領居住證，并享受規(guī)定的基本公共服務”。但是，“基本公共服務”含糊不清，承租人真的知道究竟可以享受哪些服務內容嗎？

《征求意見稿》提出“住房租賃合同中未約定租金調整次數(shù)和幅度的，出租人不得單方面提高租金”。在住房供不應求的超大特大城市，出租人往往屬于強勢一方，也有可能直接在合同中約定租金調整次數(shù)和幅度（盡管出租人也可能既在合同中約定這一權利而在實操中放棄這一權利），從而規(guī)避法律規(guī)定，那么我們是否可以參照德國以法律形式設定年度租金漲幅呢？

如果租賃住房市場全面啟動建設，我們還需要建設那么多的保障房、自住房、經適房和共有產權房嗎？我們的政策目標究竟是想要供給更多商品住房，進而提高超大特大城市住房自有率？還是想要供給更多租賃住房，進而提高租賃住房的比例？我們如何平衡自有住房與租賃住房之間的比例關系呢？我們又用什么方法來平衡這一關系呢？

租賃住房建設的難點還不止于此，租賃住房資源不僅要供應充足，還要配置合理、效率最大化。

上海張江科技園出讓合同明確要求出租人，該地塊應優(yōu)先為園區(qū)內各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才提供居住配套服務，對園區(qū)重點科研單位、高校和重點企業(yè)引進的全球頂尖科學家、高級專家和領軍型人才等重點高端人群給予重點保障。

問題是園區(qū)內租賃住房的高端人才并不是一次到位的，租賃住宅企業(yè)既需要保障人才優(yōu)先入住，也需要保證出租率最大化以減少租金損失，而如何兼顧保障與收益，防止有限資源的閑置浪費，恐怕是拿到租賃住宅用地企業(yè)降本增效的新課題了。

住房租賃市場各方誠信更是市場建設的重中之重，征求意見稿僅僅涉及相關企業(yè)，而非所有市場主體，顯然，僅僅依靠企業(yè)自律和他律是不夠的，還需要包括律師、公證、行業(yè)協(xié)會等社會力量參與，共同創(chuàng)造健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的良好市場。

法律不宜有所偏廢，既要兼顧承租人、出租人利益，也要兼顧國企、民企利益，還要兼顧中介平臺、政府平臺利益，更要兼顧政府管理資源和行政成本的配置效益，課題之大，需要兼收并蓄、博采眾議。

國外租賃市場發(fā)展了上百年，才有相對健全完善的法律法規(guī)體系，顯然，我們要走的路還很長。

善良的人們總是有著美好的期盼。endprint